□唐卓賢

把錢花在“刀刃”上
——對財(cái)政支農(nóng)資金使用和管理的思考

□唐卓賢

國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，把海南農(nóng)業(yè)提升到了建設(shè)“國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地”的高度，提出了“使海南成為全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南繁育制種基地、漁業(yè)出口基地和天然橡膠基地”的具體目標(biāo)。要完成黨中央賦予我們的各項(xiàng)重要任務(wù)，除了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、搞好規(guī)劃、政策引導(dǎo)、制度建設(shè)和加大投入之外，當(dāng)前最重要的是用好管好財(cái)政支農(nóng)資金，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)有的效益。

“十一五”時(shí)期海南財(cái)政支農(nóng)的主要亮點(diǎn)

“十一五”時(shí)期，海南全省一般預(yù)算支農(nóng)支出總規(guī)模達(dá)到262.97億元，年均增長33.12%，為海南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展起了積極的促進(jìn)作用。

優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品出島出口大幅增長。累計(jì)落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入20.2億元，占總投入的7.68%，年均增長13.8%。主要包括：一是畜牧產(chǎn)業(yè)取得新突破。率先通過國家“無規(guī)定動(dòng)物疫區(qū)”評估驗(yàn)收，畜牧業(yè)發(fā)展勢頭迅猛。2010年末，各類畜禽產(chǎn)品出欄量達(dá)2.2億頭，比2005年增加0.8億頭，增長57%。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)方興未艾。2010年全省設(shè)施大棚建設(shè)面積達(dá)15萬畝。截止2010年末，全省冬季瓜菜種植面積239萬畝，產(chǎn)量356萬噸，出口出島率達(dá)75%。三是農(nóng)產(chǎn)品加工及物流取得新進(jìn)展。至2010年底，全省規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)235家，加工產(chǎn)值從2005年的138億元增加到264億元，增長92%；預(yù)冷庫總?cè)萘繌?005年的4萬噸增加到16萬噸，增長3倍，預(yù)冷保鮮能力達(dá)到320萬噸。

水利設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件持續(xù)改善。累計(jì)落實(shí)水利投入72.36億元，占總投入的27.5%，年均增長32.76%。組織實(shí)施了大廣壩、大隆、紅嶺等大型水利樞紐工程及大型灌區(qū)建設(shè)，189座重大病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，小型農(nóng)田水利以及農(nóng)村安全飲水等工程項(xiàng)目。五年間，全省共增加和擴(kuò)大水庫庫容2.2萬億立方米，新增和恢復(fù)農(nóng)田灌溉面積86.95萬畝，提升節(jié)水能力18303萬立方米、糧食生產(chǎn)能力22.11萬噸、經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)值10.85億元，農(nóng)村受益人口達(dá)102.39萬人；修建農(nóng)村飲水工程1236宗，解決農(nóng)村150.17萬人飲水不安全問題；保護(hù)下游350萬人的生命和財(cái)產(chǎn)安全問題。

海洋捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖蓬勃發(fā)展，“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”比重大幅度提高。累計(jì)落實(shí)海洋漁業(yè)投入18.9億元，占總投入的7.19%，年均增長21%。組織實(shí)施了羅非魚養(yǎng)殖、深水抗風(fēng)浪網(wǎng)箱養(yǎng)殖、大中型漁船建設(shè)和漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。截至2010年末，全省羅非魚養(yǎng)殖面積31萬畝，產(chǎn)量30萬噸，出口美國等63個(gè)國家，創(chuàng)匯2.2億多美元；深水抗風(fēng)浪網(wǎng)箱養(yǎng)殖從無到有，目前已發(fā)展到222組，888口，產(chǎn)量1.1萬噸，成為亞洲最大的網(wǎng)箱養(yǎng)殖基地，年產(chǎn)值超過1億元?！笆晃濉逼陂g，全省新造大中型漁船800多艘，新建中心漁港6個(gè)，一級漁港4個(gè)。漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施扶持改善，漁民收入遠(yuǎn)超全省農(nóng)民人均純收入。

森林建設(shè)與保護(hù)并重，生態(tài)環(huán)境全國領(lǐng)先。累計(jì)落實(shí)林業(yè)投入26.55億元，占總投入的10.1%，年均增長23%。組織實(shí)施了天然林保護(hù)、退耕還林、生態(tài)效益補(bǔ)償、海防林建設(shè)、林權(quán)制度改革等項(xiàng)目，全省累計(jì)新建海防林15.8萬畝，實(shí)施退塘還林1.9萬畝，將1345.78萬畝公益林全部納入重點(diǎn)管護(hù)范圍，順利完成了128.2萬畝集體林的改革任務(wù)。截至2010年末，全省森林覆蓋率達(dá)到60.2%，森林蓄積量達(dá)到12442.1萬平方米，生態(tài)環(huán)境繼續(xù)處于全國領(lǐng)先水平。

