張克俊 王 娟 李曉燕

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略主線、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與根本保障研究

張克俊 王 娟 李曉燕

推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的戰(zhàn)略主線是聯(lián)動推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這“三化”是一個不可分割的整體，“三化”聯(lián)動促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的形成，而城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的形成又會保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展。“三化”同步實現(xiàn)中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重點，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是紐帶。關(guān)鍵環(huán)節(jié)是著力破解城鄉(xiāng)“二元”制度，需要破解城鄉(xiāng)土地利用與規(guī)劃實施上、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)與社會保障上、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)上、城鄉(xiāng)社會管理上的二元制度。根本保障是構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制。

城鄉(xiāng)一體化;“三化”聯(lián)動;城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu);以工促農(nóng);以城帶鄉(xiāng)

城鄉(xiāng)一體化是指“城市和鄉(xiāng)村是一個整體，其人流、物流、信息流自由合理地流動，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依賴，各種時空資源得到高效利用”〔1〕。推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的戰(zhàn)略舉措和重要手段。推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化是一個復(fù)雜的、多層次的、系統(tǒng)化的過程，需要按照戰(zhàn)略管理的思路和方法確定戰(zhàn)略實施框架，以此作為未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路和主要路線。目前，國內(nèi)有些學(xué)者對推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化戰(zhàn)略進(jìn)行了系統(tǒng)研究。浦再明(2009)認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是在一定范圍內(nèi)城鄉(xiāng)“空間-人口-經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)”這個復(fù)雜系統(tǒng)的演化過程，要遵循“五位一體”的系統(tǒng)發(fā)展模式?！?〕楊繼瑞 (2005)認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是一個龐大的系統(tǒng)工程，制度安排是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的保障，農(nóng)業(yè)全程產(chǎn)業(yè)化是抓手，都市農(nóng)業(yè)是紐帶，原料性農(nóng)業(yè)是舉措，新型工業(yè)化是引擎，城鎮(zhèn)化是平臺，農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)是杠桿，農(nóng)村基層干部的執(zhí)行力和積極性是動力?！?〕李全勝 (2007)認(rèn)為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是關(guān)鍵，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要措施，加快發(fā)展各項社會事業(yè)是需要解決的突出問題，深化農(nóng)村改革是重要途徑。〔4〕本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上對此進(jìn)行探討。

一、戰(zhàn)略主線:聯(lián)動推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展需要完成的任務(wù)很多，但必須明確一個主線，才能抓住實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的“牛鼻子”。這個主線就是聯(lián)動推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

(一)“三化”是一個不可分割的整體

工業(yè)化是一個歷史范疇，它是指“一系列基要生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)發(fā)生變化的過程”〔5〕、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程、制造業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重及其就業(yè)比重不斷上升的過程。廣義的工業(yè)化不僅包括工業(yè)部門的發(fā)展，也包括工業(yè)化了的農(nóng)業(yè)等一系列生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)發(fā)生變化的過程。工業(yè)化的過程不是孤立地發(fā)展工業(yè)，不是單純提高工業(yè)在GDP中的比重，而是一個三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、在GDP中的比重此消彼長的過程，同時也是農(nóng)業(yè)勞動力不斷向城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。工業(yè)化的實現(xiàn)并不僅僅表現(xiàn)為以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重不斷提升，而是表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)比重上升后的下降，第三產(chǎn)業(yè)大幅度提升，第一產(chǎn)業(yè)大幅度下降的過程。發(fā)達(dá)國家工業(yè)化的實踐表明，工業(yè)化實現(xiàn)之時，三次產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重是:第一產(chǎn)業(yè)占10%以下，第三產(chǎn)業(yè)占60-70%，第二產(chǎn)業(yè)則由50-60%下降為25-30%;與此同時，農(nóng)村人口大幅度向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60-80%〔6〕。

