張 輝

（西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶401120）

近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染也越來越嚴(yán)重，在諸多環(huán)境污染事件和食品安全事故中，經(jīng)常能見到一些民間社團(tuán)組織和律師的身影，他們試圖提起公益訴訟，為受害者爭取賠償，維護(hù)公共利益。然而，由于缺乏法律主體資格，這些公益訴訟很難被受理。在2011年的康菲漏油事件①中，我國的海洋受到嚴(yán)重的污染，沿海漁民的利益也受到嚴(yán)重的損害，我們可以通過私益訴訟和公益訴訟，要求康菲公司賠償其造成的漁民漁業(yè)損失和海洋環(huán)境生態(tài)損失。但是在取證和訴訟的過程中卻面臨著公民個人無力取證、公益訴訟主體資格法律規(guī)定不足的弊端。在康菲漏油事件中，渤海沿岸的漁民是最直接的弱勢受害者，但是漁民在取證與訴訟時卻都遇上了麻煩。一些公益組織和律師打算以組織或個人的名義起訴造成康菲漏油事件的康菲公司，但卻發(fā)現(xiàn)按照現(xiàn)行的《民事訴訟法》，公益組織需要經(jīng)過批準(zhǔn)后才能成為原告。之前，大多數(shù)公益組織起訴政府、污染企業(yè)的訴訟，多處于無法可依、勝算低的尷尬處境，有的甚至在起訴階段就被法院認(rèn)為主體不適格、無權(quán)起訴而被駁回。

一、環(huán)境公益訴訟原告資格的概念及發(fā)展歷史

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格的概念

原告作為訴訟程序的發(fā)起者其重要性不言而喻，但是介于有限的司法資源及訴訟效益，就要考慮何人提起的訴訟是有價值的，這就涉及到原告資格問題。原告資格是指可以提起訴訟的權(quán)利及合理性。

對于環(huán)境公益訴訟的原告資格，筆者認(rèn)為可以理解為環(huán)境公共利益遭受損害或損害時，可以合理啟動環(huán)境公益司法救濟(jì)程序的資格。古羅馬有句著名的法諺“沒有原告就沒有法官”，可見原告是整個訴訟活動的關(guān)鍵角色，只有具備原告資格的主體才能成為原告，進(jìn)而行使其起訴權(quán)并獲得公正的裁判，所以明確環(huán)境公益訴訟的原告主體也就成了建立環(huán)境公益訴訟制度的核心。

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展歷史

傳統(tǒng)的訴訟旨在解決糾紛當(dāng)事人提出的具體私法請求，是在糾紛發(fā)生后當(dāng)事人起訴審理的，具有事后性；而環(huán)境損害具有潛在性、間接性和長期性，所以傳統(tǒng)的原告資格理論已不能適應(yīng)謀求整體解決和事先解決這種新型侵害行為的要求。結(jié)合目前在公益訴訟制度走在世界前列的美國立法變遷來看，公益訴訟原告資格突破傳統(tǒng)概念的限制進(jìn)行擴(kuò)張已成為環(huán)境公益訴訟的基本要求和發(fā)展趨勢。[1]美國原告公益訴訟原告資格的擴(kuò)張經(jīng)歷了從“法定權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)（原告只有證明自己普通法上的權(quán)利在遭受侵害時才有資格起訴）到“法定利益”標(biāo)準(zhǔn)（原告證明自己普通法和制定法的利益受到損害時可以起訴）的變化，以1946年的《行政程序法》為標(biāo)志；從“法定利益”[2]標(biāo)準(zhǔn)到“事實上損害”標(biāo)準(zhǔn)，即原告只要提出其要求審查的行政行為對其造成經(jīng)濟(jì)上或非經(jīng)濟(jì)上的損害就享有原告資格。[3]雖然其中又經(jīng)歷了部分恢復(fù)的“三要件”標(biāo)準(zhǔn)，即事實上的損害、因果關(guān)系和可救濟(jì)性，但是公益訴訟原告資格擴(kuò)張是其發(fā)展的顯著特點。[4]

二、康菲漏油事件的可訴性及其意義

康菲漏油事件給沿海漁民及我國海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害，而僅僅依靠私權(quán)利已難以達(dá)到保護(hù)權(quán)益的目的，所以此時啟動公權(quán)力，進(jìn)入訴訟程序已成為必然步驟，但是要進(jìn)入訴訟程序則必須具備可訴性，而該案件可否進(jìn)入訴訟需從以下條件入手。

