□ 田必耀

中國從“立法時代”步入“修法時代”。堅持“以人為本、立法為民”，恪守民主程序和民生取向，適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型修改完善法律、法規(guī)和制定新法，成為人大立法的新使命。

人大走進(jìn)修法時代

2011年1月24日,全國人大常委會委員長吳邦國在人民大會堂金色大廳宣告：“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?！睘榧o(jì)念中國法治進(jìn)程新標(biāo)度，中央電視臺一套于10月下旬連續(xù)五天播出文獻(xiàn)紀(jì)錄片《鑄法》?！拌T法”二字正是中國法律大廈崛起的寫照。

12月28日，《法制日報》編輯部評出2011年度十大法治新聞，“中國特色社會主義法律體系已形成”位列第一。

“‘立法時代’漸遠(yuǎn)，‘修法時代’到來，曾經(jīng)一天通過7部法律的時代一去不復(fù)返了?！焙Ｄ洗髮W(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為，如果要為2011年的法治評選出一個年度漢字，非“補(bǔ)”莫屬。

筆者統(tǒng)計的數(shù)據(jù)佐證了修法成定勢的判斷。2011年全國人大常委會通過11件法律。其中，新制定法律3件，即車船稅法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、行政強(qiáng)制法；修改完善個人所得稅法、刑法修正案（八）、煤炭法、建筑法、道路交通安全法、居民身份證法、兵役法、職業(yè)病防治法8件法律。在地方，各省人大常委會工作報告透露了修法的“重量”：2011年湖南省人大常委會制定地方性法規(guī)11件，修改法規(guī)6件；而重慶市制定與修改法規(guī)的數(shù)量比是3：8，很多省份修改法規(guī)占立法的“半壁江山”。

2011年，面對社會新形勢，“鑄法”的公共產(chǎn)品無疑抱守公平與正義的價值。備受公眾關(guān)注的刑法修正案(八)增加了危險駕駛罪，將醉酒駕駛機(jī)動車和駕駛機(jī)動車追逐競駛情節(jié)惡劣的行為規(guī)定為犯罪，并規(guī)定了相應(yīng)的刑事處罰，新罪名讓“醉駕”受到約束。刑事訴訟法修正草案規(guī)定了遏制刑訊逼供、排除非法證據(jù)、解決證人出庭難、細(xì)化逮捕條件、保障律師職業(yè)權(quán)利、挽救犯罪未成年人等內(nèi)容，提請2012年3月召開的十一屆全國人大五次會議審議。民事訴訟法修正案草案增加先行調(diào)解規(guī)定、完善裁判文書公開、設(shè)立小額訴訟制度、擴(kuò)大檢察監(jiān)督范圍、加大懲處“老賴”力度等五大內(nèi)容受到社會廣泛關(guān)注。

民生取向和民主程序注入法制的血脈里，讓人們感受到更多的欣悅。當(dāng)然，2011年最讓公眾牽念、參與熱度超乎尋常的修法當(dāng)屬對個人所得稅法的修改，因為民眾對公平合理的收入分配秩序抱有深切的期待。

2011年4月25日，全國人大常委會通過中國人大網(wǎng)公布了個人所得稅法修正案草案征求意見，第一天就收到10萬多條意見，至5月31日共收到來自82707位網(wǎng)民的237684條意見、181封群眾來信、11位專家和16位社會公眾的意見。

“3000元的起征點標(biāo)準(zhǔn)偏低，調(diào)整為4000元比較合理。應(yīng)該對CPI的漲幅和工資增長情況有充分的預(yù)期?！?月10日，全國人大機(jī)關(guān)面對面聽取16名來自各行各業(yè)的社會公眾代表的意見，湖北黃石市華新水泥股份公司銷售員羅遠(yuǎn)景提出了不同看法。

23萬余條意見創(chuàng)全國人大立法史上單項立法意見數(shù)之最，超過2009年以來20部法律征集意見數(shù)總和。全國人大常委會法工委梳理民意時發(fā)現(xiàn)，要求修改3000元起征點的占48%，網(wǎng)絡(luò)意見中有83%的人希望起征點再適當(dāng)調(diào)高。這些意見送達(dá)每一位全國人大常委會組成人員。經(jīng)全國人大法律委員會提議，全國人大常委會最后將工薪所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)提高至3500元，約有6000萬人不需要繳納個人所得稅。

“個稅法修改的一小步，卻是民主立法的一大步。”全國人大代表、富潤控股集團(tuán)董事局主席趙林中說，立法機(jī)關(guān)在利國和利民之間找到了最佳的平衡點。民意的本真表達(dá)，讓立法機(jī)關(guān)反復(fù)打量，并踐行了吳邦國“建立健全采納公眾意見的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會關(guān)切”的要求，為科學(xué)立法、民主立法累積新共識。

“開展立法后評估工作，是全國人大常委會加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，確保法律有效實施的一個新舉措?！?011年7月，全國人大常委會法工委提交立法后評估試點工作報告顯示，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法的立法后評估工作取得較好效果。當(dāng)年，殘疾人保障法立法后評估啟動。在地方，廣東、云南等省，大連市、撫順市等將立法后評估列為重點工作，地方性法規(guī)的“體檢報告”出爐，為修改完善法規(guī)、改進(jìn)立法提供依據(jù)。