從工業(yè)化與農(nóng)業(yè)的關(guān)系而言，工業(yè)化的實質(zhì)是要將農(nóng)業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國，但并不是要消滅農(nóng)業(yè)，而是要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供原始積累的重要源泉、提供市場需求和勞動力等，農(nóng)業(yè)對工業(yè)化從始至終都處于基礎(chǔ)地位。工業(yè)化的最終目標(biāo)是要把90%以上的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，只有使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高到能夠為全國90%以上的人口提供食品、各種農(nóng)副產(chǎn)品以及工業(yè)原料，這個目的才能達(dá)到。因此，工業(yè)化推進(jìn)的同時必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)化的同時也在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。另一方面，工業(yè)化與城市化相伴而行，城市化是工業(yè)化的載體。城市化也是一個三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口此消彼長的概念，是一個大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)的概念，而不是一個單純的農(nóng)民進(jìn)城變市民的概念?？傊?，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是工業(yè)化的基礎(chǔ);工業(yè)化帶動城市化，城市化反過來促進(jìn)工業(yè)化;工業(yè)化、城市化拉動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?！叭甭?lián)動是在工業(yè)化進(jìn)程中符合三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、具有理論依據(jù)的命題。

(二)“三化”聯(lián)動促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

“三化”聯(lián)動促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的形成，而城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的形成又會保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展。 “三化”聯(lián)動符合城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的目標(biāo)要求，而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局又必然要求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展要改變傳統(tǒng)模式，其中最關(guān)鍵的就是要走一條與城鄉(xiāng)居民共創(chuàng)共享發(fā)展成果的科學(xué)道路，步入創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生發(fā)展的軌道。通過“三化”聯(lián)動促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在國內(nèi)外的城鄉(xiāng)關(guān)系處理上都能找到典型經(jīng)驗和成功案例，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要趨勢。從國外來看，現(xiàn)在世界上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)達(dá)國家，如美國、法國、加拿大、荷蘭和澳大利亞等，既是工業(yè)化的國家，城鎮(zhèn)化率較高，同時又是農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。從國內(nèi)來看，在上海、江浙以及成都試驗區(qū)都探索和采用了以“三化”聯(lián)動促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)路徑。我國是一個人多地少、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距較為明顯的發(fā)展中國家，各地應(yīng)根據(jù)自身實際探索多種多樣有效的“三化”聯(lián)動模式，但無論采取何種路徑，均需要思考和解決好以下重大問題:一是在勞動力不斷轉(zhuǎn)移的條件下，如何提高農(nóng)民的收入，縮小城鄉(xiāng)差距，如何提高農(nóng)民素質(zhì)，為工業(yè)化準(zhǔn)備優(yōu)良的后備軍。二是在工業(yè)化進(jìn)程加速、人口持續(xù)增長、農(nóng)業(yè)資源減少和生態(tài)環(huán)境惡化的條件下，如何提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，保障國家的糧食安全。三是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的過程中，如何保護(hù)耕地和農(nóng)民利益不受侵害。

(三)同步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重點

在聯(lián)動推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，其重點是同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我國經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中后期階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期。2010年我國工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的40.2%，重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到70%以上，城鎮(zhèn)居住人口比重已達(dá)49.7%，城鎮(zhèn)化率近10年來年均提高1. 36個百分點。然而，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，發(fā)展緩慢而滯后明顯，農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低突出，就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換明顯滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。2010年我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP的10.2%，而第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占到全社會從業(yè)人員總數(shù)的38%，第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為第二產(chǎn)業(yè)的16%。在“二元經(jīng)濟(jì)”體制慣性和市場體制的自發(fā)作用下，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的大量廉價勞動力、土地、資金等生產(chǎn)要素源源不斷地向工業(yè)和城市流動，構(gòu)成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的繁榮局面，而農(nóng)業(yè)還基本上處于以“一家一戶”為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、物質(zhì)裝備水平不高、科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣能力較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)要素持續(xù)流失、農(nóng)村勞動力素質(zhì)不斷下降，農(nóng)業(yè)“兼業(yè)化”、農(nóng)村“空心化”、農(nóng)民“老齡化”現(xiàn)象在一些地方十分突出。這些問題凸顯了在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的滯后性，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與整個國民經(jīng)濟(jì)和全面建設(shè)小康社會的要求極其不協(xié)調(diào)。因此，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中重點是同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)“三化”同步發(fā)展，應(yīng)堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民增加收入作為主要目標(biāo)，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè);把科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要依靠力量，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平;把大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為主要方向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，形成優(yōu)勢突出和特色鮮明的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶和集聚區(qū)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū);把改革創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營體制機(jī)制作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化。

