趙 耀

(中共中央黨校 黨建教研部，北京 100091)

選人用人制度科學(xué)化問(wèn)題探討

趙 耀

(中共中央黨校 黨建教研部，北京 100091)

科學(xué)化是制度本身的理性訴求，科學(xué)的制度是選人用人科學(xué)化的基本保障。本文以詮釋選人用人制度科學(xué)化的內(nèi)涵、構(gòu)成要素及特性為起點(diǎn)，剖析了當(dāng)前我國(guó)選人用人制度實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題，遵循選人用人制度科學(xué)化的邏輯，提出了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和改進(jìn)路徑。

選人用人;制度;科學(xué)化;黨內(nèi)民主;制度設(shè)計(jì)

歷經(jīng)多年的干部人事制度改革，我國(guó)選人用人制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展。但是，在制度科學(xué)化的視角下深入思考和研究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)選人用人制度實(shí)踐中一定程度上還存在許多薄弱環(huán)節(jié)和亟待解決的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，必須遵循選人用人制度科學(xué)化的邏輯，探討相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)路徑。

一、選人用人制度科學(xué)化的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

制度是為了規(guī)范人們或組織之間的相互關(guān)系而設(shè)定的，是“一種公開的規(guī)范體系，這一體系確定職務(wù)和地位及它們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等”。［1］成熟的政黨政治為公民和團(tuán)體的利益表達(dá)、利益綜合及決策設(shè)定了程序規(guī)范，使不同主體間的利益競(jìng)爭(zhēng)在認(rèn)同體制的基本價(jià)值的前提下進(jìn)行。價(jià)值認(rèn)同確立了制度的合法性，制度避免了不規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的種種混亂和無(wú)序狀態(tài)，使整個(gè)政治參與過(guò)程有章可循，具有穩(wěn)定性和制約性。按照這個(gè)邏輯，選人用人制度應(yīng)該是由法定的權(quán)威機(jī)關(guān)按照嚴(yán)格的程序制定，以成文形式頒布，以明確、公開、穩(wěn)定和預(yù)先的方式規(guī)范選人用人，保障公眾的平等權(quán)利和選人用人的正常秩序的規(guī)范體系?？茖W(xué)的制度是選人用人科學(xué)化的基本保障，要使選人用人科學(xué)化變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須依靠科學(xué)的制度，科學(xué)化也是制度本身的理性訴求。因此，選人用人制度科學(xué)化，就是指選人用人制度的產(chǎn)生、執(zhí)行和更新要遵循科學(xué)理念，符合選人用人規(guī)律，選人用人制度的內(nèi)容、程序體現(xiàn)民主、公正、公開，從而在選人用人中發(fā)揮最優(yōu)效能。

選人用人制度科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，主要包括以下幾個(gè)要素:一是選人用人制度一經(jīng)制定，就具有權(quán)威性和穩(wěn)定性。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨明確規(guī)定黨的活動(dòng)必須在憲法、法制的框架內(nèi)展開。權(quán)威性是制度的根本性要求。鄧小平指出，人管人靠不住，還是制度管人可靠些。科學(xué)的制度實(shí)際上破除了選人用人中的“人治”，符合“依法治國(guó)”方略的要求。黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人”。［2］要從根本上解決選人用人問(wèn)題，最終要靠制度，只有制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性才能克服人的因素中的主觀隨意性、易變性、不穩(wěn)定性。制度一經(jīng)制定，就應(yīng)不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。沒(méi)有權(quán)威性和穩(wěn)定性，制度就不能起到應(yīng)有的規(guī)范和約束作用。而權(quán)力一旦受到約束，制度的權(quán)威性就能夠確立，制度運(yùn)行就有了保障。二是選人用人制度是內(nèi)在約束性和保障性的有機(jī)統(tǒng)一。這種雙重效應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)選人用人權(quán)力的規(guī)范制約和對(duì)選人用人權(quán)利的保障。規(guī)范制約選人用人權(quán)力，為選人用人的規(guī)范化、制度化提供必要的前提。保障選人用人權(quán)利為選人用人科學(xué)化奠定必要的基礎(chǔ)。制度既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，制度執(zhí)行的自由裁量空間應(yīng)最小化。制度必須確保任何個(gè)人或組織的職責(zé)和權(quán)力都有明確的界限，不對(duì)任何個(gè)人或組織設(shè)定無(wú)邊界的或邊界不清晰的責(zé)任，也不賦予其無(wú)邊界的或邊界不清晰的權(quán)力。三是堅(jiān)持以科學(xué)制度保障選人用人，最根本的是嚴(yán)格遵循規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，總的要求是制度設(shè)計(jì)科學(xué)，內(nèi)容完備，程序具有可操作性，制度執(zhí)行具有有效性。只有對(duì)制度做整體和通盤的考慮，不斷健全和完善各項(xiàng)制度，不斷增強(qiáng)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、嚴(yán)密性和科學(xué)性，才能發(fā)揮制度的整體功能，逐步建立內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的制度體系。

