韋付萍

(中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000)

完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的幾點(diǎn)思考

韋付萍

(中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000)

建立有效的救濟(jì)制度以保障公眾獲得政府信息的權(quán)利免受侵害，以及當(dāng)該權(quán)利受到侵害時(shí)能夠得到及時(shí)有效的矯正和補(bǔ)救，已經(jīng)成為各國政府信息公開法律制度中關(guān)注的重點(diǎn)。做好這項(xiàng)工作，對(duì)提升政府形象、提高政府工作效率、維護(hù)社會(huì)公共管理秩序穩(wěn)定有著重要的意義。我國現(xiàn)行的政府信息公開救濟(jì)制度缺乏嚴(yán)密的法律體系和完整的制度支撐，積極探究完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的有效路徑，成為當(dāng)前我們不可回避的一項(xiàng)重要課題。

公眾知情權(quán);政府信息公開;救濟(jì)制度;完善

《中華人民共和國政府信息公開條例》(2008年)(以下簡稱《條例》)頒布實(shí)施以來，政府信息公開行為在行政法律體系框架中循序漸進(jìn)、自上而下地推進(jìn)，不斷地“重塑”傳統(tǒng)行政管理理念和公民權(quán)利意識(shí)，“刺激”傳統(tǒng)行政執(zhí)法范式逐步轉(zhuǎn)換，成為影響我國法治政府建設(shè)進(jìn)程的重要“陽光力量”。但是，我國政府信息公開法制化起步較晚，各級(jí)政府的主動(dòng)信息公開和依申請(qǐng)公開運(yùn)行在實(shí)踐中遇到了制度瓶頸，其中“救濟(jì)制度瓶頸”成為影響政府信息公開實(shí)效的重要課題之一。本文擬在解析我國政府信息公開行政救濟(jì)和司法救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)完善我國政府信息公開救濟(jì)制度提出幾點(diǎn)思考。

一、完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的重要意義

政府信息公開，是指各級(jí)人民政府及其職能部門，以及依法行使職權(quán)的組織，通過法定的形式和程序主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾公開或依申請(qǐng)而向特定個(gè)人或組織公開的制度?！稐l例》賦予了公民、法人和其他社會(huì)組織依法獲取政府信息的法定權(quán)利?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”，這句古老的法律格言，指的是法律所賦予有關(guān)主體的權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)的、可靠的權(quán)利，必須以有效的救濟(jì)手段尤其是訴訟方式作為有關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)的依托，即一旦主體的該項(xiàng)權(quán)利受到損害，該主體可以通過有效的救濟(jì)途徑特別是通過向法院提起訴訟的方式獲得救濟(jì)。建立和完善符合現(xiàn)行法律體系和制度運(yùn)行機(jī)制的政府信息公開救濟(jì)路徑，將有力地促進(jìn)我國政府管理在行政法治框架下實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)“統(tǒng)治”向“善治”模式的轉(zhuǎn)變。

從理論研究價(jià)值看，政府信息公開理論主要圍繞兩大要素:“公眾知情權(quán)”和“政府信息公開行為”。首先政府信息公開制度的法理基礎(chǔ)是知情權(quán)，而知情權(quán)與參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)作為現(xiàn)代公眾參與型行政管理模式中三項(xiàng)公眾行政法權(quán)利，是保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，我們有必要通過深化信息公開救濟(jì)理論認(rèn)識(shí)，豐富我國行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的內(nèi)涵，在行政法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)知情權(quán)、隱私權(quán)和商業(yè)秘密保護(hù)的理論構(gòu)建。其次，政府信息公開行為的行政法治軌跡研究，是政府公共治理向現(xiàn)代“善治”模式轉(zhuǎn)變理論構(gòu)建的重要組成部分。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系。政治透明是善治的重要內(nèi)容，主要是政治信息的公開化。善治的基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效，這五大要素內(nèi)涵都與政府信息公開行為的法律救濟(jì)保障理論豐富密切相關(guān)。