(四)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是紐帶

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級政權(quán)為調(diào)控主體，以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化配置資源，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)〔7〕。推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化，就是要改變以往的就城市發(fā)展談城市發(fā)展，就農(nóng)村發(fā)展談農(nóng)村發(fā)展的傳統(tǒng)思維定勢，而把城市和農(nóng)村作為一個有機(jī)的整體，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)和土地空間利用規(guī)劃、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源配置、統(tǒng)一社會管理，而聯(lián)接城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源配置的重要紐帶是縣域經(jīng)濟(jì)。

縣域經(jīng)濟(jì)不僅是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，而且也是國民經(jīng)濟(jì)最基本的運行單元;既是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，又是工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交匯點，還是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的銜接處。從縣域經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)看，縣域作為城鄉(xiāng)結(jié)合最緊密的單元，本身就包含了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，具有城市與農(nóng)村的雙重特征?？h域以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地，廣大農(nóng)村絕大部分都處于縣域單元之內(nèi)，農(nóng)民的絕大多數(shù)居住在縣以下的區(qū)域中，因而縣域相對于農(nóng)村來說是城鄉(xiāng)一體化的龍頭，相對于大中城市來說縣域又處于末尾。從縣域的國土面積、人口和經(jīng)濟(jì)總量來看，縣域國土面積占全國國土面積百分之九十以上，人口占全國人口的百分之七十，經(jīng)濟(jì)總量占全國經(jīng)濟(jì)總量的百分之五十以上，因而縣域?qū)嶋H上始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的紐帶作用。應(yīng)當(dāng)指出的是，縣域經(jīng)濟(jì)還是我國城市化的重要組成部分。由人口眾多、國土面積廣闊、發(fā)展不平衡的基本國情所決定，在我國推進(jìn)城市化進(jìn)程中不能只靠大城市的作用，也要充分發(fā)揮中小城市和集鎮(zhèn)的作用，而縣域單元主要承擔(dān)著發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)的歷史任務(wù)。此外，縣域經(jīng)濟(jì)還始終在國家宏觀調(diào)控和社會管理中處于承上啟下、溝通城鄉(xiāng)、總攬農(nóng)村的戰(zhàn)略地位，沒有縣域作為基礎(chǔ)和銜接點，國家的任何政策就缺少了根基。

發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，其根本方向和主要路徑是加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。政府應(yīng)通過深化行政管理體制改革，擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，增加中央和省級財政對縣級財政的一般性轉(zhuǎn)移支付，加快建立縣鄉(xiāng)政府基本財力保障機(jī)制，創(chuàng)新金融支持方式，實行有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的投資和土地政策，從而為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

二、關(guān)鍵環(huán)節(jié):著力破除城鄉(xiāng)“二元”制度

作為最大的發(fā)展中國家，根源于傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的失誤，我國城市與農(nóng)村存在制度與待遇的不平等問題，形成農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，城市發(fā)展工業(yè)的格局，在產(chǎn)業(yè)進(jìn)入制度、融資制度、戶籍制度等諸多方面存在不同，造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會制度變遷中存在著“脫節(jié)”與“空擋”，是造成三農(nóng)問題的重要制度原因〔8〕。盡管中國為改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會體制做出了很多努力，但二元結(jié)構(gòu)的制度性框架仍然存在，更重要的是，多年來形成的城鄉(xiāng)分治體制的慣性在社會各個領(lǐng)域仍在延續(xù)〔9〕。因此，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的關(guān)鍵是進(jìn)一步破除不合理的、阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“二元”制度。

