劉 凌，陳 效

中國出口退稅政策的改革路徑及其經濟效應分析

劉 凌，陳 效

闡釋出口退稅政策的法理性質，梳理中國出口退稅制度的發(fā)展、變革歷程，并從已有文獻的研究分析我國出口退稅政策改革的經濟效應。研究顯示，我國出口退稅制度改革呈現(xiàn)如下特點：第一，退稅制度逐步規(guī)范化；第二，退稅目標逐漸由“促進出口”轉為“調結構”；第三，退稅政策表現(xiàn)出明顯的相機性和多目標性。此外，雖然近年來我國政府致力于完善出口退稅政策，使之達到促進產業(yè)結構轉型升級和出口結構優(yōu)化的政策目標，但實際政策效果可能有限。

出口退稅；改革路徑；經濟效應

一、出口退稅的法理性質

出口退稅是指國家對于出口貨物的原料進口稅以及在國內生產和流通各環(huán)節(jié)已繳納的增值稅和消費稅等間接稅稅款退還給出口企業(yè)，使出口商品以不含間接稅的價格進入國際市場、參與國際競爭的一項稅收制度。

出口退稅的理論依據主要有兩點：第一，它符合間接稅屬地原則。出口退稅所退還的增值稅和消費稅屬于間接稅，而間接稅是一種轉嫁稅，雖然它是對生產和流通企業(yè)征收，但是實際上由最終消費者負擔。因此，世界各國普遍認為間接稅的征收應由最終消費者所屬國家或地區(qū)征收，這就是間接稅屬地原則或稱間接稅的稅收管轄原則。出口商品不是在出口國消費，而是在進口國消費，因此出口商品的間接稅負擔必然由進口國最終消費者所承擔，也必然由進口國政府征收，而出口國政府必須將其對出口商品征收的間接稅予以退還。因此，出口退稅是各國普遍實施間接稅屬地原則的具體體現(xiàn)。第二，出口退稅避免雙重征稅和保證國際競爭的公平性。根據WTO的國民待遇原則，應該盡量保證國內外商品公平稅負、公平競爭。一國的國內稅要求進口商品與國內同種商品承擔相同的稅負，所以各國普遍對進口商品征收間接稅。在這種情況下，如果一國出口商品沒有退稅或沒有全額退稅，則出口國出口商品實際上承擔兩份間接稅，結果不公平地增加了出口國企業(yè)的出口成本，削弱了市場競爭力。因此，對出口商品實行退稅是消除對出口企業(yè)的稅收歧視的需要，符合WTO公平競爭原則和國民待遇原則。

由此可見，出口退稅是符合WTO規(guī)則的稅收制度，實際上實行退稅政策也是國際通行的慣例，如法國、意大利、英國、希臘、韓國、中國、印度、泰國等發(fā)達或發(fā)展中經濟體都實行出口退稅政策。當然，雖然出口退稅是保證公平競爭的必要手段，但實際操作中由于政府的政策目標不同，出口退稅制度也往往并不是按照全額退稅的做法。如果政府有意通過出口退稅促進出口，則出口退稅甚至可能超過實際應退稅額，即超過出口前征收的間接稅，這時超過部分的出口退稅額實際上構成了出口補貼。相反，如果政府要限制某些產品的出口，則可能對這些商品以較低的退稅率或取消其退稅率。

二、中國的出口退稅政策及其改革路徑

1.中國出口退稅政策的主要改革

新中國建立初期，中國就開始了出口退稅實踐。1950年初，新中國在頒布修改后的《貨物稅暫行條例》及其《實施細則》中補充規(guī)定，對出口產品實行退稅政策：“已稅貨物輸出國外，經公告準許退稅者，由出口商向稅務機關申請退還貨物稅稅款。”不過，當時的出口退稅只是對出口無利的部分產品實行，因此實行出口退稅的出口產品的基數(shù)非常小，退稅額也不多。之后到1984年期間，中國出口退稅制度一直斷斷續(xù)續(xù)。我國正式的出口退稅制度開始于1985年。1985年之后，根據國內外經濟環(huán)境的變化，我國又對出口退稅制度進行了多次調整。