2011年6月，孕育12年的行政強(qiáng)制法出臺，31個省市區(qū)人大常委會隨后組織開展集中清理行動，對2011年7月底前頒布的在設(shè)定權(quán)限、實施主題、程序方面，與行政強(qiáng)制法不一致的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，依法進(jìn)行修改或廢止。法規(guī)清理制度的動態(tài)運行，成為完善中國特色社會主義法律體系的重要路徑。

“更加注重社會領(lǐng)域立法和其他領(lǐng)域立法均衡發(fā)展，避免掉進(jìn)拉美‘中等收入陷阱’?！比珖舜蠓晌瘑T會副主任委員胡彥林考察巴西、阿根廷兩國后認(rèn)為，應(yīng)通過立法均衡來改善民生，防止兩極分化，促進(jìn)社會公平正義。

“目前上海地方性法規(guī)中74%都是經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)方面的法規(guī)，而有關(guān)公共服務(wù)、民生的法規(guī)只占12%?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯魅蝿⒃聘硎荆瑢ι鐣I(lǐng)域、民生方面的法規(guī)進(jìn)行利益調(diào)整顯得十分迫切，修改地方性法規(guī)的任務(wù)也會重于制定新法。

“未來3～5年將是我國社會立法的高峰時期。”中國人民大學(xué)教授鄭功成說，應(yīng)彌補(bǔ)社會法的缺漏。社會領(lǐng)域立法是地方立法的“短板”，“針對問題立法，立法解決問題”已成為地方立法工作遵循的重要原則。

“民生立法”、“社會立法”的理念代表了地方人大立法“突圍”的方向，也正是當(dāng)下地方人大立法的時代主題。

在2011年社會立法大勢中，深圳市的表現(xiàn)尤為搶眼。2011年6月，深圳市人大常委會辦公廳公開征集五年立法規(guī)劃建議項目，5個月后，歷經(jīng)民意發(fā)酵的立法規(guī)劃出爐，提出的147個立法項目中，屬于加強(qiáng)社會建設(shè)接近一半。按照該立法規(guī)劃，12月28日，深圳市人大常委會表決通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會建設(shè)促進(jìn)條例》。條例在居住證制度、義務(wù)教育、最低生活保障、社區(qū)自治等方面提出了許多創(chuàng)新思路。其中，明確了推進(jìn)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、交通等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化等?？紤]到條例影響深遠(yuǎn)，2012年1月12日，深圳市五屆人大三次會議表決通過了該條例。該項法規(guī)是國內(nèi)首部社會建設(shè)法規(guī)，對深圳市社會建設(shè)領(lǐng)域立法起到“基本法”功效，同時為國家和地方立法提供一個可資借鑒的范本。

值得一提的是，北京市制定實施殘疾人保障法辦法對法律規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，在殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、文化、社會權(quán)益保障和無障礙環(huán)境建設(shè)等方面作出26項補(bǔ)充規(guī)定，要求用人單位“應(yīng)當(dāng)單列一定數(shù)量的崗位公平招錄符合崗位要求的殘疾人”，促進(jìn)了殘疾人實質(zhì)性就業(yè)。類似北京市殘疾權(quán)益保障等立法，因為關(guān)懷“弱勢群體”、“特殊群體”，嚴(yán)峻的法條讓人備感人性關(guān)懷。

改革開放30多年來，不同社會階層利益訴求多元化。法律法規(guī)是立法機(jī)關(guān)鍛造的“公共產(chǎn)品”，立法是最具民意代表性的公共事務(wù)，從立法源頭上兼顧和平衡利益博弈乃題中之義。

“立法征詢民意，渠道和程序同等重要，應(yīng)確保征詢民意舉動每一次都擲地有聲?！蹦戏蕉际袌笊缯撊缡钦f。多年歷練，在法規(guī)草案公開征求民意成為地方人大“常規(guī)動作”的同時，回應(yīng)和吸納民意讓社會更為關(guān)切。因此，個稅立法敬重民意的樣本為地方人大所廣泛復(fù)制。

比如說，《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理條例》提交初審時，草案建議商品房面積按建筑面積計算。媒體報道后，市民對此反應(yīng)強(qiáng)烈。重慶市人大常委會組成人員在二、三審時提出，不能為了部門或特殊集團(tuán)利益，忽視了更廣大人民群眾的根本利益。市人大法制委充分聽取民意和審議意見，提出兼顧購房者權(quán)益保護(hù)和計稅統(tǒng)計需要。2011年5月，該條例獲得通過，規(guī)定：商品房在銷售時應(yīng)當(dāng)同時公布套內(nèi)面積及其價格、建筑面積及其價格，并載入商品房買賣合同，市民對此十分滿意。重慶市人大法制委主任委員宋茂榮說，這是堅守“為民立法”原則的直接體現(xiàn)。

“立法任務(wù)依然艱巨而繁重，立法工作只能加強(qiáng)不能削弱。”2011年3月，吳邦國在作全國人大常委會工作報告時表示：今后一個時期，要把更多的精力放到法律的修改完善上來，放到法律配套法規(guī)的制定上來，同時還要制定一些新的法律，以推動中國特色社會主義法律體系的與時俱進(jìn)和發(fā)展完善。