二、我國(guó)選人用人制度實(shí)踐中的薄弱環(huán)節(jié)及亟待解決的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的干部人事制度改革，我國(guó)已初步構(gòu)成了選人用人的法規(guī)制度體系，科學(xué)的法規(guī)制度是寶貴的資源和財(cái)富，為推動(dòng)選人用人科學(xué)化，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)提供了有力的法規(guī)制度保證。但是，在實(shí)踐中也存在一些亟待研究和解決的問(wèn)題。

1.任命制與選舉制界限不明晰，在一定程度上影響了制度的合法性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在選人用人上有兩種基本制度形式，一種是任命制，由黨組織直接任免委派干部;另一種是選舉制，即黨組織不直接任免，而是通過(guò)黨的干部路線的指導(dǎo)以及黨的建議和監(jiān)督，采用推選和舉薦方式產(chǎn)生干部。在選人用人實(shí)踐中，這兩種制度形式的實(shí)行是不均衡的，選人用人方式基本上是任命制為主，或者是以變相任命制擠占了選舉制的空間。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為保證黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，要求黨組織必須直接任命、管理一切干部，形成了任免權(quán)、管理權(quán)高度集中于黨組織的單一的任命制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，執(zhí)政黨面對(duì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)和文化觀念都發(fā)生了重大變化，單一的任命制已難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的利益多元化以及依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主等新觀念新情況的需要。按照列寧的設(shè)想，“一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒(méi)有公開性來(lái)談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不只限于對(duì)本組織的成員公開?！保?］制度產(chǎn)生的主體是制度的合法性來(lái)源。在本該實(shí)行選舉制的適用范圍以任命制替代，就抑制了民主，損害了人民當(dāng)家作主的權(quán)力，顛倒了權(quán)力授受關(guān)系，削弱了選人用人制度的合法性。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。共產(chǎn)黨“自覺認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”，［4］這種“工具”作用表現(xiàn)在選人用人上就是黨組織引導(dǎo)人民群眾選出自己的代言人，也就是由為民做主轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅褡鲋?。因此，?dāng)務(wù)之急是必須明確厘定任命制干部與選舉制干部的界限，探索各自選任的主體、標(biāo)準(zhǔn)及方式，進(jìn)一步搞好干部分類管理，理順權(quán)力授受關(guān)系，有關(guān)黨規(guī)黨紀(jì)要對(duì)選舉制和任命制的適用條件和范圍做出具體規(guī)定，從根本上解決選人用人制度合法性問(wèn)題。