（一）具有廣泛的原告范圍。環(huán)境污染侵害的是不確定多數(shù)人的利益，具有潛伏性，并且周期較長，所以原告范圍廣泛，所有受害者均可提起訴訟。

（二）環(huán)境污染侵害的是公民個人及社會集體的利益，維護(hù)環(huán)境利益具有公益性。環(huán)境問題自身的公益性決定了環(huán)境侵權(quán)行為所侵犯的利益具有不確定性和間接性，即一個侵權(quán)行為可能直接侵犯數(shù)個環(huán)境權(quán)益，也有可能通過環(huán)境的不斷累積而損害到其他潛在的、不特定人的利益。

（三）環(huán)境污染可訴性是一個由多種訴訟制度構(gòu)成的綜合性法律系統(tǒng)。環(huán)境污染可訴性是環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度的組成部分，將環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境行政訴訟、環(huán)境民事訴訟和環(huán)境公益訴訟涵蓋在環(huán)境侵權(quán)可訴性中，從而在法律上尋求全方位的保護(hù)。

康菲漏油事件所引起的環(huán)境公益訴訟對于保護(hù)社會公共環(huán)境和保障公民訴權(quán)的實現(xiàn)具有重要意義。一方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和實體企業(yè)的不斷壯大，在社會生產(chǎn)中出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染破壞案件，這對我們共同生活的環(huán)境造成了巨大的損害，但是在現(xiàn)實生活中相關(guān)部門由于監(jiān)管不力，社會團(tuán)體及個人無力訴訟造成保護(hù)環(huán)境困難的狀況；另一方面，由于法律規(guī)定的局限性及訴訟主體資格規(guī)定的缺失，造成了環(huán)境公益訴訟原告主體資格不明確，使得訴訟主體的訴權(quán)難以實現(xiàn)?？捣坡┯褪录箛蚁嚓P(guān)機(jī)關(guān)加大了對這方面的監(jiān)管力度，同時，也引起了社會廣大熱心人士的關(guān)注，律師、社會團(tuán)體及個人都積極地加入維權(quán)隊伍，援引相關(guān)法律條款并結(jié)合相關(guān)國家環(huán)境保護(hù)政策積極地通過訴訟的手段維護(hù)環(huán)境權(quán)益及漁民利益，這些活動也會對國家相關(guān)立法活動產(chǎn)生一定的影響，也為以后相關(guān)法律的完善提供了有力的支持。

三、康菲漏油事件中我國環(huán)境公益訴訟中幾類主體的原告資格分析

鑒于我國的環(huán)境公益訴訟原告資格制度的缺失，實體法和程序法并未作出具體規(guī)定，所以在具體的公益訴訟中各類原告主體的訴訟資格并未被法律確定下來。但學(xué)界普遍認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告可以歸為以下幾類：國家公訴機(jī)關(guān)（主要是檢察院）、國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)（主要是環(huán)保局）、公民個人和社會團(tuán)體。[5]筆者對上述環(huán)境公益訴訟主體進(jìn)行分析并提出一己之見。

（一）國家公訴機(jī)關(guān)應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟主體

2003年山東德州樂陵市檢察院起訴范某私自加工出售石油，損害國有資源，造成環(huán)境污染，最終勝訴。這是近年來典型的檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件之一，也體現(xiàn)了檢察院介入環(huán)境公益訴訟的合理性和優(yōu)越性?？捣坡┯褪录?，海洋環(huán)境及沿海漁民的利益都受到了嚴(yán)重的損害，檢察機(jī)關(guān)作為國家公共利益的代表，在面對損害公共利益的問題時，理應(yīng)作為訴訟主體向法院起訴，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，同時由于康菲漏油事件的主體是大型企業(yè)，經(jīng)濟(jì)等綜合實力強(qiáng)大，在取證和起訴各個環(huán)節(jié)都會遇到一定的阻礙，所以公訴機(jī)關(guān)作為原告起訴還是有其合理性的，理由如下：