(一)破除城鄉(xiāng)土地利用與規(guī)劃實施上的“二元”制度

我國實行的是城鄉(xiāng)不同的土地制度。城市的土地屬于國家所有，城市土地市場已基本建立起來并且形成了相應(yīng)的地價體系，國有土地使用權(quán)在市場上可以自由流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓的價格主要由市場來決定。農(nóng)村的土地屬于集體所有，只有集體范圍內(nèi)的農(nóng)民才享有土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限于不改變集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，不能自由轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地市場地價體系尚未形成。政府征地是農(nóng)村土地“轉(zhuǎn)換”為城市建設(shè)用地的唯一合法途徑，由此也形成了中國土地城鄉(xiāng)分割的獨特格局。20世紀(jì)80年代以來，中國獨特的城鄉(xiāng)二元土地制度為工業(yè)化和城市化作出了重大貢獻(xiàn)，但也帶來土地資源浪費、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大等問題。目前城鄉(xiāng)土地利用和管理存在城鄉(xiāng)土地市場在空間和價格上的分割、城鄉(xiāng)土地權(quán)利不對稱、土地利益分配不公平、征地監(jiān)管缺失、耕地占補(bǔ)平衡中補(bǔ)充的耕地質(zhì)量低下等突出問題，影響了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地利用率的提高和土地資源的合理配置。因此，破解城鄉(xiāng)土地利用上的“二元”制度是成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，需要通過完善和深化土地綜合整治改革、分期推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革、試驗更集中交易的土地交易所體制、建立和完善農(nóng)村基準(zhǔn)地價體系等路徑來實現(xiàn)。

規(guī)劃是戰(zhàn)略實施的載體，是政府指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一，規(guī)劃是否科學(xué)直接影響戰(zhàn)略實施的成效甚至戰(zhàn)略是否能夠?qū)崿F(xiàn)。由于長期以來城鄉(xiāng)“二元”制度的作用，城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃的“二元結(jié)構(gòu)”特征十分明顯，分割十分突出，表現(xiàn)為:重視城市經(jīng)濟(jì)社會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局規(guī)劃，忽視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局規(guī)劃，造成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局、耕地保護(hù)、村落集聚、集鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等空間形態(tài)十分凌亂;城市規(guī)劃與農(nóng)村規(guī)劃在管理體制、規(guī)劃思路上脫節(jié)，規(guī)劃中存在以城統(tǒng)鄉(xiāng)的問題，即以城市規(guī)劃的理念編制農(nóng)村規(guī)劃，忽略了農(nóng)村發(fā)展獨有的特性，也忽略了農(nóng)村的發(fā)展制約或影響著城市發(fā)展的事實。同時，無論城市規(guī)劃還是農(nóng)村規(guī)劃都片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有注意社會發(fā)展對區(qū)域的影響力。因此，要重點通過把規(guī)劃向農(nóng)村延伸，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的對接，建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體制，合理布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)、村落集聚、集鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等途徑來實現(xiàn)。

(二)破除城鄉(xiāng)勞動就業(yè)與社會保障上的“二元”制度

在城鄉(xiāng)勞動就業(yè)方面，我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制由政府對生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費事先進(jìn)行計劃，亦即資源配置是政府指令性的，不受市場影響。在這種體制下，勞動力資源的配置也是遵照計劃進(jìn)行，也就沒有勞動力市場。為了防止農(nóng)村人口大量流向城市造成城市就業(yè)壓力增大，政府相應(yīng)制定了嚴(yán)格的限制農(nóng)業(yè)戶口人員遷入市鎮(zhèn)的戶籍管理制度、國民經(jīng)濟(jì)各部門勞動力統(tǒng)一招收和調(diào)配制度、對全國非農(nóng)業(yè)人口一律實行居民口糧分等定量并發(fā)給供應(yīng)憑證的口糧制度等制度，國家----單位保障制的社會保障制度，由此把城市人口和農(nóng)村人口分割開來，形成了我國勞動就業(yè)城鄉(xiāng)二元的特征。改革開放以來，盡管計劃經(jīng)濟(jì)體制造成的農(nóng)村戶籍人口向城市轉(zhuǎn)移的各種制度約束正在破除，但城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)不平等現(xiàn)象依然很嚴(yán)重，一些就業(yè)政策通常依照“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村”，“先本地、后外地”的原則實施，把農(nóng)民工就業(yè)自覺不自覺地放在從屬地位。在市場準(zhǔn)入方面，由戶籍制度產(chǎn)生的勞動用工制度，使得非正規(guī)就業(yè)成為農(nóng)民工最主要的就業(yè)形式，農(nóng)業(yè)戶口在二三產(chǎn)業(yè)的某些領(lǐng)域的發(fā)展也會受到限制和歧視，更重要的是，農(nóng)民工的許多權(quán)益不能得到根本保障。破解城鄉(xiāng)勞動就業(yè)上的“二元”制度主要應(yīng)通過促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力要素自由流動和聯(lián)動發(fā)展、建立跨區(qū)域就業(yè)供需平衡長效機(jī)制、建立經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長良性互動機(jī)制、加快勞動就業(yè)區(qū)域一體化發(fā)展等路徑來實現(xiàn)。

