□ 石永寧

提到人大工作，不少人常講，“人大工作最講程序”，這反映了人們對人大工作特征的理解。實質(zhì)上，人大工作程序所蘊含的價值是十分豐富的，值得進一步在認識上加深理解,在制度上完善和細化，在實際工作中予以充分體現(xiàn)。

程序合法乃人大工作合法有效的前提和保障。人大及其常委會無論是立法、依法決定重大事項，還是監(jiān)督、選舉與任免，要真正達到預期的效果并獲得人們的普遍認可，必須同時具備四個要件，這就是主體合法、目的合法、程序合法、內(nèi)容合法。主體合法即人大及其常委會的構成、人數(shù)、履職方式等須符合法律規(guī)定，必須在憲法和法律規(guī)定的職權范圍內(nèi)履行職責；目的合法即履職目的須符合憲法和相關法律規(guī)定的宗旨，在履職目的和動機上不存在考慮非相關因素的問題；程序合法即履職的階段步驟、時間順序、方式方法等符合法定的原則、制度及具體的技術性、操作性要求；內(nèi)容合法即履職的實體性問題已經(jīng)完成或得到解決，如法案草案獲得通過、作出的決議決定及提出的審議意見符合法律政策并取得積極效果等。從這四個要件的關系看，只有內(nèi)容合法屬實體范疇，前三者都屬程序范疇或與程序密切相關。可以這么說，人大工作程序是人大及其常委會履行職責的外部表現(xiàn)和物質(zhì)外殼，“皮之不存，毛將焉附”。沒有程序合法，人大工作的合法與有效就無從談起。

程序規(guī)范是人大工作權威性的重要基礎和來源。人大工作的權威來自人大及其常委會的憲法和法律地位，來自履職成果即實體內(nèi)容的正確性和有效性。更重要的是，人大及其常委會的履職成果如作出的決議決定、提出的審議意見等，是權力機關在工作程序上依法發(fā)揚民主的成果，一經(jīng)作出或者通過即具有法律效力，且這種法律效力是公定的，“一府兩院”及有關部門必須予以有效執(zhí)行和落實。從程序本身看，人大及其常委會的立法程序、監(jiān)督程序、議事規(guī)則等程序規(guī)則，寄托著選民和代表對民主、法治等價值的追求，正如司法上講“程序是看得見的公正”一樣，人大工作中“程序就是看得見的權威”。人大及其常委會要高度珍惜并充分開發(fā)程序中所蘊含的價值，把程序規(guī)范作為一項基本的工作原則，使人大工作的權威性基礎更牢靠、體現(xiàn)更充足。

堅持實體與程序并重是人大工作的努力方向。強調(diào)程序，并非可以回避或者忽略實體性問題。沒有實質(zhì)性的內(nèi)容，程序再完美也是沒有意義的，與走過場、做樣子、擺架子等形式主義的做法并無本質(zhì)區(qū)別。反之，如果忽視程序，或者在程序上存在瑕疵，即便實體內(nèi)容正確，也會帶來工作權威的降低和社會公信度的缺失，情節(jié)嚴重的，還可能導致職權行為的無效。因此，在實體和程序問題上，要堅持兩點論，不能走極端，應當強調(diào)把實質(zhì)性的內(nèi)容與程序性的要求統(tǒng)一起來。一方面，要緊緊圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，合理確定工作內(nèi)容，著眼于提高工作效果，切實解決實際問題，推動科學發(fā)展，促進社會和諧。另一方面，要深入學習研究工作程序，嚴格遵循程序，把規(guī)范的程序作為提升人大工作權威、提高工作質(zhì)量和水平的重要舉措。

客觀地講，人大工作的程序，無論是在法律設計和工作制度上，還是在實際操作中，都有不夠完備和成熟的地方。主要的如人大工作程序法以單行法為主，沒有一部比較完善的人大工作程序法典，程序法律規(guī)范比較分散；一些法律規(guī)定顯得比較原則、模糊和粗疏；不少程序法律規(guī)范不夠明確、細致和周延，存在一些法律空洞；具體工作中也存在一些既無法律規(guī)定，也沒有一致認識和看法的“程序困境”問題等等。這些問題注定人大工作程序建設任重道遠。人大代表、人大工作者、理論工作者要牢固確立現(xiàn)代先進的程序理念，認真總結工作經(jīng)驗，深入思考和破解人大工作的各類程序問題，為人大工作程序的不斷完善提供理論支撐、價值指引和實踐思路，用程序水平的提高推動人大工作權威的提升。