1.結(jié)合我國憲法的規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來看，其作為環(huán)境公益訴訟主體具有合理性。我國《憲法》第十二條規(guī)定：“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”。檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，肩負(fù)著保護(hù)國家和集體的利益，代表國家行使權(quán)力；它可以對危害社會的犯罪行為提起刑事訴訟，同為維護(hù)社會公共利益，所以檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體不僅是必要的而且是合法的。

2.從地位、權(quán)威和實力來看，檢察機(jī)關(guān)比個人、社會團(tuán)體更能發(fā)揮制衡作用。在環(huán)境公益訴訟中原告面臨的往往是大企業(yè)或者環(huán)境行政機(jī)關(guān)的失職，所以在取證和提起訴訟環(huán)節(jié)不會出現(xiàn)公民個人作為原告受到的巨大阻礙，可以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的主導(dǎo)作用，一方面可以監(jiān)督環(huán)保部門依法行政，另一方面可以更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。[6]

3.檢察機(jī)關(guān)對違反法律、損害公共利益的行為人提起的環(huán)境公益訴訟在許多國家得到認(rèn)可，有廣泛的借鑒經(jīng)驗。法國《民事訴訟法》規(guī)定：“檢察院代表社會，檢察院可以為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟”。德國法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家對涉及國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。日本也有相關(guān)規(guī)定。

（二）國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)可不作為環(huán)境公益訴訟主體

國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境主管部門，在日常工作中履行其職責(zé)，對破壞、污染環(huán)境的行為進(jìn)行管理和處罰，是其職責(zé)所在，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境公共污染破壞事件時，只需行使其行政權(quán)力即可，而不用介入訴訟，所以筆者認(rèn)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)不適合作為環(huán)境公益訴訟主體。

1.訴訟成本高，造成行政資源和司法資源的浪費(fèi)。國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境、資源監(jiān)管部門，對社會主體的生產(chǎn)活動進(jìn)行監(jiān)督和管理，包括行政許可、行政處罰等，對生產(chǎn)者的經(jīng)營活動在事前和事后都進(jìn)行管理，這是其職權(quán)所在，環(huán)保部門肩負(fù)著預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的責(zé)任，當(dāng)事故發(fā)生后要運(yùn)用其行政權(quán)力對違法者進(jìn)行處罰并督促其恢復(fù)原狀。如果賦予環(huán)保機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體地位，那么將會使本來僅僅利用其行政權(quán)就可以解決的問題還要訴諸于法律，造成雙重浪費(fèi)。

2.造成訴訟方當(dāng)事人地位的不平等，雙方力量失衡。環(huán)境行政機(jī)關(guān)加入環(huán)境公益訴訟會造成訴訟雙方當(dāng)事人實力的懸殊對比，作為環(huán)境污染企業(yè)與個人的直接管理部門，環(huán)保行政部門對環(huán)境違法者具有直接管理權(quán)，一旦二者進(jìn)行訴訟，必然對被告造成不利影響，不利于被告合法權(quán)益的保護(hù)。

（三）公民個人作為環(huán)境公益訴訟的主體有待完善

在渤?？捣坡┯褪录?，有律師向海南省高院、青島海事法院和天津海事法院發(fā)去《保護(hù)家園——蓬萊19-3油田溢油事故環(huán)境公益訴狀》，中國海洋石油總公司和康菲石油中國有限公司雙雙成為被告，訴訟請求包括兩被告立即成立100億元的賠償基金等。這是我國首例由個人發(fā)起的針對渤海溢油事故的首個民事索賠訴訟。而在2005年，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授及三位研究生向黑龍江省高院提起了國內(nèi)第一起環(huán)境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡。此案最終以法院不予受理而收場。從上述案例可以看出公民個人作為環(huán)境公益訴訟主體有待完善，民訴修正案草案規(guī)定：對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟，關(guān)于公民個人的原告資格未作規(guī)定。筆者也認(rèn)為可暫時不賦予公民個人原告資格。

1.公民個人由于受經(jīng)濟(jì)能力、社會地位及訴訟的相對方一般為實力強(qiáng)大的企業(yè)等因素的限制，在環(huán)境公益訴訟中處于明顯不利的地位，在起訴與取證方面必然會受到層層阻礙?？捣谱鳛槭途揞^其經(jīng)濟(jì)實力可想而知，公民個人作為原告提起公益訴訟在力量上差距甚遠(yuǎn)，無疑實現(xiàn)不了初衷。