2.任期制未能得到嚴(yán)格執(zhí)行，在一定程度上侵蝕了制度的權(quán)威性。通過(guò)選舉制完成的實(shí)際上是權(quán)力授受程序，既包括權(quán)力授受的過(guò)程，也包括受權(quán)人可以行使權(quán)力的期限。所以，權(quán)力授受程序過(guò)程一旦完成，授受關(guān)系便告成立。未經(jīng)授權(quán)人許可，任何其他個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)在事先規(guī)定的期限內(nèi)中止或變更受權(quán)人的權(quán)力。這是民主政治的一項(xiàng)基本要求。目前，在屆前、屆中任期內(nèi)、換屆后不久三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)大量的“調(diào)動(dòng)或者指派”。比如，在正常情況下，黨的各級(jí)委員會(huì)都應(yīng)由黨的各級(jí)代表大會(huì)或黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生?！霸邳h的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”，這個(gè)措施的目的是為了保持黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的連續(xù)性，對(duì)此，黨章第十三條作了明確規(guī)定。但是在實(shí)踐中，“有必要時(shí)”往往成為正常的普遍行為，選舉往往被“調(diào)動(dòng)或者指派”所替代，選舉結(jié)果往往在“調(diào)動(dòng)或者指派”中改變。實(shí)際上，黨章第十四條明確規(guī)定:“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)同下級(jí)組織有關(guān)的重要問(wèn)題作出決定時(shí)，在通常情況下，要征求下級(jí)組織的意見?！保?］重要問(wèn)題包括“調(diào)動(dòng)或者指派”，一般情況下是應(yīng)該向有關(guān)下級(jí)機(jī)關(guān)說(shuō)明原因的。而實(shí)際上難以做到，“調(diào)動(dòng)或者指派”的習(xí)慣性做法一直沿襲。直到2004年，黨的十六屆四中全會(huì)對(duì)此才作出原則性的規(guī)定，“嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的職務(wù)變動(dòng)。”十七屆四中全會(huì)重申了這個(gè)原則性規(guī)定，但是沒(méi)有出臺(tái)具體規(guī)定。基于以上原因，一些地方任期制沒(méi)有得到有效執(zhí)行，干部調(diào)整特別是“一把手”的調(diào)整過(guò)于頻繁，干部任期內(nèi)職務(wù)變動(dòng)頻繁，既缺乏對(duì)黨代會(huì)、人代會(huì)的尊重，也使選舉制蛻變成變相的任命制，侵蝕了制度的權(quán)威性。長(zhǎng)此以往，既不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工作的連續(xù)性，也不利于干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性，導(dǎo)致不同程度地存在“三年非正常變動(dòng)周期律”，即“第一年熟悉情況，第二年大干快上，第三年尋摸找地方”。因此，應(yīng)該以干部至少完成一屆任期為基準(zhǔn)線來(lái)作出干部職務(wù)變動(dòng)的合理規(guī)定。

3.黨員群眾權(quán)利保障不充分，在一定程度上削弱了制度的民主性和公正性。黨內(nèi)民主的動(dòng)力來(lái)自權(quán)力與權(quán)利的博弈。制度運(yùn)行不正常甚至制度虛置的根本原因在于黨內(nèi)民主不夠。一旦權(quán)力成為絕對(duì)主宰力量，制度就可能被扭曲和虛置，權(quán)利就無(wú)法得到保障，民主的動(dòng)力也相應(yīng)地削弱，就不能達(dá)到民主成長(zhǎng)所帶來(lái)的“制度到位、權(quán)利到人”的效果。制度保障的權(quán)利一旦落實(shí)，選人用人的公正性也就得以實(shí)現(xiàn)。從目前情況看，一方面權(quán)利保障機(jī)制還不完善，忽視黨員主體地位的情況不同程度存在。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對(duì)黨員民主權(quán)利規(guī)定得非常明確，但是對(duì)于黨員如何獲得并正確行使以及正當(dāng)保護(hù)黨員民主權(quán)利，缺乏實(shí)施細(xì)則和具體操作規(guī)程，導(dǎo)致有時(shí)出現(xiàn)黨員民主權(quán)利在黨內(nèi)生活中被虛置的現(xiàn)象。就黨內(nèi)選舉而言，《關(guān)于黨內(nèi)生活的若干準(zhǔn)則》和十二大之后的黨章中都規(guī)定，在黨內(nèi)選舉中要體現(xiàn)選舉人的意志，選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人。但在有關(guān)選舉工作的具體規(guī)定中和實(shí)際操作過(guò)程中，卻難以實(shí)現(xiàn)。這樣，黨員主體地位以及知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到充分保障。另一方面，任人唯親、權(quán)力集中現(xiàn)象依然嚴(yán)重?！坝缮贁?shù)人選人，在少數(shù)人中選人”還很普遍，干部的推薦、考察、識(shí)別、選舉等程序和方式憑少數(shù)人的好惡來(lái)定奪，依少數(shù)人的去留而改變。目前的選人用人程序很大程度上仍然保留了“領(lǐng)導(dǎo)人推薦候選人”的“潛規(guī)則”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和即將離任的領(lǐng)導(dǎo)人享有繼任干部的優(yōu)先推薦權(quán)，這就使得任人唯親、根據(jù)個(gè)人好惡選拔干部成為可能。下級(jí)為了得到提升，往往設(shè)法與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)建立個(gè)人間的政治庇護(hù)關(guān)系，由此形成上下貫通的政治庇護(hù)網(wǎng)，這種政治庇護(hù)網(wǎng)往往是滋生“結(jié)黨營(yíng)私”、“吏治腐敗”的溫床。