目前，一些地方染上了照抄立法、重復(fù)立法、跟風(fēng)立法，甚至“形象立法”弊病?！傲挤ɡ?，惡法害民，繁法擾民?！焙笔∥瘯?、省人大常委會主任李鴻忠說，提高立法質(zhì)量是地方立法的重中之重。誠如斯言！

全國人大常委會尊重代表主體地位，把代表議案建議辦理內(nèi)化成提高立法監(jiān)督工作水平的過程。電子表決的推展，印證代表行權(quán)的分量越來越重，傳統(tǒng)意義上的“一致通過”早已鮮見案例。

敬畏人大代表主體地位

2011年3月，吳邦國在全國人代會上宣示：“堅持尊重代表主體地位，堅持為代表服務(wù)的思想。”

對代表建議體認(rèn)和辦理的新高度無疑是尊重代表主體地位的一個縮影?！稗k理代表建議是否會存在‘走形式’的狀況和問題？”2011年3月4日，面對新聞記者的提問，十一屆全國人大四次會議大會發(fā)言人李肇星說，近年，大約有70%以上的代表建議所提的問題得到了解決，或者正在計劃逐步解決。幾天后，會議新聞中心還邀請了6位全國人大代表圍繞“代表建議的提出和辦理”專題來回答中外記者的提問，讓社會掂量到代表建議的“重量”。

李肇星還提到，吳邦國委員長2010年在寧夏考察期間，實地督查代表建議辦理進(jìn)展和實效，并提出解決寧夏中部干旱地區(qū)飲水難、發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)、南部山區(qū)城鄉(xiāng)飲水安全問題和寧夏馬鈴薯種薯基地建設(shè)等重點問題。目前，中央已安排資金8.4億元，實際解決了69萬人的飲水安全問題；同時，中央安排投資6.81億元，在寧夏中部干旱地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)；國家發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)了寧夏固原地區(qū)城鄉(xiāng)飲水安全水源工程項目的建議書；中央投資直接用于支持寧夏馬鈴薯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金為1.72億元。

2011年3月31日，全國人代會閉幕半個月后，全國人大常委會辦公廳將8043件代表建議現(xiàn)場交由177個機(jī)關(guān)和組織研究處理，并確定建立完善縣級財力保障機(jī)制、支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展、完善食品安全監(jiān)管機(jī)制、加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理、開展農(nóng)村河道綜合整治等11項重點辦理的建議。9個月后，全國人大常委會副秘書長何曄暉提交了一份答卷：上述代表建議得到解決或計劃逐步解決的占建議總數(shù)的77.2%，比上年有所上升。全國人大代表提出的566件議案同時辦理完畢。

“辦理代表議案建議是國家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，要努力使辦理過程成為提高常委會立法監(jiān)督工作水平的過程，成為推動有關(guān)方面改進(jìn)工作、解決問題的過程?！?011年最后一天，吳邦國在全國人大常委會會議上表示，要不斷提高代表議案建議辦理質(zhì)量。

全國人大對代表建議的“高看厚愛”顯然已經(jīng)影響地方人大。推動建議辦理從“答復(fù)型”向“落實型”轉(zhuǎn)變的“回頭看”制度成為廣東省人大監(jiān)督的常態(tài)。當(dāng)年10月21日，廣東省人大代表建議辦理情況通報會透露,人大代表對建議辦理情況表示滿意和基本滿意的達(dá)98.3%。而廣州市人大常委會首次組織力量對市人大代表在大會期間的審議發(fā)言進(jìn)行匯總梳理，整理出536條針對性、操作性較強(qiáng)的具體意見和建議，分別交“一府兩院”研究處理和回復(fù)代表。此舉被專家評價為，“有利于提高代表履職的積極性，有利于增強(qiáng)人代會的決策監(jiān)督功能和權(quán)威性?！?/p>

與此同時，地方人大在法制框架內(nèi)求索創(chuàng)新，在擴(kuò)大代表參與人大常委會立法、監(jiān)督等工作的同時，為人大代表直接履職提供“舞臺”，凸顯代表主體地位。

重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大自2007年推行“季會制”以來，堅持每個季度召開一次鎮(zhèn)人代會，人大代表審議政府報告、交流履職經(jīng)驗，4年多來共召開19次人代會。2011年8月12日，重慶市南岸區(qū)召開全體代表參加的“小人代會”，集中測評“一府兩院”及經(jīng)開區(qū)的工作，現(xiàn)場統(tǒng)計投票表決滿意度，防止“會散就了”的代表履職“空擋”現(xiàn)象。

2011年1月，湖南省人代會首次啟用電子表決系統(tǒng)，至此，全國有26個省級人代會已經(jīng)安裝或使用表決器，占總數(shù)的84%。

帶有秘密投票屬性的電子表決，相對于礙于情面的舉手表決，體現(xiàn)了對代表真實表達(dá)意志的尊重和保障。隨著代表主體地位日漸提升，傳統(tǒng)意義上的“一致通過”早已鮮見案例。