2.環(huán)境公益訴訟可能被濫用。雖然原告提起訴訟需要投入金錢和時間，并且有承擔(dān)敗訴的不利后果的可能性，有些學(xué)者認(rèn)為濫訴的幾率很小，但是我國是十幾億的人口大國，司法資源有限，難免有好事者為了發(fā)泄對司法的不滿而提起環(huán)境公益訴訟，其并不以勝訴為目的。并且，個人在公益訴訟中的能力也確實有限，所以暫時可以不賦予個人環(huán)境公益訴訟起訴資格。[7]

（四）社會團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟主體的優(yōu)勢

在康菲事件發(fā)生后，相繼有11家民間環(huán)保組織致信中海油和康菲要求道歉，達(dá)爾文自然求知社和自然之友等民間環(huán)保組織人士也將發(fā)起對中海油和康菲的公益訴訟，并已向雙方提出到現(xiàn)場考察真實的清污情況、以搜集證據(jù)的要求。社會公益團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟主體有其自身獨特的優(yōu)勢和活力，學(xué)界普遍支持賦予社會團(tuán)體環(huán)境公益訴訟原告資格，筆者也持此觀點。

1.人類社會是一個大的集體，每個人都置身于這個團(tuán)體當(dāng)中，環(huán)境污染與破壞案件也具有范圍廣、周期長的特點，所以受害范圍往往不局限于具體的一個人，而是不特定的多數(shù)人的利益，因此社會團(tuán)體可以基于個別人或多數(shù)人的利益而提起環(huán)境公益訴訟。而康菲漏油事件中所損害的恰好是我們共同生活的公共環(huán)境，同時也損害了相關(guān)海域的漁民的利益，而這就是一個集體。

2.社會團(tuán)體較公民個人具有人員數(shù)量多、資金充足、社會影響力大等優(yōu)勢，并且具有一定的專業(yè)技術(shù)人員和較強(qiáng)的技術(shù)基礎(chǔ)。所以在環(huán)境公益訴訟中社會團(tuán)體起訴可以代表不特定多數(shù)人的利益，使自身起訴困難的不特定的受害者可以享受到“搭便車”的效果。

環(huán)境污染和生態(tài)破壞與我們每一個社會成員息息相關(guān)，制止這種違法行為刻不容緩，但是在現(xiàn)實的法律體制中由于立法不完善及實踐經(jīng)驗的缺乏，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟原告資格制度的缺失，使眾多的受害者面對環(huán)境損害做著徒勞無功的掙扎。我們應(yīng)該積極借鑒各國已有制度經(jīng)驗和理論界的探討，不斷完善環(huán)境公益訴訟主體資格制度，使其成為遏制環(huán)境損害的一劑良方。

注釋:

①2011年6月，渤海灣蓬萊19-3油田作業(yè)區(qū)B平臺、C平臺先后發(fā)生兩起溢油事故。事故發(fā)生以后，其污染面積迅速蔓延到840平方公里。直至9月14日，蓬萊19-3油田的C平臺附近仍有間歇性油花溢出，并且每天上午都發(fā)現(xiàn)有小范圍油帶。據(jù)了解，發(fā)生漏油的蓬萊19-3油田，是中國國內(nèi)建成的最大海上油氣田，由中海油和美國康菲石油公司的全資子公司康菲中國石油合作開發(fā)，中海油擁有51%的權(quán)益，康菲公司擁有49%的權(quán)益，作業(yè)方為康菲中國，康菲中國負(fù)責(zé)該油田的生產(chǎn)、開發(fā)。

[1]李光祿，劉明明.論我國環(huán)境公益訴訟原告資格的確立[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006，23（05）:96-99.

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[3]伯納德·施瓦茨.行政法 [M].徐炳譯.北京：群眾出版社，1986：100.

[4]陳亮.美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究[M].北京：中國檢察出版社，2010：65-165.

[5]張曉雯.對我國環(huán)境公益訴訟中幾類原告主體身份的思考[J].法制與社會，2011,364(04):79-80.

[6]廖柏明.檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的思考和建議[J].法學(xué)雜志，2011，32（06）:99-102.

[7]高雁，高桂林.環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)展與限制[J].河北法學(xué)，2011，29（03）:153-160.