水產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進(jìn)入成效最為顯著的時(shí)期。累計(jì)落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入15.9億元，占總投入的6.05%，年均增長3.9%。“十一五”期間，全省共實(shí)施中低產(chǎn)田整治項(xiàng)目92個(gè)，覆蓋面積達(dá)190萬畝，基本能做到旱能灌、澇能排、路相連、橋相通，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加了土地面積，提高了水資源利用率和增強(qiáng)了防災(zāi)救災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收奠定了基礎(chǔ)。在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，項(xiàng)目建設(shè)取得了顯著成效。

制約海南財(cái)政支農(nóng)工作的主要因素

還存在制度空白。由于缺乏完整的申報(bào)、審核、檢查、驗(yàn)收和績效考評等管理機(jī)制，部分支農(nóng)項(xiàng)目資金的管理人為因素嚴(yán)重，缺乏規(guī)范和制約。

當(dāng)前，制約海南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素還比較多，就農(nóng)業(yè)財(cái)政工作而言，面臨的主要問題有以下四個(gè)方面：

一是使用效益還有待進(jìn)一步提高?！爸刭Y金爭取、輕項(xiàng)目管理”的現(xiàn)象仍較普遍地存在于各支農(nóng)資金使用管理部門。一些部門在爭取資金時(shí)積極，但對資金到位后的項(xiàng)目實(shí)施、管理不夠重視，“半拉子”項(xiàng)目、無效益工程時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于急于爭取資金，一些項(xiàng)目上馬前缺乏科學(xué)性論證或論證不夠嚴(yán)密，造成不該上馬的項(xiàng)目上馬，嚴(yán)重影響了財(cái)政支農(nóng)資金使用效益的提高。

二是支出進(jìn)度還有待進(jìn)一步加快。近年來，海南各級財(cái)政部門高度重視財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算執(zhí)行，采取了多項(xiàng)措施加快財(cái)政支農(nóng)資金支出管理，取得了明顯成效。但由于前期工作不到位、預(yù)算批復(fù)時(shí)間較晚等原因，資金支出進(jìn)度緩慢的現(xiàn)象仍得不到有效解決，年底突擊花錢的情況較為嚴(yán)重。甚至有個(gè)別市縣為了完成年度支出任務(wù)，采取以撥代支、虛列支出的辦法。以2010年為例，省財(cái)政下達(dá)各市縣支農(nóng)資金160337萬元，截至年底，僅支出80673萬元，支出進(jìn)度為50.31%，有3個(gè)市縣支出進(jìn)度低于30%，最低的僅為16.6%。

三是合力效應(yīng)有待進(jìn)一步發(fā)揮。隨著財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的不斷拓寬，資金投入力度不斷加大，傳統(tǒng)的計(jì)劃體制在財(cái)政支農(nóng)資金管理中遺留的管理部門多、資金使用分散等問題逐漸凸現(xiàn)出來。如農(nóng)民培訓(xùn)工作，涉及部門多達(dá)七八個(gè)，由于各部門在安排的資金、培訓(xùn)的內(nèi)容等方面均未建立起協(xié)商機(jī)制，存在同一內(nèi)容多頭培訓(xùn)的現(xiàn)象。而部分省級農(nóng)口部門在安排財(cái)政資金時(shí)，片面追求全面和廣覆蓋，撒“胡椒面”現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政資金使用效應(yīng)得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。

四是管理制度還有待進(jìn)一步完善。近年來，中央和省委、省政府高度重視“三農(nóng)”工作，不斷加大財(cái)政支農(nóng)投入，但部分支農(nóng)資金管理滯后，在一定程度上

做好海南財(cái)政支農(nóng)工作的幾點(diǎn)建議

根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，海南財(cái)政支農(nóng)工作應(yīng)從基礎(chǔ)入手，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，選好突破口，不斷推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作上新臺階。