相對舉手表決而言，電子表決契合民主實情，無疑讓人大代表“代表人民的利益和意志，參加行使國家權(quán)力”更有尊嚴(yán)。

2011年2月下旬，在廣州市人代會上，496位市人大代表的表決結(jié)果顯示：對財政預(yù)算報告僅以獲得75.6%的贊成票通過，位列當(dāng)天9項報告和議案得票倒數(shù)第一。對于廣州市改進(jìn)財政工作而言，反對票在壓力中內(nèi)化為動力。這種推動力在2011年尤為明顯。

“贊成591票，反對95票，棄權(quán)23票?！?012年1月16日，湖南省高級人民法院工作報告以獲得76.8%的贊成票釋放了省人代會的凝重氣氛，因為一年前該省高級人民法院的贊成票只有61%，涉險過關(guān)！面對只有61%贊成票的表決“成績單”，湖南省高院“建立‘全員全程全面’接受監(jiān)督機(jī)制”，先后8次召開專題會議研究如何接受監(jiān)督、改進(jìn)工作，把人大代表意見建議細(xì)化成35項整改任務(wù)，逐一落實整改。贊成票從61%走高到76.8%，數(shù)字背后是法院對人大代表反對票的重視，并積極改善工作。

尊重代表主體地位還體現(xiàn)對人大代表履職能力的“修煉”。自2005年中共中央9號文件提出“建立代表系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度”以來，全國人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)驟然提速。全國人大常委會辦公廳在2011年舉辦6期以專題學(xué)習(xí)為主的全國人大代表學(xué)習(xí)班，1200余人次全國人大代表參加了學(xué)習(xí)。地方各級人大開展代表培訓(xùn)工作亦成為常態(tài)，大大提高代表履職能力，這在人大歷史上前所未有。

中共中央黨校黨建教研部蔡霞教授認(rèn)為，人大代表負(fù)有傳達(dá)民意和參與決策的責(zé)任，應(yīng)成為為公共利益服務(wù)和奔走的政治人物。

事實上，代表的主體地位在人代會審議和代表公共行為中日漸彰顯。連任十一屆全國人大代表、82歲的申紀(jì)蘭最有感觸。“作為人民代表大會的見證人，內(nèi)心擁護(hù)的事，她就贊成，不擁護(hù)的，她就不投票。”申紀(jì)蘭說，“我始終是以人民的利益為出發(fā)點，也是以國家的利益為出發(fā)點?！痹谏昙o(jì)蘭樸實的代表觀念中，內(nèi)心擁護(hù)的事是人民利益和國家利益。

2011年，因驚嘆“物價飛漲”而在全國人代會審議發(fā)言時數(shù)度哽咽的“憂民哥”全國人大代表賀優(yōu)琳，15年前開始催促公車改革并在8年前就自我車改的全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青，從2006年起每年提議“對公務(wù)員財產(chǎn)申報問題立法”的全國人大代表、重慶律師韓德云，等等，他們的倔強(qiáng)而本真、回歸民本的履職操守被網(wǎng)民“狂頂”，成為人大代表群體珍視代表職務(wù)的靚麗縮影。

2011年，河南漯河市長全票當(dāng)選49天后旋即“落馬”事件，引起人們對人大代表選票的追問。7月9日，呂清海全票當(dāng)選為漯河市人民政府市長，8月25日，呂清海在漯河市國際會展中心被河南省紀(jì)委帶走并“雙規(guī)”。呂清?！岸堂虚L”現(xiàn)象，給人代會主席團(tuán)如何進(jìn)一步如實介紹所提名候選人，從而讓人大代表投票選舉時更加知情，提出了一個課題，這也是吳邦國委員長強(qiáng)調(diào)的“尊重代表主體地位”的大命題。

一直以來，吳邦國委員長十分看重“綜合運用多種監(jiān)督形式”，“著力加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督”，以提升監(jiān)督工作實效。2011年是地方人大的專題詢問年。人大問“錢”、問“房”、問“教”，在問答之間，彰顯惠澤民生的履職路徑。

人大監(jiān)督走“親民”路線

“綜合運用多種監(jiān)督形式，在監(jiān)督內(nèi)容上更加緊扣大局、更加貼近民生，使人大監(jiān)督工作取得更多實實在在的效果?！?011年3月，吳邦國在作全國人大常委會工作報告時表示。

一年來，全國人大常委會無論是聽取審議國務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、環(huán)境保護(hù)、集體林權(quán)制度改革、旅游業(yè)發(fā)展、消防工作、“五五”普法等專項工作報告，還是開展執(zhí)法檢查，督促有關(guān)方面切實解決老百姓最關(guān)心的食品安全、住房保障、子女就學(xué)、就業(yè)和勞動權(quán)益保護(hù)等問題，都留下關(guān)切民生的密集影像。

民生連著民心，人民的關(guān)注就是人大的關(guān)注。2011年全國人大常委會選擇財政決算、保障性住房建設(shè)、教育改革等問題，結(jié)合審議“一府兩院”相關(guān)報告，繼續(xù)開展專題詢問。

2011年6月28日，全國人大常委會在分組審議國務(wù)院關(guān)于2010年中央決算報告時進(jìn)行了專題詢問。受國務(wù)院委托，財政部、審計署多位負(fù)責(zé)人到會回答關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理工作、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、加大保障和改善民生投入、取消預(yù)算外資金、均衡撥付預(yù)算資金等問題。