從實(shí)踐價(jià)值層面看，首先，政府信息公開中救濟(jì)制度的完善有利于推動(dòng)我國政府信息公開工作的法治化，保護(hù)行政相對(duì)人獲取政府信息的權(quán)利，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)建設(shè)“開放型”法治政府的目標(biāo);其次，政府信息公開中的救濟(jì)制度能夠切實(shí)保護(hù)公民的知情權(quán)、隱私權(quán)和商業(yè)秘密，當(dāng)公民的個(gè)人隱私和商業(yè)秘密受到行政機(jī)關(guān)信息公開行政行為侵害時(shí)，救濟(jì)制度能起到預(yù)防和補(bǔ)救的作用;再次，救濟(jì)制度能夠更好地保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。救濟(jì)制度的核心價(jià)值在于其對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，參與權(quán)的前提是知情權(quán)，公民只有在充分知情的基礎(chǔ)上，才能全面、有效地參與社會(huì)公共事務(wù)管理;最后，我國現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的階段性特征非常明顯，處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)利益多元化和矛盾復(fù)雜化，各種突發(fā)性事件頻發(fā)。預(yù)防和處置突發(fā)性事件已經(jīng)成為各級(jí)政府應(yīng)急管理的重要課題，而信息管理是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。根據(jù)《條例》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)必須堅(jiān)持信息公開原則。政府全面、及時(shí)、真實(shí)地公開突發(fā)事件預(yù)防和處置的過程信息，必將有效保障和維護(hù)事件當(dāng)事人和社會(huì)公眾的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)，最大限度地降低政府應(yīng)急管理成本，減少突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)和損失，維護(hù)社會(huì)公共管理秩序的穩(wěn)定。

二、我國政府信息公開救濟(jì)制度的現(xiàn)狀

美國著名行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨先生認(rèn)為:“一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必須的部分:一是可以賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制在行使上述權(quán)力時(shí)的越權(quán)行為;二是在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，必須公平對(duì)待;三是必須有這樣一個(gè)原則:行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個(gè)獨(dú)立的法庭對(duì)行政機(jī)關(guān)行為之合法性提出異議?！本葷?jì)制度顯然是一個(gè)完整的行政行為法治模式重要組成部分?！稐l例》承繼了一般行政行為的救濟(jì)路徑，即行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的雙重路徑模式，其第33條規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或政府信息公開工作主管部門舉報(bào)，收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提出行政訴訟?！?/p>

但是，作為代表我國政府信息公開救濟(jì)制度的《條例》以及《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》兩個(gè)上位法規(guī)范的救濟(jì)模式在三年來的實(shí)踐運(yùn)行中，受諸多體制、機(jī)制、權(quán)力生態(tài)等因素影響，實(shí)際救濟(jì)效能并未能充分發(fā)揮，尤其是信息公開個(gè)案救濟(jì)近乎處于“休眠”狀態(tài)。北京大學(xué)公眾參與研究中心與支持中心發(fā)布的2010年《中國行政透明度年度報(bào)告》顯示，各地的行政透明度在小步前進(jìn)，但各地總體得分較低。據(jù)對(duì)30個(gè)省級(jí)政府觀察，有7個(gè)省2010年全省范圍內(nèi)受理復(fù)議案件為0，13個(gè)省訴訟案件為0，受理復(fù)議案件低于10件的有20個(gè)省份。測(cè)評(píng)對(duì)象無論是地方政府還是國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，“監(jiān)督救濟(jì)”這一項(xiàng)平均得分最低。這些數(shù)據(jù)充分說明我國當(dāng)前存在著行政透明度不高、信息不夠公開的嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)如下:

第一，政府信息公開復(fù)議作用甚微。由于《行政復(fù)議法》制度設(shè)計(jì)“先天不足”，復(fù)議機(jī)制存在內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致其功能紊亂與失調(diào)，實(shí)踐中突出表現(xiàn)為行政復(fù)議過高的“維持率”，幾乎淪為“缺乏資源而不能通過審判購買正義的人們推銷質(zhì)次價(jià)廉的正義而已”。

第二，政府信息公開訴訟案件受理難、勝訴難，司法救濟(jì)路徑“棱角缺失”。一份對(duì)2008年5月1日至2009年4月30日透明中國網(wǎng)刊載的40個(gè)涉訴案件處理結(jié)果的調(diào)查顯示，法院立案受理29件，占72.5%;審查后裁定不予受理的案件4件，占10%;接到起訴狀后，法院在法定期限內(nèi)既不立案也未作出不予受理裁定，即司法不作為的案件共5件;在40個(gè)案件中，加上雙方和解原告撤訴的案件，原告勝訴率最多只有48.75%，不足案件總數(shù)的一半?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(2010年12月30日)雖已從受案范圍、被告確定、舉證責(zé)任、審理方式等方面做出了突破性的特殊規(guī)范，但是信息公開司法救濟(jì)面臨著行政訴訟的固有瓶頸和信息公開行政訴訟本身的“特質(zhì)”雙重“限制”，上述規(guī)范的司法效果仍然值得我們謹(jǐn)慎期待。