（1）1985—1994年，出口退稅制度形成與規(guī)范化時期

該階段是中國退稅制度逐步完善和規(guī)范化階段。1985年3月，國務院正式批準了財政部《關于對進出口產品征、退產品稅或增值稅的規(guī)定》，從1985年4月l日起實行對進口產品征稅、對出口產品退、免稅。這個文件的出臺，標志著我國現(xiàn)行出口退稅制度的正式建立。退稅的稅種包括當時開征的各種國內流轉稅，即增值稅、產品稅、營業(yè)稅和特別消費稅。當年的增值稅稅率和出口退稅率分別為：煤炭和農產品征5%～7%，退3%；工業(yè)品征13%，退10%；其他產品征17%，退14%。

1988年以前，我國只退生產環(huán)節(jié)的增值稅和最后環(huán)節(jié)的產品稅。1988年以后實行徹底的退稅政策，對實行產品稅的出口產品核定綜合退稅率，根據產品所含稅款情況，退還以前所有環(huán)節(jié)的流轉稅。1994年中國政府進行了大規(guī)模的稅制改革，確立了增值稅的主體地位，并依照國際慣例確定對出口貨物稅收實行零稅率政策。根據1993年《中華人民共和國增值稅暫行條例》，出口貨物適用的退稅率為17%和13%。對于符合規(guī)定的出口商品應全部退掉17%的增值稅，實際調整后的平均退稅率為16.63%。

從出口退稅的負擔來看，1985—1987年，中央外貿企業(yè)和工貿企業(yè)的出口退稅由中央承擔，地方外貿企業(yè)和工貿企業(yè)的出口退稅由地方承擔；1988年所有的出口退稅負擔改為由中央全部承擔；1991年改為中央外貿企業(yè)的出口退稅負擔由中央負擔，地方外貿企業(yè)的出口退稅中央負擔90%，地方負擔10%；1992—1993年改為中央外貿企業(yè)的出口退稅由中央承擔，地方外貿企業(yè)的出口退稅中央負擔80%，地方負擔20%。

（2）1995—1996年，出口退稅率大幅下調

1994年大幅提高出口退稅率，出口受到極大的刺激，當年出口增長了30%，首次突破千億美元并且扭轉了上一年的貿易逆差狀況。接下去幾年，直到1997年亞洲金融危機之前，中國出口一直迅猛發(fā)展。出口的快速增長以及出口騙稅現(xiàn)象的大量存在也使得中央財政的退稅壓力不斷加大，并導致年出口退稅額超過了中央政府的年初預算。從1995年開始，我國第一次出現(xiàn)了欠退稅現(xiàn)象。到了1996年，國家為了緩解中央財政的退稅壓力，對出口退稅率開始進行大幅下調，煤炭和農產品退稅率下調至3%，工業(yè)品征退稅率下調至5%，其他產品退稅率下調至9%，平均退稅率從17%左右下調到8.29%。

（3）1997—2003年，亞洲金融危機引致的出口退稅率上調

1997年爆發(fā)亞洲金融危機。危機期間，1996年的大幅退稅率下調加上中國政府維持人民幣不貶值的政策干預，使1997年的出口形勢非常嚴峻。為了應對出口疲軟，從1998年1月1日起，國務院出臺了一系列提高出口退稅的政策，分5%、13%、15%和17%四個檔次調高出口退稅率。最先恢復17%退稅率的是紡織品和紡織機械。經過分次、分批調整之后，我國出口產品的綜合出口退稅率為15.11%左右。