（一）切實(shí)加大資金投入力度。要按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，積極籌措和落實(shí)支農(nóng)資金，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。一是保證各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度，確保支農(nóng)投入的增量要高于上年。二是要進(jìn)一步突出財(cái)政支農(nóng)投入的重點(diǎn)。圍繞省委、省政府“十二五”時(shí)期的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)投入的針對性和有效性，形成財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)工作新的亮點(diǎn)。三是充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的導(dǎo)向功能和財(cái)政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用，繼續(xù)探索財(cái)政貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等手段，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會各方面增加投入，努力形成多元化的農(nóng)業(yè)投入格局。

（二）集中資金辦大事。一是利用中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。按照中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展政策要求，將瓜菜、畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖等海南“當(dāng)家產(chǎn)業(yè)”納入重點(diǎn)扶持范圍，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)集中投入，使主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢更加明顯、特色更加鮮明，能更有效帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。二是利用中部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金扶持山區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。按照海南省政府確定的“市縣申報(bào)、專家評審、擇優(yōu)報(bào)批、競爭立項(xiàng)”的原則，集中中部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金使用，每年集中扶持2至3個(gè)市縣，每個(gè)市縣集中扶持一個(gè)產(chǎn)業(yè)、每個(gè)產(chǎn)業(yè)集中扶持一至兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使中部貧困地區(qū)的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)在全省乃至全國的地位更加明顯。三是集中農(nóng)口部門預(yù)算資金使用，確保30%至40%以上的資金集中用于一兩件大事，改變過去“什么事情都想辦，什么事情都辦不好、辦不大”的狀況。四是加大支農(nóng)整合資金的配套。將省財(cái)政設(shè)立的支農(nóng)整合配套資金規(guī)模從4000萬元增加到1億元，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各市縣加快優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，積極發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，吸收社會和企業(yè)一大批資金對農(nóng)業(yè)的投入，建成一批大項(xiàng)目。

（三）切實(shí)加快支農(nóng)資金支出進(jìn)度。一是要加大項(xiàng)目前期投入。各級財(cái)政部門應(yīng)把項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)列入年度預(yù)算予以保障，督促各部門加強(qiáng)項(xiàng)目籌劃、分析論證等，做好項(xiàng)目儲備工作。二是要逐步放開“報(bào)賬制”。隨著財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)和國庫集中支付改革的持續(xù)深入，專項(xiàng)資金挪用的問題已基本解決，全面推行“報(bào)賬制”已經(jīng)基本失去其意義。除個(gè)別專項(xiàng)資金中央有明確規(guī)定要報(bào)賬之外，對其他專項(xiàng)資金不再實(shí)行報(bào)賬制管理。三是要簡化資金審批程序。各支農(nóng)資金管理部門要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督檢查，切實(shí)減少資金撥付環(huán)節(jié)審批，提高工作效率，加快資金的到位率。

（四）在項(xiàng)目安排上引入競爭機(jī)制。一是建立和完善專家評審制度。設(shè)立專家評審委員會，隨機(jī)抽選專家對申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行評審，專家對評審結(jié)果負(fù)責(zé)。二是建立項(xiàng)目考核制度。項(xiàng)目建成后，對項(xiàng)目效益、施工進(jìn)度、資金支出進(jìn)度、建設(shè)成本等情況進(jìn)行考核，根據(jù)考核情況，確定優(yōu)良、基本優(yōu)良、不合格等次。三是建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制度。對上年度項(xiàng)目考核評定為優(yōu)良等次的市縣，在本年度項(xiàng)目安排上給予傾斜，增加安排數(shù)量；對考核評定為基本優(yōu)良、不合格等次的市縣則減少本年度項(xiàng)目安排數(shù)量，以調(diào)動(dòng)市縣管理使用資金的積極性。

（五）加大資金監(jiān)督力度。從規(guī)范化、制度化入手，建立對財(cái)政支農(nóng)資金特別是重大項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制。一是完善項(xiàng)目驗(yàn)收制度。項(xiàng)目建成要及時(shí)抓緊驗(yàn)收，不合格的要責(zé)令及時(shí)返工，合格的要及時(shí)支付工程款，加快資金支出進(jìn)度。二是建立項(xiàng)目審計(jì)制度。通過審計(jì)看項(xiàng)目成本是否合理，資金使用是否合規(guī)合法。三是加強(qiáng)經(jīng)常性檢查。各級財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)對項(xiàng)目的指導(dǎo)，推動(dòng)項(xiàng)目啟動(dòng)運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)和糾正存在問題，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。◎

□責(zé)任編輯：王明澤□編輯信箱：kelant@vip.qq.com

（作者系海南省財(cái)政廳副廳長）

［編輯：王明澤］