第三，信息公開行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接缺乏相應(yīng)具體的“技術(shù)規(guī)范”?！稐l例》關(guān)于政府信息公開救濟(jì)路徑承繼了大多數(shù)具體行政行為的行政復(fù)議和行政訴訟自由選擇的雙重救濟(jì)模式。同時(shí)根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，政府信息公開的行政復(fù)議決定并非“終局裁定”，該決定最終可以進(jìn)入司法審查范圍。但是由于兩種救濟(jì)路徑在對(duì)接中缺乏諸如審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審理方式等完善的操作規(guī)范，尤其是行政復(fù)議和行政訴訟銜接設(shè)計(jì)中將“變更原行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)”作為行政訴訟“被告”，實(shí)踐中直接導(dǎo)致了行政復(fù)議機(jī)關(guān)消極維持原行政決定，行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)維護(hù)受阻。

三、推進(jìn)我國政府信息公開救濟(jì)制度的完善和發(fā)展

(一)把握行政訴訟特質(zhì)，突顯政府信息公開行政訴訟的“棱角”

《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，被認(rèn)為是繼《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國行政法制的第三次革命，豐富了具體行政行為的內(nèi)涵，推進(jìn)了我國行政訴訟制度的進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，政府信息公開司法救濟(jì)途徑瓶頸的突破，同樣需要從行政訴訟理論基礎(chǔ)的視角思考解決。

1.全面審視行政訴訟性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)信息公開訴訟價(jià)值。所謂行政訴訟的性質(zhì)是指行政訴訟作為一種司法審查制度所具有的本質(zhì)上的特征。行政訴訟的性質(zhì)在不同社會(huì)形態(tài)、不同國家中有不同的內(nèi)容。我國行政訴訟于1989年獨(dú)立于與民事訴訟“程序同一制”。但是20多年來，實(shí)踐中并未完全擺脫民事訴訟制度模式的印跡，面臨著諸多困境，權(quán)利保護(hù)不周，權(quán)力監(jiān)督不力，制度運(yùn)作不暢。由于行政訴訟的本質(zhì)特征在立法與審判實(shí)踐中并沒有得到彰顯，直接影響到信息公開行政訴訟價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。行政訴訟的性質(zhì)屬于訴訟理論范疇，是行政訴訟法學(xué)理論的一個(gè)核心問題。筆者同意“三元說”，即:第一，解決行政糾紛;第二，實(shí)施權(quán)利救濟(jì);第三，監(jiān)督行政行為。如此從三個(gè)維度全面界定，與我國行政訴訟制度發(fā)展的一般規(guī)律、產(chǎn)生的歷史背景、立法現(xiàn)狀及行政審判實(shí)踐一致。同時(shí)，行政訴訟性質(zhì)“三維度”之間有一定層次性，監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利的需要是行政訴訟與民事訴訟功能價(jià)值差異的重要標(biāo)志。據(jù)調(diào)查，審判實(shí)踐中一些基層法院接近九成的行政案件以調(diào)解結(jié)案，解決糾紛功能基本實(shí)現(xiàn)，但是監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利價(jià)值卻被實(shí)質(zhì)“弱化”。訴訟價(jià)值定位直接影響到諸如舉證責(zé)任、審判對(duì)象、受案范圍、訴訟模式、判決模式的制度設(shè)計(jì)。為此，2011年8月13日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)在增強(qiáng)信息公開訴訟規(guī)范操作性的基礎(chǔ)上，一定程度上提高了權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政的實(shí)效。

2.把握行政案件審理對(duì)象，確立信息公開訴訟“全面審查原則”。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。因此，行政案件的審理對(duì)象恒定是行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性。行政訴訟審判對(duì)象的恒定性決定了行政審判的范圍主要局限于行政行為的合法性，不能把行政相對(duì)人的行為納入行政審判的范圍;同時(shí)，決定了行政審判超越訴訟請(qǐng)求的可能性，即行政訴訟突破了訴訟法的一般原則“訴判一致”，在行政訴訟審判中，不論行政訴請(qǐng)的形態(tài)如何，整個(gè)行政訴訟都是圍繞行政行為是否合法進(jìn)行的，司法權(quán)根據(jù)行政行為的合法與否以及特定情況，評(píng)判行政行為的效力狀態(tài)，從而直接或間接地對(duì)行政訴請(qǐng)作出肯定或者否定的判決。因此，在行政訴訟中，在一定情形下，法院有可能超越原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行判決。據(jù)此，我們可以推理，法院在受理并審查原告訴請(qǐng)時(shí)，并不一定局限于訴狀訴請(qǐng)，可以全面對(duì)《規(guī)定》第一條中至少五種情形的合法性審查。這也符合行政訴訟的“客觀性”審查理念，同時(shí)更加凸顯對(duì)信息公開義務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)督和權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)。