（4）2004—2007年，出口退稅率的結構性調整

由于增值稅中央與地方分享，而出口退稅全部由中央負擔，出口退稅規(guī)模的不斷擴大與中央財政負擔能力的矛盾日益突出，國家財政預算安排資金與出口退稅實際需求之間存在很大缺口，拖欠出口退稅問題由此產生。從2001年開始，我國出現(xiàn)大面積拖欠退稅，到2003年底累計退稅拖欠數(shù)額已高達3000億元左右。為了應對中央財政的退稅壓力，2004年開始中國出臺新的出口退稅政策，新政策主要包括兩個方面：一是建立起中央財政和地方財政共同負擔出口退稅的新機制，即從2004年起以2003年實際退稅指標為基數(shù)，基數(shù)部分由中央承擔，超基數(shù)部分的應退稅額由中央和地方按75：25的比例共同負擔，以緩解中央財政的巨大壓力；另一方面是對出口退稅率進行結構性調整，即出口退稅率為5%、8%、11%、13%和17%五檔，降低優(yōu)勢產品的出口退稅率，取消了部分資源產品的出口退稅，平均出口退稅率由15.11%降為12.16%。

2004年之后到2007年，中國政府又陸續(xù)進行多次的出口退稅調整，主要是對高耗能、高污染的冶煉產業(yè)、資源性產業(yè)、初級加工制成品等取消或降低出口退稅率，對我國在國際市場上競爭優(yōu)勢明顯卻經常遭受反傾銷的服裝行業(yè)也降低了出口退稅率，而對高技術含量的信息出口業(yè)則提高出口退稅率。例如，2005年中國分期分批調低和取消了部分“高耗能、高污染、資源性”產品的出口退稅率，同時適當降低了紡織品的出口退稅率，提高重大技術裝備、IT產品、生物醫(yī)藥產品的出口退稅率。2007年再次對出口退稅進行調整，調整共涉及2831項商品，約占海關稅則中全部商品總數(shù)的37%。經過這次調整以后，出口退稅率變成5%、9%、11%、13%和17%五檔。

（5）2008年之后，美國金融危機引致出口退稅率上調

2008年美國金融危機逐步演化為全球實體經濟危機，中國再次遭遇外需疲軟的狀況。為了應對金融危機對出口的沖擊，中國政府再次對出口退稅進行調整，總體上上調出口退稅率。2008年8月1日第六次出口退稅政策調整后，部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%；部分竹制品的出口退稅率提高到11%。2008年11月1日再次大范圍上調出口退稅率，調整涉及3486項商品，約占海關稅則中全部商品總數(shù)的25.8%。主要包括兩個方面的內容：一是適當提高紡織品、服裝、玩具等勞動密集型商品的出口退稅率。二是提高抗艾滋病藥物等高技術含量、高附加值商品的出口退稅率。屆時，中國的出口退稅率將分為5%、9%、11%、13%、14%和17%六檔。2008年12月1日再次調高了出口退稅率，上調商品包括資源性產品如橡膠制品、林產品，也包括勞動密集型產品如箱包、鞋、帽、傘、家具、寢具、燈具、鐘表等。此外，模具、玻璃器皿、化工產品、石材、有色金屬加工材等工業(yè)品的退稅率也都有所上調。

2009年1月1日起，中國又提高部分技術含量和附加值高的機電產品出口退稅率。2009年4月1日，再次調高彩電、紡織服裝、化工產品等商品的出口退稅率，其中紡織企業(yè)出口退稅從原來的15%再次上調至16%。2009年6月財政部、國家稅務總局《關于進一步提高部分商品出口退稅率的通知》出臺，文件規(guī)定自6月1日起，提高部分深加工農產品、藥品、鋼材等產品的出口退稅率。本輪調整主要涉及我國優(yōu)勢產品、勞動密集型產品、高技術含量產品和深加工在內的產品共計2600多個10位稅號商品。

2010年隨著世界和中國經濟的好轉，中國政府對部分產品的出口退稅率進行回調。自2010年7月15日起，取消406種商品的出口退稅，包括部分鋼材、部分有色金屬加工材、酒精、玉米淀粉以及部分農藥、醫(yī)藥、化工產品、塑料及制品、橡膠及制品、玻璃及制品等。