在城鄉(xiāng)社會保障方面，計劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)村居民基本上沒有社會保障， “生、老、病、死”主要靠農(nóng)民家庭自身負(fù)擔(dān)，而城市居民基本上靠國家包攬下來，形成了社會保障上的典型二元結(jié)構(gòu)。近年來，我國雖然在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系了邁出了堅實的步伐，但城鄉(xiāng)二元的社會保障特征仍然比較明顯，主要表現(xiàn)在:城鄉(xiāng)社會保障體系發(fā)展不平衡，我國城鎮(zhèn)已普遍建立了社會保障體系，基本涵蓋了現(xiàn)代社會保障的所有項目，而對于大部分農(nóng)村居民來說，卻只有最低生活保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度予以保障，少數(shù)農(nóng)村地區(qū)在試行養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村失業(yè)、工傷和生育保險制度至今也尚未建立;農(nóng)村低保制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度和包括住房救助、教育救助和法律救助等在內(nèi)的社會救助制度以及農(nóng)村社會福利制度等較少或基本沒有建立;城鄉(xiāng)社會保障體系分離，尚未形成統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的運行機(jī)制;城鄉(xiāng)社會保障水平相差懸殊。消除社會保障的城鄉(xiāng)二元割裂狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，要通過積極推進(jìn)城鎮(zhèn)社會保險制度層級化、加快建立健全農(nóng)村社會保障制度、完善農(nóng)民工和失地農(nóng)民社會保障制度、完善城鄉(xiāng)社會保險的轉(zhuǎn)移續(xù)接機(jī)制等路徑來實現(xiàn)。

(三)破除城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)上的“二元”制度

在改革開放前，為了保證工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實施，國家財政大部分資金投入了城市和工業(yè)領(lǐng)域，人民公社等集體經(jīng)濟(jì)組織除了負(fù)責(zé)組織社員進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動外，同時也承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給責(zé)任，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給水平上的“二元”體制。改革開放以來尤其是近年來，國家加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)的投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)有了很大程度的改善，但由于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展底子薄、投入欠賬多，目前公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和深度還不夠，公共品供給偏向城市，造成城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面差距過大，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后的現(xiàn)象仍十分突出，同時，我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化發(fā)展還存在許多問題:一是管理體制不適應(yīng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化的要求，一方面在組織架構(gòu)上根據(jù)農(nóng)村或是城市而人為地將其分割開來，實行條塊分割，缺少綜合性與全局性，另一方面在管理職能上多部門交叉管理。二是各級政府財權(quán)與事權(quán)不匹配?；鶎诱诔袚?dān)龐大的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任的同時，卻沒有足夠的財權(quán)，導(dǎo)致公共產(chǎn)品數(shù)量不足、質(zhì)量不高。三是供給決策機(jī)制尚需改善。目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給還沒有擺脫“自上而下”的決策機(jī)制。對于村民實際需要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，村民沒有足夠的發(fā)言權(quán)。四是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革并不徹底。因此，消除基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元狀態(tài)，應(yīng)通過建立公共服務(wù)型財政管理體制、搭建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)一體化的平臺、建立政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的供給機(jī)制、健全城鄉(xiāng)一體的民主測評監(jiān)督管理機(jī)制等路徑來實現(xiàn)。