4.制度建設(shè)重點(diǎn)不夠突出，操作層面不夠具體，在一定程度上損害了制度的周延性、系統(tǒng)性。一是制度設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性。制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理直接影響著選人用人科學(xué)化程度。地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員與各級(jí)黨政工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，其任職要求應(yīng)有差異。但是目前的制度設(shè)計(jì)上，沒(méi)有從領(lǐng)導(dǎo)職位分類的角度進(jìn)行有針對(duì)性的考量，而是采取一種模式、一套程序、一套標(biāo)準(zhǔn)，組織考察指標(biāo)設(shè)置、流程千人一面、千篇一律。二是長(zhǎng)期的制度難題沒(méi)有攻克。借助于對(duì)綱領(lǐng)和政策的調(diào)整、人事變更等方式，來(lái)釋放或消解公眾對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不滿，是執(zhí)政黨重要的執(zhí)政方略。但是，干部“能下”一直是擺在我們面前的難題，“讓庸者下”的制度尚未建立起來(lái)。一些地方還存在著對(duì)明顯不稱職、不勝任現(xiàn)職干部的調(diào)整不力，缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和及時(shí)有效的調(diào)整辦法，使其長(zhǎng)期占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，貽誤一方發(fā)展的現(xiàn)象。尤其是對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的、社會(huì)形象不好的干部不能進(jìn)行及時(shí)查處，即便查處，也是避重就輕、大事化小，引起群眾不滿，造成矛盾積累。三是存在著程序性不足的制度短板。程序和環(huán)節(jié)的科學(xué)架構(gòu)是制度設(shè)計(jì)的核心要素，制度的程序化建設(shè)非常重要?，F(xiàn)行的選人用人制度往往忽視程序和環(huán)節(jié)的問(wèn)題。比如，民主程序流于形式。由于程序不配套，特別是監(jiān)督、懲處制度缺失，導(dǎo)致選人用人的民主程序“空轉(zhuǎn)”或被操縱。從某種意義上說(shuō)，由于現(xiàn)行選人用人程序的制度缺失不能有效防止腐敗官員的不斷復(fù)制，客觀上助長(zhǎng)了腐敗風(fēng)氣。事實(shí)上，某些擁有干部選拔任用權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部和組織部門在行使干部任免權(quán)時(shí)，因?yàn)槠錂?quán)力沒(méi)有得到有效制約，產(chǎn)生了許多用人上的腐敗，造成“跑官要官”、“買官賣官”的腐敗現(xiàn)象層出不窮。四是初始提名等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度“缺口”。目前，在選人用人中出現(xiàn)職位空缺時(shí)，應(yīng)采取何種方式產(chǎn)生人選，是平職交流、內(nèi)部提拔還是從外單位選任，是職位推薦還是職務(wù)推薦，是公推直選還是競(jìng)爭(zhēng)上崗等都沒(méi)作出詳細(xì)規(guī)定，特別是交流提名上處于盲點(diǎn)，留給少數(shù)人尤其是“一把手”很大的自由裁量空間。［6］五是民主推薦、民主測(cè)評(píng)有時(shí)流于形式、失真失實(shí)。對(duì)民主結(jié)果運(yùn)用，簡(jiǎn)單地采取以票取人，參與民主推薦、民主測(cè)評(píng)人員范圍界定、權(quán)重如何劃分等規(guī)定不具體、彈性大、操作性不強(qiáng)，這樣就留下了“按需取舍、靈活掌握”的漏洞。