2.中國出口退稅政策改革的主要特點

（1）出口退稅實踐逐步走向常規(guī)化和規(guī)范化

新中國建立初期到1985年之前，出口退稅實踐只是斷斷續(xù)續(xù)地進行。到1985年，國務院批準的《關于對進出口產品征、退產品稅或增值稅的規(guī)定》正式建立了中國出口退稅制度，而1993年出臺的《中華人民共和國增值稅暫行條例》則進一步把出口退稅納入中國稅收法律體系。這些法律、法規(guī)具體確立了出口退稅操作的合法性，使出口退稅有法可依，并逐步走向常規(guī)化和規(guī)范化。

（2）政策目標從促進出口轉變?yōu)檎{整出口結構

中國早期的出口退稅率比較單一，且?guī)缀醺采w所有的出口商品。但是隨著出口退稅制度的不斷改革，出口退稅率檔次不斷增加，不同類別出口商品的出口退稅率差異增大。到2008年，出口退稅率結構已經調整為5%、9%、11%、13%、14%和17%六個不同檔次。出口退稅率結構的調整，體現(xiàn)出口退稅主要政策目標的轉向。早期為了充分發(fā)掘中國的比較優(yōu)勢，鼓勵出口，尤其是農產品、勞動密集型產品的出口，中國給予這些產品以較高的出口退稅率。而近年來，中國開始促進產業(yè)結構以及出口結構的優(yōu)化升級，大力促進增加值較高的資本密集型、技術密集型產品的出口，適當限制比較優(yōu)勢明顯但增加值低、并且常常引起貿易摩擦的傳統(tǒng)勞動密集型產品的出口，而著重限制“兩高一低”產品的出口。從這些類別產品出口退稅率差距的拉大可以看出，出口退稅成為產業(yè)結構和出口結構調整的重要政策工具之一。

（3）出口退稅政策表現(xiàn)出較強的相機性

從上文分析可以看出，雖然我國的出口退稅率相關法規(guī)已經建立很久，但是出口退稅率還是經歷了頻繁的調整。當經濟形勢較好，而政府財政面臨較大的退稅壓力時，我國政府就調低出口退稅率；在一些產品大量出口，貿易摩擦較多的情況下，我國也往往調低這些產品的出口退稅率；而當經濟形勢不好，尤其是在各種經濟危機下，為了促進出口，我國政府則頻繁調高各類產品的出口退稅率。可見，出口退稅政策表現(xiàn)出較強的相機行為。當然這也說明中國的出口退稅政策往往具有多重目標，當前最為明顯的就是既要保證出口的穩(wěn)定，維持國內就業(yè)水平，又要抑制某些產品的出口，縮小貿易順差，促進出口結構的優(yōu)化和產業(yè)結構轉型。

三、中國出口退稅政策改革的經濟效應分析

出口退稅最明顯的經濟效應當然是對出口貿易的影響。圖1顯示了1990—2010年期間，我國商品出口和出口退稅的變化趨勢。很顯然，二者的相關性很大。當然，在退稅率不變情況下，更高的出口意味著更多的出口退稅。因此圖形本身并沒有說明出口的增長是出口退稅推動的。現(xiàn)實中，中國出口增長的根本驅動力還是中國擁有大量廉價勞動力這一重要的比較優(yōu)勢基礎。即便如此，圖1也說明出口退稅很可能是促進出口貿易增長的重要因素。實際上這已被很多學者所做的經驗研究所證實。如陳平黃和健梅［1］計量實證分析顯示，我國出口退稅政策通過實際有效匯率對出口盈利性產生顯著的影響，從而使得該政策對促進我國的出口增長無論在長期還是在短期里均起著極其重要的作用。長期來看，出口退稅增加1%，出口將增加0.498%，而在短期，退稅提高1%，出口將增加0.438%。董和陳飛［2］的經驗研究也發(fā)現(xiàn)，出口退稅支出增加1%，將刺激本年度出口增加0.453%，而且退稅對于加工程度越深、技術含量越高的產品的出口鼓勵效果越好。