(四)破除城鄉(xiāng)社會管理上的“二元”制度

中國現(xiàn)行社會管理體制是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)之上的，形成了城鄉(xiāng)二元化社會管理的制度，使我國社會出現(xiàn)了兩種獨立的體系:由市民組成的城市社會和由農(nóng)民構(gòu)成的農(nóng)村社會，且農(nóng)村社會的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間存在著極大差異和不和諧。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，包括農(nóng)村剩余勞動力在內(nèi)的大量外來人口的流動遷移，使社會管理又逐步形成了雙重二元結(jié)構(gòu):一是以城鄉(xiāng)戶籍制度為基礎(chǔ)、行政力量為主導(dǎo)的靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)，這種二元結(jié)構(gòu)在城市居民和進(jìn)城農(nóng)民工之間筑起了“高墻”;二是動態(tài)二元結(jié)構(gòu)，這主要是市場力量的產(chǎn)物，這種二元結(jié)構(gòu)在本地居民和外來人口之間劃出了“鴻溝”。在這種雙重二元結(jié)構(gòu)的共同作用下使得社會分隔形成了雙重甚至多重社會，而社會發(fā)展和社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步、相對滯后及缺位，積累了大量深層次的社會矛盾和問題。當(dāng)前的主要問題和矛盾是城市邊緣問題、流動人口犯罪問題、農(nóng)村未成年人犯罪問題、城鄉(xiāng)對抗情緒等問題。只有全面破除雙重二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)社會更加公正、更加和諧，才能真正形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，主要應(yīng)通過構(gòu)建城鄉(xiāng)社會管理一體化評價指標(biāo)體系、建立城鄉(xiāng)社會運行監(jiān)測體系、建立社會影響評估機(jī)制、建立社會工作職業(yè)化機(jī)制等路徑來實現(xiàn)。

三、根本保障:構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制

形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化，其形成機(jī)理不僅是以市場為導(dǎo)向的、以城鄉(xiāng)要素自由流動轉(zhuǎn)換為條件的、以工業(yè)化城市化為基礎(chǔ)的聚集擴(kuò)散機(jī)制發(fā)生作用的自然產(chǎn)物，而且是以政府為主導(dǎo)的、以建立城鄉(xiāng)均衡決策機(jī)制為條件的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用的自覺結(jié)果〔10〕。構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，其實質(zhì)就是在市場機(jī)制的基礎(chǔ)作用下，發(fā)揮政府的主要作用，以建立城鄉(xiāng)均衡決策機(jī)制為條件、以規(guī)劃政策制度為手段，改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在資源配置和國民收入中的不利地位，讓生產(chǎn)要素和公共服務(wù)更多地流入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，惠及農(nóng)民。