近年來，全國人大常委會把加強(qiáng)保障性住房建設(shè)視為“保障和改善民生的重大舉措”。全國人大財經(jīng)委員會在2009年和2010年連續(xù)開展了相關(guān)專題調(diào)研。2011年10月28日，十一屆全國人大常委會第二十三次會議舉行聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況的報告開展專題詢問。

數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2010年10年間，全國的小學(xué)從55萬所減少到26萬所；初中從6.4萬所減少到5.5萬所。面對義務(wù)教育學(xué)校驟減的實情，全國人大常委會委員姚建年發(fā)問：“由于大批村級小學(xué)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初中進(jìn)入縣城，農(nóng)村學(xué)校數(shù)量大幅減少，許多學(xué)生上學(xué)路途遠(yuǎn)、不安全因素增加。如何綜合考慮各種因素做好教育布局調(diào)整工作？”教育部部長袁貴仁答道，“今后要建立學(xué)校布局調(diào)整聽證和公示制度，改善寄宿學(xué)校的辦學(xué)條件，辦好有需求的教學(xué)點?！边@是2011年12月30日，十一屆全國人大常委會第二十四次會議召開聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》工作情況的報告開展專題詢問的一個鏡頭。

2010年以來，全國人大常委會共舉行過5次專題詢問。人大問“錢”、問“房”、問“教”，在問答之間，彰顯對民生的關(guān)切。專題詢問由全國人大常委會率先垂范，“自上而下”推進(jìn)，很快輻射至地方人大。

全國人大監(jiān)督的“親民”路線給地方人大以示范效應(yīng)。越來越多的省級人大常委會就民生熱題首次開啟專題詢問。2011年是地方人大名副其實的專題詢問年，20多個省級人大常委會就保障房建設(shè)、財政決算、食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等民生熱題開展專題詢問。

當(dāng)年，江蘇、海南、云南、湖北、河南等省及廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會的首次專題詢問指向保障房建設(shè)；上海、廣東、福建、湖南、貴州等省人大常委會就食品安全工作開展專題詢問；黑龍江、浙江、陜西等省人大常委會首次就財政決算報告和審計報告進(jìn)行專題詢問，聲聲詢問督促政府“陽光理財”。此外，上海市人大常委會圍繞“推進(jìn)城市運行安全和生產(chǎn)安全”的主題開展專題詢問；重慶市人大常委會就農(nóng)戶萬元增收工程首次開展專題詢問；安徽省人大常委會就全省水利改革發(fā)展情況開展專題詢問；江西省人大常委會就推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)開展專題詢問；寧夏回族自治區(qū)人大常委會針對深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作開展專題詢問；湖南省人大常委會就省高級人民法院、省人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)隊伍建設(shè)和公正司法開展專題詢問。甘肅省人大常委會在審議省人民政府關(guān)于全省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)情況的專題報告時，首次對省林業(yè)廳、農(nóng)牧廳等相關(guān)方面負(fù)責(zé)人進(jìn)行“現(xiàn)場考問”。

還有，廣州市人大常委會選擇同德圍地區(qū)居民出行難、農(nóng)民留用地落實、預(yù)算執(zhí)行率低三個社會關(guān)注的重大問題開展專題詢問，其民生意蘊十分鮮明。網(wǎng)友評價說，“每次專題詢問都是一次民主問政?！?/p>

作為專題詢問的新氣象，地方人大在征詢民意、擴(kuò)大開放度、現(xiàn)場提問、邀請公民旁聽等方面邁出積極步伐，廣東、浙江、湖南、云南等省向公眾征求對專題詢問內(nèi)容的意見和建議，以便人大監(jiān)督對接民情民意。2011年9月28日，湖北省十一屆人大常委會第二十六次會議就全省保障性安居工程建設(shè)進(jìn)行專題詢問時，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等媒體對專題詢問過程進(jìn)行了現(xiàn)場直播，此舉開省級人大常委會專題詢問同步直播先河，為專題詢問增添透明的新元素。

2011年，專題詢問從省延伸到市、縣，越來越多的地方人大常委會通過舉行聯(lián)組會議、全體會議，由人大常委會組成人員輪番提問，直指當(dāng)前民生的熱題、難題，政府和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人當(dāng)面解答、闡述。詢問后，人大常委會將綜合整理形成審議意見，送政府研究處理，人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，推動有關(guān)問題的落實和解決。

“請簡短回答，不要講理論了?！?011年8月31日，浙江省溫州市人大常委會舉行政府投資項目專題詢問會，人大代表與政府官員犀利過招。溫州市人大常委會主任陳笑華說，“人大專題詢問從嘗試走到常態(tài)，會更好地融進(jìn)人大的監(jiān)督，也會更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?！?/p>

“專題詢問不止于一般詢問的解題釋惑，而是在你問我答、你來我往之中實現(xiàn)監(jiān)督機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的互動?！焙邶埥∪舜蟪Ｎ瘯敝魅蝿|輝說，專題詢問探索更好的解決辦法。

