吳瑞君、孟兆敏、鐘華

（1、2華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心/人口研究所、3上海市統(tǒng)計局，上海 200241、200030）

上海老年人口空間移動及其對公共服務(wù)資源配置的影響*

吳瑞君1、孟兆敏2、鐘華3

（1、2華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心/人口研究所、3上海市統(tǒng)計局，上海 200241、200030）

基于“六普”調(diào)查數(shù)據(jù)，對上海老年人口空間移動的特征及其對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)資源配置的影響進(jìn)行了分析。分析結(jié)果顯示，2000年以來，上海老年人口的空間移動呈現(xiàn)出郊區(qū)化趨勢加快、人戶分離現(xiàn)象加劇、城鄉(xiāng)收入和健康差異顯著等特點。老年人口空間移動引發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源供需的結(jié)構(gòu)性矛盾，資源供給不足及利用率不高的情況同時存在，建議政府逐步構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給模式，建立區(qū)域間公共服務(wù)合作供給和屬地共享等機制，逐步探索實有老年人口屬地化服務(wù)方式。

老年人口；空間移動；公共服務(wù)資源

上海是我國人口老齡化程度最高的城市之一，近年來，老年人口數(shù)量日益增多對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)資源形成了較大的壓力，同時區(qū)域內(nèi)部老年人口的空間移動也引發(fā)了相關(guān)公共服務(wù)資源合理配置的難題。研究老年人口空間移動與公共服務(wù)供給和配置的關(guān)系，有助于進(jìn)一步明確政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任定位，更好地平衡政府供給與市場配置的關(guān)系，促進(jìn)老年人口變動與社會事業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

一、上海老年人口空間移動的特點和趨勢

第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年上海常住人口中60歲及以上老年人口達(dá)346.97萬人，占常住人口總量的15.1%，與“五普”時基本持平；65歲及以上老年人口為233.13萬人，占10.1%，較“五普”時的11.5%略有下降。但從結(jié)構(gòu)及空間分布考察，上海老年人口的發(fā)展呈現(xiàn)以下變化特征：

（一）老年人口主要集中于市區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)，增量主要分布在近郊區(qū)

“六普”資料顯示，上海65歲及以上老年人口的空間分布在全市形成四個密集區(qū)域：第一是中環(huán)線以內(nèi)的市區(qū)，是一個高度密集區(qū)；第二是西南密集區(qū)，由青浦的金澤、朱家角、石湖蕩，松江的新浜、泖港，金山的楓涇、廊下、呂巷等街鎮(zhèn)所組成；第三是浦東（大團(tuán)、書院、泥城、萬祥）、奉賢（四團(tuán)）等區(qū)域；第四是崇明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（如圖1和圖2所示）。

與2000年“五普”時相比，上海市區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)變化不大，近10年老年人口的增量主要分布在郊區(qū)尤其是近郊區(qū)。但從所占的比重分析，市區(qū)老年人口明顯高于郊區(qū)，說明老年人口的空間分布態(tài)勢與上海人口郊區(qū)化的趨勢基本一致，詳見表1。

表1 “六普” 與“五普”上海市65歲及以上老年人口的地域分布 單位：萬人、%

（二）老年人口人戶分離現(xiàn)象日益嚴(yán)重

隨著上海城市建設(shè)步伐的加快和居民住房條件的持續(xù)改善，戶籍人口人戶分離現(xiàn)象越來越突出，規(guī)模也日趨增加。“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年上海市人戶分離人口384.14萬人，占戶籍總?cè)丝诘?7.2%，較“五普”時增長了70.8%。其中，60歲及以上老年人戶分離人口65.86萬人，占人戶分離總?cè)丝诘?7.1%，較“五普”時增長了140.0%。即現(xiàn)階段上海平均每5個老年人口中就有一個發(fā)生了人戶分離行為。

表2 “六普”與“五普”上海市60歲及以上老年人口人戶分離情況 單位：萬人、%

（三）老年人口居住模式、收入來源及健康狀況存在顯著的城鄉(xiāng)差異

“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年全市60歲及以上獨居老年人中，30.7%分布在市區(qū)、69.3%分布在郊區(qū)；純老家庭中，28.4%分布在市區(qū)，71.6%分布在郊區(qū)。調(diào)查數(shù)據(jù)同時顯示，老年人口的主要生活來源為退休金，郊區(qū)與市區(qū)所占的比重比較接近，但是老年人的其他收入來源，郊區(qū)比重均高于市區(qū)，尤其是享受低保的老年人口郊區(qū)遠(yuǎn)高于市區(qū)，說明郊區(qū)在老年社會救助方面的壓力更大。從老年人口的健康狀況考察，郊區(qū)健康老年人口的比重是市區(qū)的近兩倍，生活不能自理老年人的比重也略高于市區(qū)。