圖1 1990～2010年中國商品出口與退稅額

出口退稅促進了出口部門生產的擴大，同時也會通過供應鏈效應促進國內其他部門生產的增長，從而促進整體經濟的增長。鄧力平認為提高出口退稅率可以擴大國外凈需求，并通過乘數(shù)效應帶動GDP的增長，GDP的增長又會提高政府財政收入，而政府財政收入的增加又可對出口退稅提供財力支持。嚴選晨等［3］、湯貢亮和李成威［4］等學者亦持有類似的觀點。邱啟東的實證分析顯示，出口退稅與GDP之間的擬合程度較好，出口退稅通過鼓勵出口而顯著促進中國GDP增長。金紅［5］也指出，從宏觀角度考慮，我國之所以實施出口退稅制度，其目的并不是單純地為了擴大出口，而是為了通過促進出口帶動整個國民經濟的增長和人民福利的提高。

當然，出口增長和GDP的增長本身并不必然意味著消費者福利的改善。實際上，一些產品出口的增長，例如“兩高一低”產品出口的擴大造成的資源環(huán)境惡化等負外部性可能完全抵消了出口增長帶來的經濟福利，所以，出口退稅促進這些產品出口增長的同時可能造成國民福利的下降。此外，大量的出口退稅某種程度上說，是對國內生產者和國外消費者的一種補貼，因而可能有損于國內消費者。再者，出口退稅導致的大量出口也使中國貿易順差和外匯儲備過度膨脹，往往造成貿易摩擦和外匯資產保值的困難。國內經濟學家茅于軾［6］認為，出口退稅“未必合適”，因為出口退稅，補貼外國消費者，而對本國的消費者和外國的生產者不利，還會造成國內企業(yè)不公平競爭和大量的騙稅案件。最近，向洪金和賴明勇［7］通過將出口退稅政策變量納入局部均衡的GSIM模型，從全球視角和產業(yè)層面深入探討了我國出口退稅政策的產出效應、貿易效應以及社會福利效應。對紡織品出口退稅的模型模擬結果顯示，我國提高紡織品出口退稅率后，紡織品的產出與出口都會有所增加，紡織行業(yè)的生產者福利增加，但是我國消費者以及整個社會福利下降。同時，我國紡織品出口退稅率提高也會對印度等其他競爭國家的紡織品生產和銷售以及生產者和消費者的福利產生一定程度的影響。由此可見，對于一些出口商品的出口退稅未必就能夠增進整體福利，有時甚至導致福利的惡化。近年來，我國之所以逐步降低大量出口的勞動密集型產品以及“兩高一低”產品的出口退稅主要也是基于上述考慮。

近年來，中國出口退稅制度改革的重要取向就是對不同行業(yè)區(qū)別對待，增加值高、技術含量高的行業(yè)出口退稅率上調，反之則逐步降低和取消。政府試圖通過此舉促進國內產業(yè)結構調整和貿易增長方式的轉型。裴長洪［8］指出，當前出口退稅不再是為了促進出口創(chuàng)匯，需要轉換新的政策目標。作者通過對中國近兩三年來出口退稅政策調整的實踐經驗分析后發(fā)現(xiàn)，這些調整的政策含義旨在優(yōu)化出口結構、提高出口收益和出口退稅的經濟效益，但是，出口退稅政策的調整是否能有效達到調結構的政策目標則尚不明確。樊琦［9］基于2001年1月至2008年8月我國出口退稅政策對出口商品結構影響的實際效應研究結果顯示，出口退稅政策對我國出口商品結構中初級產品行業(yè)和勞動密集型行業(yè)出口影響十分顯著，對高新技術行業(yè)影響不顯著或影響較小；出口退稅政策與我國出口商品結構中初級產品行業(yè)和勞動密集型行業(yè)出口比重呈顯著正相關，而與高新技術行業(yè)的相關性不明確。王世嵩和周勤［10］的研究也發(fā)現(xiàn)，當前出口退稅政策調整僅僅優(yōu)化了加工貿易結構，對貿易總量的結構優(yōu)化作用十分有限。由此可見，雖然中國政府有意通過出口退稅政策的調整來促進出口結構的優(yōu)化，但是實際效果可能并不理想。