工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一對基本關(guān)系。在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的傾向。我國目前工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中期階段并向后期過渡、城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展時期，形成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的較高集聚水平和較強(qiáng)輻射帶動能力，這說明我國已具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的基本條件。但是，要把工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的能力轉(zhuǎn)化為“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的現(xiàn)實行為，沒有構(gòu)建一套規(guī)范、全面的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制是很難達(dá)到的，因為在市場經(jīng)濟(jì)條件下資源和生產(chǎn)要素總是向回報率最高的行業(yè)和區(qū)域流動。由于第二、三產(chǎn)業(yè)具有集聚程度高、要素容量大、技術(shù)進(jìn)步快、需求彈性大等特點，城市具有很強(qiáng)的集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和資金、技術(shù)、人才、信息等優(yōu)勢，而農(nóng)業(yè)則具有天然弱質(zhì)性、高風(fēng)險性，農(nóng)村則具有廣闊性和分散性，這決定了無論工業(yè)化、城市化水平處于什么階段，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村在與工業(yè)、城市競爭資源和要素的過程中必然處于不利的地位。如果僅靠市場機(jī)制自發(fā)作用，那么工業(yè)和城市的資源和要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村擴(kuò)散將是一個十分緩慢的過程。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，但是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模小、附加值和商品化率都比較低，如果不能與城市、與工業(yè)有機(jī)對接則很難有大的發(fā)展，反過來，農(nóng)村市場又是我國城市工業(yè)品的主要內(nèi)需消費市場，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不繁榮，農(nóng)村市場容量小，則我國的工業(yè)發(fā)展也會受到巨大制約。我國是一個人口大國，一方面，農(nóng)村富余勞動力巨大，如果這部分勞動力不轉(zhuǎn)移，則農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高和農(nóng)民增收就會受到制約;另一方面，繼續(xù)留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)民素質(zhì)低、老齡化現(xiàn)象十分突出，如果不通過城市和工業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)要素的帶動而僅靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部的要素積累，那么傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變就十分困難。只有跳出“三農(nóng)”來解決“三農(nóng)”問題，才能大幅度提高農(nóng)民的收入、有效提升農(nóng)村產(chǎn)品和服務(wù)的商品化率、提升農(nóng)村居民的文明程度，也才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。這就要求我國必須充分發(fā)揮進(jìn)入工業(yè)化中期并向后期過渡的有利條件和反哺能力，構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制。由于所建立的這種機(jī)制是穩(wěn)定的、長期的、持續(xù)的而不是臨時的、短期的、間斷的，因而能從根本上縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會差距進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長效機(jī)制的關(guān)鍵是調(diào)整國民收入結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的投入。長期以來，為了盡快推進(jìn)我國的工業(yè)化，國家在投入了偏向了工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入不足，造成今天的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不高、農(nóng)村公共服務(wù)滯后、城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的現(xiàn)象。近年來，中央連續(xù)出臺幾個1號文件鎖定“三農(nóng)”，均強(qiáng)調(diào)了對“三農(nóng)”增加投入，初步建立了財政投入“三農(nóng)”的增長機(jī)制，但是，由于“三農(nóng)”問題的解決具有復(fù)雜性、長期性、困難性，必須持續(xù)不斷地增加對“三農(nóng)”的投入、提高政府對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼、加大對農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)力度，才能使國民收入不合理的狀況得到逐步扭轉(zhuǎn)。今后應(yīng)更加自覺、更大幅度地調(diào)整國民收入結(jié)構(gòu)，切實把“三農(nóng)”作為投入重點，把與“三農(nóng)”有關(guān)的項目作為國家新增投資安排的優(yōu)先領(lǐng)域，建立健全財政投入“三農(nóng)”穩(wěn)定增長的長效機(jī)制、政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長效機(jī)制、農(nóng)村公共服務(wù)財政保障的長效機(jī)制。

加快構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，還應(yīng)建立健全金融對農(nóng)村供給的長效機(jī)制、保障農(nóng)民土地權(quán)益的長效機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的長效機(jī)制。目前我國農(nóng)村金融抑制問題已經(jīng)成為影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的突出因素，應(yīng)針對農(nóng)村金融需求的現(xiàn)狀和特點深化農(nóng)村金融改革，加快建立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農(nóng)村金融市場，加大政策性金融對農(nóng)村改革發(fā)展重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，積極開拓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金的籌集渠道，引導(dǎo)銀行和社會力量投入“三農(nóng)”領(lǐng)域。我國土地征用制度的不合理已成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素，應(yīng)加快改革土地征用制度，規(guī)范土地稅費管理，從體制上和法律上建立健全征用農(nóng)民土地的長效補(bǔ)償機(jī)制，切實保護(hù)農(nóng)民的土地增值權(quán)益。我國城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障的“二元”結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為城鄉(xiāng)不公平的重要體現(xiàn)，應(yīng)進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)戶籍制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動者就業(yè)的制度，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益;建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村社會保障制度，逐步提高農(nóng)村的社會保障水平。

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【責(zé)任編輯:陳學(xué)明】

D618

A

1008-9187-(2012)05-0101-06

國家社科基金重點項目“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局戰(zhàn)略研究”(08AJY012)

張克俊，四川省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員;

王娟，四川省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員;

李曉燕，四川省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員，四川 成都 610072。