3.突顯行政訴訟職權(quán)主義審查模式，激活信息公開司法救濟(jì)。我國行政訴訟之訴訟模式與世界大多數(shù)國家相同，采取以職權(quán)主義模式為主，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是程序的架構(gòu)與運(yùn)行體現(xiàn)職權(quán)主義，人民法院依職權(quán)指揮整個(gè)行政訴訟的運(yùn)行;二是在調(diào)取證據(jù)體現(xiàn)職權(quán)主義;三是在行政訴訟判決上體現(xiàn)職權(quán)主義，突出表現(xiàn)在維持判決、重作判決、情況判決、變更判決等判決形式上，法院的判決在很多情況下是超越了原告訴訟請(qǐng)求依職權(quán)做出的?！奥殭?quán)主義模式”主要表現(xiàn)于舉證責(zé)任規(guī)則，主要包括舉證責(zé)任分配和法院職權(quán)取證。一方面，政府信息公開訴訟標(biāo)的特殊性決定了政府舉證責(zé)任分配制度必須體現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)原則，保障信息資源占有處于相對(duì)弱勢(shì)一方的訴訟權(quán)益。另一方面，隨著公民信息公開訴權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政救濟(jì)不能滿足公民信息公開維權(quán)的期待，法院必將面對(duì)大量的訴訟案件，其中難免出現(xiàn)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的情形。基于此，法官應(yīng)當(dāng)主動(dòng)行使職權(quán)調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)真相和避免錯(cuò)誤。對(duì)依職權(quán)調(diào)取證據(jù)作從寬解釋，允許法官強(qiáng)化職權(quán)調(diào)查，查明案件事實(shí)和背景情況，可根據(jù)需要在原告訴請(qǐng)、當(dāng)事人爭(zhēng)議焦點(diǎn)和合法性審查要件之外進(jìn)行必要的調(diào)查，爭(zhēng)取主動(dòng)，有效預(yù)防和阻止濫用訴權(quán)的情況發(fā)生。當(dāng)然，政府信息公開訴訟應(yīng)在進(jìn)一步強(qiáng)化職權(quán)取證的同時(shí)，適當(dāng)借鑒前述美國信息公開司法救濟(jì)制度:如法官認(rèn)為必要有權(quán)裁定采用屏蔽審查制度，《規(guī)定》第六條規(guī)定了法院應(yīng)視情況采取適當(dāng)審理方式，充分體現(xiàn)我國已邁出了探索性的一步。同時(shí)應(yīng)該考慮提升我國信息公開訴訟的審理法院級(jí)別，從而凸顯職權(quán)主義模式的審查力度。

(二)完善信息公開行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制，賦予公民權(quán)利“無縫隙”的維護(hù)

從世界范圍來看，行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的設(shè)置有代表性的，是英美法系以美國為代表的“窮盡行政救濟(jì)”的行政復(fù)議前置主義和大陸法系以日本為代表的復(fù)議訴訟當(dāng)事人自由選擇主義?！稐l例》關(guān)于政府信息公開的救濟(jì)模式，采用了自由選擇型模式，即行政相對(duì)人可以在行政復(fù)議、行政訴訟中自由進(jìn)行選擇。從實(shí)踐來看，行政復(fù)議的救濟(jì)功能并未能充分發(fā)揮，尤其是長期以來對(duì)行政復(fù)議制度的尷尬定位以及行政復(fù)議制度自身存在的缺陷，使得我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接存在許多問題。復(fù)議很難發(fā)揮作用，導(dǎo)致當(dāng)事人紛紛“逐訟”，法院負(fù)擔(dān)增加。

筆者認(rèn)為，我國建立什么樣的行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制，需要很好地把握行政機(jī)關(guān)自身救濟(jì)和司法機(jī)關(guān)救濟(jì)之間的關(guān)系，通過改革行政復(fù)議制度，完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接來達(dá)到處理行政中爭(zhēng)議的高效和公正。各國行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制因法律傳統(tǒng)、政治體制、文化背景及具體國情的影響而存在差異，但是其遵循的基本理念趨于一致:一是以公民權(quán)利有效救濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于某一具體的行政爭(zhēng)議選擇司法還是行政救濟(jì)，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)公民合法權(quán)益的“有效性”;二是一定范圍的“窮盡行政救濟(jì)”原則，即發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保障行政機(jī)關(guān)自主權(quán)，防止法院過早干預(yù)行政權(quán)，為行政系統(tǒng)提供自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì);三是司法最終原則得到普遍認(rèn)可，及行政機(jī)關(guān)所作出的任何行政行為原則上都必須接受法院的司法審查。

［1］曹康泰.中華人民共和國政府信息公開條例讀本［M］.北京:人民出版社，2007.

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D630.1

A

1002－7408(2012)02－0033－03

韋付萍(1980－)，女，陜西涇陽人，中共咸陽市委黨校講師，行政法學(xué)碩士研究生，研究方向:政府法制建設(shè)的理論與實(shí)踐。

［責(zé)任編輯:閆生金］