四、結論及啟示

本文首先闡釋了出口退稅政策的法理性質，并著重梳理了中國出口退稅制度的發(fā)展、變革歷程，并進一步基于已有文獻的研究結果系統(tǒng)考察了出口退稅改革的經濟效應。

本文的研究顯示，中國出口退稅制度改革呈現(xiàn)如下特點：第一，隨著出口退稅法律法規(guī)的建立和完善，我國出口退稅制度逐步規(guī)范化。第二，出口退稅率結構的調整，表明我國出口退稅目標逐漸由“促進出口”轉為“調結構”。第三，不同經濟環(huán)境下出口退稅率的頻繁調整，說明我國出口退稅政策表現(xiàn)出明顯的相機性和多目標性。基于已有文獻的經驗研究表明，我國的出口退稅曾有效促進了出口的規(guī)模擴張，從而促進了經濟的增長。但是出口退稅在促進出口增長的同時，也帶來了一些負面效應，如資源和環(huán)境可能遭受破壞、國內消費者福利惡化等。另外，雖然近年來我國政府致力于進一步完善出口退稅政策，使之達到促進產業(yè)結構轉型升級和出口產品結構優(yōu)化的政策目標，但是實際的政策效果可能有限。這也表明，我國的出口退稅制度仍然存在諸多問題，還需要進一步的改革和完善。［11］

此外，從公平競爭和WTO國民待遇原則來看，出口退稅應該保證出口商品“零稅率”原則，即要求進行全額退稅。然而，中國當前巨額的貿易順差和外匯儲備、頻繁的貿易摩擦、資源環(huán)境問題的凸顯以及產業(yè)結構升級的壓力都使得當前的出口退稅不能實施“零稅率”，而是要求對不同類別的商品加以區(qū)別對待。因此，在中國還存在廉價勞動力比較優(yōu)勢、存在相當數(shù)量貧困人口以及經濟轉型的現(xiàn)實背景下，未來的出口退稅政策改革尚需要進一步權衡國際公平競爭和促進出口增長以及國內經濟結構調整與升級之間的利益關系，從理論到技術上，未來的這種權衡和改革可能都面臨巨大的困難與挑戰(zhàn)。

［1］陳平黃，健梅.我國出口退稅效應分析：理論與實證［J］.管理世界，2003，（12）：25-31.

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［3］嚴選晨，夏 鳴，王進猛.WTO與我國出口退稅制度的完善［J］.涉外稅務，2001，（2）：19-23.

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Review of Chinese Export Duty Rebate Policy Reform and its Economic Effects

LIU Ling，CHEN Xiao

This paper analyses the legality of export duty rebate policy and its reform path in China.Then based on recent relevant researches，this paper also discusses the effects of chinese export duty rebate policy reform.Three features of export duty rebate policy reform in China are concluded.First，the rebate system is improved and progressively standardized.Second，the main policy goal at this stage is promoting the adjustment of export and industry structure instead of boosting export volume.Third，China’s duty rebate policy goals are much more diversified，which renders the rebate rate fluctuant.Many empirical researches have shown that export duty rebate policy greatly pushed export expansion in China；however，some have found out the negative effects of this policy，like worsening the nature environment and decreasing benefits of domestic consumers.Furthermore，some researches based on recent data also point out that the effects of improving the export structure by adjustment of duty rebate rates seem very limited.

export duty rebate；policy reform；economic effects

劉 凌，廈門大學嘉庚學院國際經貿系副教授（福建 廈門 361005）陳 效，中國人民大學財政金融學院碩士研究生（北京 100872）

（責任編校：文 心）