湖南省委書記、省人大常委會主任周強(qiáng)對該省食品安全專題詢問作出批示：常委會委員都可以提出問題；只要會場能坐下，多組織公民來旁聽。在地方人大看來，作為人大監(jiān)督新舉措，專題詢問的價值不僅僅在于督促政府改善民生、推進(jìn)工作，還提出民主法治新命題：人大工作如何進(jìn)一步提高民主度、開放度，政府官員如何進(jìn)一步提高公共溝通能力，從而實現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者、公民的現(xiàn)場互動。

當(dāng)然，作為專題詢問的“主角”——人大常委會組成人員無疑對改善專題詢問抱有殷切期望。全國人大常委會賀鏗委員認(rèn)為，“還應(yīng)該敞開一點，可以更多一些互動，多一些對話。”

有人提出疑問，專題詢問會不會成為一種“民主秀”？值得重視的是，與專題詢問如火如荼自上而下全面推開相比，2011年質(zhì)詢案例近乎“被珍稀”，大有淡出人大行權(quán)邏輯和履職實踐的趨勢。如何讓專題詢問與質(zhì)詢保持一種平衡，防止此起彼伏的“蹺蹺板”效應(yīng)，以豐富人大監(jiān)督方式，無疑是人大權(quán)力面臨的選擇。2010年，吳邦國委員長作人大常委會工作報告時曾莊嚴(yán)提出：“將依法開展專題詢問和質(zhì)詢。”面對民生難題、社會熱題，專題詢問無疑可以向質(zhì)詢“轉(zhuǎn)型升級”，以增強(qiáng)人大監(jiān)督的威力。

一直以來，吳邦國委員長十分看重“綜合運用多種監(jiān)督形式”，“著力加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督”，以增強(qiáng)監(jiān)督工作實效。2011年，除了老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，全國人大常委會開展農(nóng)村土地承包法、勞動合同法、食品安全法執(zhí)法檢查，從啟動檢查、審議執(zhí)法檢查報告到交辦審議意見，無不踐行“跟蹤監(jiān)督”、“民生為大”的監(jiān)督理念。

2003年農(nóng)村土地承包法實施后，全國人大常委會就進(jìn)行了執(zhí)法檢查，2011年再次將農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查作為監(jiān)督重點，意在切實保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。為了維護(hù)勞動者合法權(quán)益、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，2008年勞動合同法正式實施的當(dāng)年，全國人大常委會就開展了執(zhí)法檢查，2011年再次開展勞動合同法執(zhí)法檢查。2008年三聚氰胺事件后，地溝油、染色饅頭、有毒豆芽、瘦肉精豬肉等問題層出不窮，面對不容樂觀的食品安全形勢，全國人大常委會于2009年制定食品安全法，當(dāng)年在全國范圍內(nèi)開展執(zhí)法檢查，2011年又組織新一輪執(zhí)法檢查，表達(dá)了依法改善食品安全狀況的決意。

“有效實施人大的法律監(jiān)督。”2011年12月，中共重慶市委三屆十次全委會通過了關(guān)于加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)有關(guān)問題的決定，提出各級人大要綜合運用執(zhí)法檢查、專題詢問和工作評議等方式，加大監(jiān)督力度；區(qū)縣人大可加開代表大會，聽取審議“一府兩院”有關(guān)重點工作報告，并就相關(guān)問題進(jìn)行詢問。這是地方人大“綜合運用多種監(jiān)督形式”的積極實踐，值得期許。

2011年11月8日，胡錦濤總書記在懷仁堂投票站投票時說，“我很高興作為北京市西城區(qū)的一名選民，前來參加區(qū)人大代表的選舉投票。”當(dāng)年有26個省、自治區(qū)、直轄市啟動縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，參選率均超過90%?！澳p視一張選票的分量”，依法積極表達(dá)選民權(quán)利是這次縣鄉(xiāng)人大換屆選舉的新景象。

看重每一張選票的分量

2011年3月，吳邦國委員長在全國人代會上強(qiáng)調(diào)，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現(xiàn)了人人平等、地區(qū)平等、民族平等的原則。

是年，我國縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉大幕開啟，城鄉(xiāng)居民同票同權(quán)、公民積極參選人大代表、代表候選人與選民見面、優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)成為新氣象。

2011年12月21日，《南方都市報》發(fā)表社論，稱2011年城市化水平超過50%，中國城市人口第一次超過鄉(xiāng)村人口后，期待改變根深蒂固的城鄉(xiāng)權(quán)利不對等。在當(dāng)前的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，選舉權(quán)利終于實現(xiàn)了城鄉(xiāng)平等、農(nóng)民與城市居民同票同權(quán)。

60多年來，我們不停歇地追求“同票同權(quán)”。2011年6月22日，江西省瑞金市在全國率先進(jìn)行縣鄉(xiāng)人大代表選舉投票，標(biāo)志著中國真正邁入了“同票同權(quán)”時代。數(shù)據(jù)顯示，瑞金市有66萬人口，其中城市人口近30萬人，登記選民44萬余人。

據(jù)新華社消息，全國31個省、自治區(qū)、直轄市中，2011年有26個啟動縣鄉(xiāng)人大換屆選舉。截至當(dāng)年底，北京、天津、山西、吉林、黑龍江、江西、湖北、廣西、甘肅、青海、新疆等19個省區(qū)市已依法選出新一屆縣鄉(xiāng)兩級人大代表；內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、安徽、河南、重慶、四川等省份的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉正在進(jìn)行中。到2012年底前所有省份的新一輪縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作將全部完成。