5.制度更新不及時(shí)，在一定程度上降低了制度的有效性?，F(xiàn)行選人用人制度中還大量存在著不科學(xué)、不符合客觀規(guī)律的地方，一些不科學(xué)的制度規(guī)定條例必須及時(shí)清理廢止。一是現(xiàn)有的干部任職年齡限制制度存在著明顯的弊端。近年來(lái)，由于對(duì)干部任期和離職年齡實(shí)行硬性限制，干部隊(duì)伍老化問(wèn)題已不復(fù)存在，“年輕化”也就失去了原本意義。但是仍存在片面追求“年輕化”現(xiàn)象，“年輕化”本身成了目的，干部隊(duì)伍越年輕越成為一種政績(jī)。在這種畸形的“年輕化”取向中，出現(xiàn)了在干部任職資格年齡上搞絕對(duì)化，干部年齡隨級(jí)別層層遞減，甚至為了騰出位置對(duì)一些尚未到法定退休年齡的干部搞“一刀切”，造成了干部資源浪費(fèi)。還有的地方為了“年輕化”，給年輕干部設(shè)置了很多的“臺(tái)階”，實(shí)際上是拔苗助長(zhǎng)，違背了人才成長(zhǎng)規(guī)律。二是干部異地交流制度亟需探索改進(jìn)。干部異地交流制度建立的初衷是防止因干部在某地任職時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，從而增加干部犯錯(cuò)的幾率，同時(shí)異地交流可以使干部在不同環(huán)境中得到鍛煉、提高能力。隨著社會(huì)高度信息化、交通便捷化，異地交流不再可能完全防止復(fù)雜關(guān)系形成，也不可能避免干部以更加隱蔽的方式交換利益。干部通過(guò)頻繁交流，雖然拓寬了眼界、增長(zhǎng)了見識(shí)，但對(duì)所在地情況卻不一定了解把握得很透，很難形成一套系統(tǒng)的發(fā)展思路，異地交流不再是培養(yǎng)干部的必然途徑。尤其在選舉制條件下，公眾對(duì)交流干部缺乏全面了解，這種情況必然使選舉失去應(yīng)有內(nèi)涵。因此，應(yīng)該探索更為有效的方式來(lái)強(qiáng)化對(duì)干部的歷練。三是當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子配備中還通行著人選要求簡(jiǎn)單化的做法。領(lǐng)導(dǎo)班子保持科學(xué)的結(jié)構(gòu)比例，年齡、性別應(yīng)有適當(dāng)?shù)拇钆?，這是毋庸置疑的。但是，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉條件下，領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)比例配備不應(yīng)和黨員的選擇權(quán)相抵觸，不能為了滿足結(jié)構(gòu)比例要求而剝奪黨員的選擇權(quán)。在領(lǐng)導(dǎo)班子配備上事先劃定框框，重結(jié)構(gòu)、輕功能，向選舉單位下達(dá)指標(biāo)，在年輕干部、女干部和非中共黨員干部的選拔上降格以求，這些做法形式主義色彩濃重，選出的班子“好看不中用”。［7］四是現(xiàn)行的以各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門為主體的干部監(jiān)督體制存在很多不足。一方面，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在監(jiān)督同級(jí)黨委時(shí)，其監(jiān)督權(quán)很難落實(shí);另一方面，僅由少數(shù)人監(jiān)督數(shù)量龐大的領(lǐng)導(dǎo)干部本身就難以實(shí)現(xiàn)。雖然近年來(lái)，不斷提出要嚴(yán)格遵守干部選拔任用制度的規(guī)章和程序，嚴(yán)防選人用人制度上的腐敗和不正之風(fēng)，但由于制度監(jiān)督機(jī)制不健全和相應(yīng)制度缺失，選人用人制度上的腐敗和不正之風(fēng)沒(méi)有得到很好的遏制。

三、推進(jìn)選人用人制度科學(xué)化的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)選人用人制度科學(xué)化，首先必須大力推進(jìn)黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨員群眾作為制度主體的推動(dòng)力，夯實(shí)制度合法性基礎(chǔ)。有效的制度運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)選人用人科學(xué)化的前提，必須構(gòu)筑健全的制度體系，提高制度作為有機(jī)整體的協(xié)調(diào)性和有效性，同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)。

1.大力推進(jìn)黨內(nèi)民主，增強(qiáng)制度合法性。首先，要建構(gòu)體現(xiàn)黨內(nèi)民主精神的政治文化，發(fā)揮執(zhí)政黨的教育功能與教化作用，提高廣大黨員群眾的參與能力。民主是以理性為前提，要求其成員有參與公共事務(wù)的基本能力。阿爾蒙德和維巴認(rèn)為，參與型政治文化是指公民對(duì)政治有密切的關(guān)注并有廣泛的參與意愿和認(rèn)知。［8］參與型政治文化是與現(xiàn)代民主政體密切相關(guān)的政治文化。這種文化最基本的功能之于黨內(nèi)民主文化，就是指導(dǎo)黨員主體參與黨內(nèi)民主的行為。因此，必須著力于黨內(nèi)民主文化的建設(shè)和培育，以科學(xué)的民主文化的精神土壤，培育作為黨內(nèi)民主主體的黨員形成正確的民主觀念、正確的民主價(jià)值取向和科學(xué)的思想方法。通過(guò)在黨員隊(duì)伍中廣泛傳播黨內(nèi)民主意識(shí)，有目的地進(jìn)行政治意識(shí)、政治價(jià)值和政治習(xí)慣的灌輸，教育和動(dòng)員廣大黨員群眾參與黨內(nèi)民主。政黨具有政治社會(huì)化功能，按照阿爾蒙德的觀點(diǎn)，“人們關(guān)于政治傳統(tǒng)或政治角色以及與之相關(guān)的行為的知識(shí)不是與生俱有的，政治社會(huì)化就是獲取這些知識(shí)的一種或多種過(guò)程?！保?］黨員參與黨內(nèi)民主實(shí)際上是一個(gè)從不知到知、從不自覺到自覺的政治社會(huì)化過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，執(zhí)政黨發(fā)揮著重要的作用，要不斷加強(qiáng)黨員黨內(nèi)民主訓(xùn)練，提高黨員主體素質(zhì)和參與能力，使之了解和把握選人用人的原則，黨的干部政策制度，干部工作主要任務(wù)和工作重點(diǎn)，不同類型和層次的干部選拔任用資格、條件、方法和程序，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配置及空缺情況，選拔任用干部、調(diào)配安排干部的過(guò)程和結(jié)果，包括民主推薦、民意測(cè)評(píng)結(jié)果等情況，從而行使好選人用人的民主權(quán)利，激發(fā)黨員以更加積極主動(dòng)的主人翁姿態(tài)參與選人用人。其次，要吸收和借鑒反映制度建設(shè)共同規(guī)律的人類政治文明成果。要大膽借鑒國(guó)外政黨的有益成果，破除發(fā)展黨內(nèi)民主的思想障礙。分析國(guó)外政黨的黨內(nèi)民主實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)民主不僅是提高黨的凝聚力的有效途徑，而且是提高政黨認(rèn)同的重要手段。比如，社會(huì)民主黨把擴(kuò)大黨內(nèi)民主作為黨的一項(xiàng)根本性工作，以吸引廣大民眾對(duì)社民黨的興趣，提高民眾參與度。就選人用人而言，英國(guó)工黨把重點(diǎn)放在黨員的直接參與上，把黨員投票制度擴(kuò)大到各個(gè)方面，包括各類領(lǐng)導(dǎo)人的選舉。2000年，德國(guó)社民黨總書記明特費(fèi)林提出由全體黨員，而不只是由黨代會(huì)代表投票決定黨的總理候選人。法國(guó)社會(huì)黨也在1997年把過(guò)去第一書記由黨的執(zhí)行委員會(huì)選舉改由全體黨員直接選舉，把黨的各級(jí)議員候選人由過(guò)去自上而下的指定改由地方黨組織選出。甚至一些傳統(tǒng)的資產(chǎn)階級(jí)政黨，比如英國(guó)保守黨，也開始強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主建設(shè)，1997年大選失敗后，保守黨在黨內(nèi)民主方面采取了重大改革舉措，包括改變黨的領(lǐng)袖只由議會(huì)黨團(tuán)選舉的辦法，吸收普通黨員組成選舉團(tuán)共同選舉領(lǐng)袖。［10］作為執(zhí)政黨，越共也實(shí)行中央委員和重要領(lǐng)導(dǎo)干部的差額選舉。這些做法和經(jīng)驗(yàn)，值得研究和借鑒。再次，要擴(kuò)大制度來(lái)源的公平性和民主性，彰顯制度產(chǎn)生主體地位。增強(qiáng)選人用人制度的合法性，就是要致力于構(gòu)建體現(xiàn)黨的宗旨，體現(xiàn)人民群眾選人用人主體地位的公正、科學(xué)、合理的制度框架，實(shí)現(xiàn)制度的公平性和民主性。就具體制度而言，一是要在完善干部工作決策機(jī)制上發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的方針，在干部工作決策，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部任免決策中，堅(jiān)持集體決策。要進(jìn)一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，健全決策程序，提高決策水平。全委會(huì)、常委會(huì)“票決制”已被實(shí)踐證明是體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)，制約少數(shù)人以及“一把手”權(quán)力壟斷的重要制度途徑，但“票決制”的運(yùn)行還需進(jìn)一步深入研究。比如，會(huì)前醞釀問(wèn)題。全委會(huì)或常委會(huì)會(huì)前醞釀是實(shí)施“票決制”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。如果會(huì)前不能充分醞釀，對(duì)擬任干部或擬通過(guò)方案的征求意見范圍過(guò)窄，不征求黨委委員或有關(guān)部門的意見，就會(huì)直接影響票決的質(zhì)量。只有充分醞釀，票決才具有科學(xué)性和權(quán)威性。二是要探索在黨內(nèi)選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。與間接選舉相比，直接選舉更能體現(xiàn)黨內(nèi)民主，更能體現(xiàn)廣大黨員意志。要不斷擴(kuò)大直接選舉的范圍和層次，逐步改變目前黨內(nèi)選舉方式以間接選舉為主的狀態(tài)。改革完善黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉制度。從基層開始，逐步推行“公推直選”、“兩推一選”等做法。在競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部過(guò)程中，建立以擴(kuò)大民主為改革取向的公開選拔機(jī)制，逐步擴(kuò)大選擇的范圍和比例，實(shí)行“差額提名”、“差額推薦”、“差額考察”、“差額上會(huì)”等制度。三是要深入研究和破解責(zé)任追究問(wèn)題。全委會(huì)或常委會(huì)集體以無(wú)記名投票方式進(jìn)行表決，責(zé)任主體就是黨委全體委員或常委，由于沒(méi)有具體的責(zé)任對(duì)象，就無(wú)法實(shí)施責(zé)任追究。因此，必須明確責(zé)任追究主體。