除了“同票同權(quán)”大勢框定，與往屆縣鄉(xiāng)人大換屆選舉相比，2011年的民主演練的更大亮點當(dāng)數(shù)：選民“面試”代表候選人，那是一道道在基層、在田野生長的民主風(fēng)景。

“大家好，我叫葉振偉，是浙江清溪律師事務(wù)所主任……如果能夠當(dāng)選人大代表，我將充分利用專業(yè)所長，為選民服務(wù)。”2011年12月17日下午，浙江德清縣武康鎮(zhèn)永興社區(qū)居委會里，代表候選人葉振偉在與選民見面會上的承諾，這是中國上百萬縣鄉(xiāng)人大代表候選人接受選民“面試”的普通一幕。葉振偉很贊同與選民見面，“讓選民投票給你，也得讓他們投得‘有根有據(jù)’。”

2010年3月，十一屆全國人大三次會議通過了新修改的選舉法。新法特別規(guī)定：“選舉委員會根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題?！倍饲暗倪x舉法只是規(guī)定：“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面。”從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”，意味著按照選舉新法和選民的意愿，組織代表候選人與選民見面是“必答題”。

制度剛性讓候選人從“紙上”走到選民面前，眾多網(wǎng)友對此充滿期待：有助于改變選民“被代表”的尷尬。正如北京大學(xué)法學(xué)院教授賀衛(wèi)方所言，從渠道上講，候選人如果不能跟選民有直接的溝通、交流，就不是真正意義上的民選。

“無論選民是否要求，都應(yīng)組織人大代表候選人與選民見面?！睆V州市專門出臺文件，要求市區(qū)、縣級市和鎮(zhèn)選舉委員會按選區(qū)組織代表候選人與選民見面會，而每個選區(qū)至少應(yīng)組織一次，并明確規(guī)定了見面會流程。有了制度詳細(xì)指引，廣州全市1687個縣級人大代表選區(qū)、1360個鎮(zhèn)級人大代表選區(qū)全部開展了與選民見面活動，4536名區(qū)、縣級市人大代表候選人和4314名鎮(zhèn)人大代表候選人都參加了見面活動，代表候選人100%參加見面。

上海市選舉辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中，代表候選人與選民見面率高達(dá)99.6%，而上一屆這一比列是80%。山西省的縣級人大代表正式代表候選人30078名，其中應(yīng)選民要求，選舉委員會組織與選民見面的代表候選人23804名，占到代表候選人總數(shù)的79.14%。

廣東省政府參事王則楚稱，這個安排，就是讓候選人有一個向選民“拜票”的機(jī)會，直接選舉過程更加民主。其實，在不少代表候選人與選民看來，見面會對選民、代表候選人來說，都是一場新考驗。

2011年9月5日下午，廣州市番禺區(qū)麗江選區(qū)人大代表正式候選人與選民見面會在麗江花園碼頭會議室舉行?！耙院畏N方式收集選民意見”，“是否每年向選民發(fā)布工作報告”……有選民提前4天向代表遞交了“九問候選人”公開信，選民現(xiàn)場要求候選人回應(yīng)這“九問”。

面對選民“九問”，候選人龍濱承諾，當(dāng)選后如果選民對她的工作不滿意，將主動辭職?！熬艈柡蜻x人”體現(xiàn)了選民日漸濃重的權(quán)利本位，選民呼喚成熟的人大代表。

多年來，“優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)”幾乎是每一次換屆選舉老生常談的話題。但是，近年來，工人和農(nóng)民代表比例一度呈下降趨勢，這引起高層的重視和社會的關(guān)注。新修改的選舉法規(guī)定：人大代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例?！庇忻鞔_的法制“撐腰”，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)開始“解題”。

全國人大常委會副秘書長何曄暉說，這次完成縣鄉(xiāng)人大換屆選舉的地方，選民參加選舉的熱情較高，參選率均超過90%；代表結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，特別是一線工人、農(nóng)民以及婦女代表的比例與上屆相比都有所提高。

全國人大常委會有關(guān)機(jī)構(gòu)對北京、山西等8個省（區(qū)、市）選舉結(jié)果的初步統(tǒng)計顯示：選出的縣級人大代表中，工人、農(nóng)民的比例平均為44.5%，比上屆提高5.5%；選出的鄉(xiāng)級人大代表中，工人、農(nóng)民的比例平均為70%，比上屆提高2.3%；選出的縣級人大代表中，婦女的比例平均為40.5%，比上屆提高1%，領(lǐng)導(dǎo)干部的比例平均為19.8%，比上屆減少0.3%；選出的縣鄉(xiāng)兩級代表中，少數(shù)民族、歸僑人數(shù)得到保證，基本達(dá)到了優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的效果。

作為“優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)”落地基層的一個標(biāo)本，江西瑞金市黨政干部代表比上屆減少11人，減幅達(dá)14%；婦女代表占代表總數(shù)26%，比上屆多了4個百分點；農(nóng)民代表比上屆增加10人。而廣東省72名外來人員當(dāng)選人大代表，中山市一線工人、農(nóng)民代表比例提高了8個百分點。凡此種種，以事實回應(yīng)何曄暉所說的換屆選舉新氣象，“代表結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化?！?/p>