2.構(gòu)筑健全的制度體系，提高制度作為有機(jī)整體的協(xié)調(diào)性和有效性。制度不是規(guī)定和條例的簡(jiǎn)單堆砌，而是各個(gè)要素的系統(tǒng)化和聯(lián)動(dòng)化，是一個(gè)有機(jī)鏈接的體系。這種鏈接不是主觀設(shè)定的，而是通過(guò)博弈達(dá)到的一種平衡。就此而言，制度建設(shè)要從要素建設(shè)轉(zhuǎn)向?yàn)轶w系建設(shè)。要善于系統(tǒng)思維，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的合理性、協(xié)調(diào)性，要加強(qiáng)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有制度規(guī)定的耦合度，強(qiáng)化各項(xiàng)具體制度之間的相互銜接，使各項(xiàng)制度互為補(bǔ)充，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，力求做到嚴(yán)絲合縫，無(wú)可乘之機(jī)，形成嚴(yán)密的有機(jī)體系。首先，要注重制度的積累。堅(jiān)持和運(yùn)用好已有的科學(xué)制度，維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，保證制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。歷經(jīng)多年的干部人事制度改革，我們黨在選人用人方面有了豐富的制度積累，這些制度積累是新的歷史條件下推進(jìn)選人用人制度建設(shè)和發(fā)展的寶貴資源和財(cái)富，選人用人制度的創(chuàng)新如果忽視現(xiàn)有的制度積累及其提供的制度基礎(chǔ)，那么就很難在黨內(nèi)獲得廣泛的認(rèn)同和實(shí)現(xiàn)。只有遵循制度成長(zhǎng)的邏輯，有效挖掘現(xiàn)有制度的合理要素，并與制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，才能創(chuàng)造科學(xué)的選人用人制度體系。其次，增強(qiáng)制度的協(xié)調(diào)性、可操作性。一是要注重加強(qiáng)程序性制度建設(shè)。制度既有實(shí)體性制度，又有程序性制度，程序性制度要與實(shí)體性制度緊密結(jié)合。程序包括一系列客觀要求，在選人用人上，首先是要求程序公正，因?yàn)闆](méi)有程序公正，科學(xué)的選人用人就無(wú)從談起。程序是黨內(nèi)民主的重要保障，沒(méi)有嚴(yán)格真實(shí)的程序，就不可能有真正意義上的選人用人民主。二是要抓好各項(xiàng)選人用人具體制度建設(shè)。選人用人制度建設(shè)僅提出一般性的原則規(guī)定是不夠的，還必須通過(guò)具體可操作的配套辦法加以激活，才能煥發(fā)強(qiáng)大的生命力，為制度建設(shè)注入活力。要不斷完善體現(xiàn)黨員群眾主體地位的具體制度，切實(shí)保障黨員群眾充分享有選人用人的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使廣大黨員群眾真正能夠科學(xué)、有效、方便地行使選人用人權(quán)。三是要增強(qiáng)制度的可操作性。制度越具體、越完備，在實(shí)際工作中的可操作性也就越強(qiáng)，越容易把握。要注意把某些原則性的規(guī)章制度，“分化”、“細(xì)化”為便于操作的實(shí)施細(xì)則，并對(duì)實(shí)施過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)做出具體、明確的規(guī)定和要求。再次，要著眼于新的實(shí)踐和新的發(fā)展，強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷推動(dòng)制度更新。建立既體現(xiàn)科學(xué)精神又務(wù)實(shí)管用的制度體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)不斷的過(guò)程。在運(yùn)用好現(xiàn)有制度成果的同時(shí)，還必須進(jìn)一步深化創(chuàng)新。要避免制度重疊和制度陷阱，制度創(chuàng)新要充分考慮制度體系的邏輯架構(gòu)，切中要害，避免制度間的矛盾，避免以制度防止制度不足的層層修補(bǔ)和無(wú)效循環(huán)。在新的歷史條件下，具體情況不斷發(fā)生變化，制度要根據(jù)形勢(shì)適時(shí)補(bǔ)充和調(diào)整。要充分考慮制度建設(shè)的后續(xù)措施和配套措施，針對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和事物發(fā)展的客觀規(guī)律，及時(shí)把各種新鮮經(jīng)驗(yàn)以規(guī)范的形式確定下來(lái)，作為選人用人的依據(jù)，以堵住各種漏洞，促進(jìn)科學(xué)、有效的選人用人制度的建立。

3.強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)，保證制度嚴(yán)格執(zhí)行、暢通運(yùn)行。加強(qiáng)黨內(nèi)立法，建立選人用人決策、執(zhí)行、監(jiān)督緊密銜接的運(yùn)行機(jī)制，加大對(duì)制度執(zhí)行的有效監(jiān)督，強(qiáng)化制度的剛性，加大對(duì)違反制度行為的責(zé)任追究和懲戒力度。一是要規(guī)范選人用人權(quán)力運(yùn)作，增強(qiáng)選人用人的公開性、透明度，減少“暗箱操作”的發(fā)生。實(shí)行干部任用提名情況和民主推薦、民主測(cè)評(píng)結(jié)果在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部公開制度。探索干部考核結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開。建立干部工作信息向社會(huì)公開制度，暢通信息公開渠道。建立黨委組織部門新聞發(fā)言人制度，推進(jìn)干部工作公開化。二是加大制度執(zhí)行的有效監(jiān)督力度，對(duì)違反制度的責(zé)任后果進(jìn)行具體化，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間。進(jìn)一步明確推薦提名、考察、決策責(zé)任，建立違反《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》否決機(jī)制。重點(diǎn)是要圍繞貫徹執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法》，建立健全用人失察失誤責(zé)任追究制度，尤其是要加大對(duì)“一把手”的責(zé)任追究力度。三是加大對(duì)違反制度行為的懲戒力度。加強(qiáng)對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，大力懲處吏治腐敗案件，嚴(yán)厲整治“跑官要官”、“買官賣官”。尤其要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”選人用人權(quán)的監(jiān)督，落實(shí)黨員群眾的應(yīng)有監(jiān)督權(quán)利，以彌補(bǔ)現(xiàn)行干部工作監(jiān)督機(jī)制的不足，有效杜絕選人用人中的不正之風(fēng)和消極腐敗現(xiàn)象。

［1］［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988:50.

［2］中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京:人民出版社，2009:37.

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D630

A

1002－7408(2012)02－0004－05

趙耀(1969－)，男，河北冀州人，中共中央黨校黨建教研部博士研究生，研究方向?yàn)檎h理論與政黨比較。

［責(zé)任編輯:黎 峰］