2011年的換屆選舉，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與傳統(tǒng)面對面方式在選民登記、介紹候選人、投票選舉中各有表現(xiàn)。比如說，上海市除了傳統(tǒng)的“上站”（選民到選舉工作站）、“上門”進(jìn)行選民登記外，為解決人戶分離、人企分離導(dǎo)致選民登記難等情況，還建立了“上系統(tǒng)”、“上機(jī)”、“上線”等方式，確保選民登記不重登、不漏登、不錯登。而在居住分散的農(nóng)村，傳統(tǒng)上門登記依然發(fā)揮無法替代作用。新疆和田地區(qū)民豐縣社區(qū)、新源縣那拉提鎮(zhèn)阿爾善村則分別組織了摩托車登記隊、馬背登記隊，做好選民登記工作。無論是傳統(tǒng)，還是“時尚”選民登記，都是為了讓選民“一個都不能少”。

而北京市金融街地區(qū)選舉工作機(jī)構(gòu)，考慮到選民習(xí)慣通過互聯(lián)網(wǎng)了解信息以及大部分選民因上班難以參加見面會等實情，首次設(shè)計制作了正式代表候選人的視頻上網(wǎng)播放，方便13萬選民了解候選人。貴州師范大學(xué)求是學(xué)院在貴陽市白云區(qū)人大代表換屆選舉中，開通網(wǎng)絡(luò)投票系統(tǒng)，將“電子選票”通過班級QQ群、手機(jī)短信等方式發(fā)給在外地的選民，再將返回的“電子選票”打印成紙質(zhì)選票，投入票箱。在網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)上介紹代表候選人、試驗“電子選票”等做法還有待進(jìn)一步完善，但因其更便利，因而受到選民的歡迎。

尤其令公眾關(guān)注的是，2011年5月以來，借助網(wǎng)絡(luò)微博和媒體傳播，公民自薦參選人大代表開始升溫，出現(xiàn)了數(shù)量增加、媒體推動、網(wǎng)友關(guān)切、智囊支持等看點，引起社會普遍關(guān)注。5月25日，擁有290多萬微博粉絲的知名網(wǎng)絡(luò)人士李承鵬在微博上表示要參選四川成都市武侯區(qū)人大代表。李承鵬的“競爭承諾”涉及老人、學(xué)生校車、菜市場、壟斷企業(yè)等多項內(nèi)容。網(wǎng)友為李承鵬策劃了“沒有您的授權(quán)，我不能代表您”的宣言。隨著李承鵬參選，廣州知名博主梁樹新、北京新啟蒙研究所熊偉均等30多人通過微博表示將參選人大代表。

就在媒體熱議“獨立候選人”之時，全國人大常委會法工委對此依法予以厘清：我國的縣鄉(xiāng)人大代表候選人，只有由各政黨、各人民團(tuán)體和選民依法按程序提名推薦的“代表候選人”，經(jīng)討論、協(xié)商或經(jīng)預(yù)選確定的“正式代表候選人”，沒有所謂的“獨立候選人”。

如果將選民10人以上聯(lián)名推薦的代表候選人、或選票上的“另選他人”冠以“獨立候選人”稱謂，隱含其他參選者不夠獨立的意思。全國人大常委會法工委此般適時解析，體現(xiàn)出對規(guī)范選舉、依法選舉的高度關(guān)切。

“獨立候選人”提法不妥，但法律賦予公民神圣的選舉權(quán)利受到尊重。2011年6月2日，云南省曲靖市麒麟?yún)^(qū)47歲的普通婦女蔡馥敏在微博上宣布自己參選麒麟?yún)^(qū)人大代表。麒麟?yún)^(qū)人大常委會有關(guān)負(fù)責(zé)人表示歡迎，“只要符合選舉法，人人都有權(quán)利?！?/p>

2011年，無論是廟堂高管，還是黎民百姓，越來越深刻地體認(rèn)到：投下神圣一票，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的最重要路徑。

“我很高興作為北京市西城區(qū)的一名選民，前來參加區(qū)人大代表的選舉投票?！?011年11月8日，胡錦濤總書記在懷仁堂投票站投票表達(dá)了他作為選民的“權(quán)利觀”。

與總書記真摯表達(dá)選民權(quán)利相呼應(yīng)的是，內(nèi)蒙古自治區(qū)蘇尼特右旗額爾敦塔拉嘎查（“嘎查”蒙古語意為村）的選民嘎拉朝魯騎摩托車走60里路去投票，成為珍視選舉權(quán)利的樣本。他憨厚地說，走兩個小時選自己信任的人大代表值得。

當(dāng)然，對選民權(quán)利表達(dá)不能有大喜過望的估價。一些地方的人大代表候選人與選民見面會上，出現(xiàn)了選民不會、不愿提問的情形，廣州某大學(xué)因為投給laughing哥（港劇《學(xué)警狙擊》中的英雄角色）的選票太多，導(dǎo)致重選。

民主需要歷練。“選民與執(zhí)政者，一張選票，承載著雙贏之局?！贝碎g，南方周末題為《莫輕視一張選票的分量》的評論，期望選民認(rèn)真對待手中選票，“你放棄，改良的動力便少一點?！?/p>