表3 2010年60歲及以上老年人口主要生活來源與健康狀況的城鄉(xiāng)構(gòu)成 單位：%

（四）未來核心區(qū)老齡人口高度聚集程度將下降，并向“外環(huán)——郊區(qū)環(huán)”產(chǎn)業(yè)帶轉(zhuǎn)移

上海市區(qū)尤其是核心區(qū)人口老齡化嚴(yán)重已是一個不爭的事實，這與上海核心區(qū)所發(fā)揮的和將要發(fā)揮的功能不符，一定程度上加大了產(chǎn)業(yè)與居住區(qū)域之間的偏離，未來隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升，中心城區(qū)將有更多的高端服務(wù)業(yè)人口進(jìn)入，老年人口將進(jìn)一步向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城區(qū)的聚集度將下降。從目前來看，已有多處養(yǎng)老社區(qū)開始或已經(jīng)在近郊區(qū)布點，老年人口已開始向“外環(huán)——郊區(qū)環(huán)”產(chǎn)業(yè)帶拓展。未來隨著醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和居住等功能的郊區(qū)化發(fā)展，老齡人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的態(tài)勢將加強。

二、老年人口空間移動對公共服務(wù)資源配置的影響

（一）老年人口郊區(qū)化分布與優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源過度集中在中心城區(qū)，引發(fā)醫(yī)療資源供需的結(jié)構(gòu)性矛盾

老年人口身體機能下降，抵御疾病的能力下降，對醫(yī)療衛(wèi)生資源的需求較大。對“六普”數(shù)據(jù)的分析結(jié)果表明，上海老年人口向郊區(qū)集聚，這些地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源的需求相應(yīng)增加，然而由于歷史原因，上海市的三級綜合性醫(yī)院大多集中在中心城區(qū)。截至2008年底，在全市三級醫(yī)院2.59萬張的總床位中，郊區(qū)僅有0.44萬張，占17%，而郊區(qū)60歲及以上老年人口卻占到了全市60歲及以上老年人口的54%，80歲及以上老年人口的該比例占到了49%，醫(yī)療資源的地域配置與老年人口的分布存在明顯的差異。隨著老年人口的逐漸增多，以及老年人口的郊區(qū)化趨勢的繼續(xù)發(fā)展，這種矛盾會逐漸突出。

表4 2008年上海市醫(yī)療機構(gòu)及老年人口城郊分布情況 單位：萬張、%

（二）養(yǎng)老資源的層次及空間分布與老年人口結(jié)構(gòu)和分布不完全一致，養(yǎng)老資源總量供給有效不足和養(yǎng)老資源利用率不高的情況同時存在

現(xiàn)階段，上海市老年人口與養(yǎng)老資源的空間分布尚未做到基本適應(yīng)。從老年人口數(shù)量來看，中心城區(qū)與郊區(qū)60歲及以上老年人口的比例為0.9∶1，80歲及以上的比例近似為1，可見市區(qū)與郊區(qū)縣基本相當(dāng)。從養(yǎng)老資源分布看，中心城區(qū)與郊區(qū)養(yǎng)老院床位數(shù)、護(hù)理院床位數(shù)之比均近似為0.5，市區(qū)遠(yuǎn)低于郊區(qū)縣，居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)之比為1.2，市區(qū)高于郊區(qū)縣。

表5 2010年上海機構(gòu)養(yǎng)老資源分布狀況 單位：%

由于人口老齡化和老年人口高齡化進(jìn)程加速，現(xiàn)階段上海養(yǎng)老服務(wù)資源總體供給不足，同時在現(xiàn)有的以戶籍人口總量配置公共服務(wù)資源的機制下，老年人口人戶分離及居住的空間分化也是引發(fā)部分養(yǎng)老機構(gòu)入住率較低、利用率不高的根本原因，依據(jù)上海各區(qū)縣老齡事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，2010年末，中心城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)尤其是公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，但郊區(qū)（縣）養(yǎng)老機構(gòu)的總體入住率大多不足70%。

老年護(hù)理資源同樣如此，中心城區(qū)由于土地成本昂貴，建設(shè)一張護(hù)理床位的投入要比在郊區(qū)大很多，2008年上海市護(hù)理院核定床位中中心城區(qū)只占31.6%，實際開放床位甚至只有28.3%，而對護(hù)理資源相對需求較大的80歲及以上老年人口常住在中心城區(qū)的占一半以上，其中相當(dāng)一部分老年人不愿意遠(yuǎn)離家人及熟悉的社區(qū)到郊區(qū)護(hù)理院，從而引發(fā)供需的矛盾。

（三）老年人口人戶分離加劇給養(yǎng)老服務(wù)資源的合理配置帶來難題

老年人口人戶分離導(dǎo)致以戶籍地為依據(jù)的公共服務(wù)供給方式與實際需求的不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在三方面：一是信息采集難，社區(qū)老齡工作部門往往難以及時掌握人戶分離老年人的信息，容易導(dǎo)致服務(wù)盲區(qū)及老年人口數(shù)據(jù)信息失真；二是服務(wù)配套難，現(xiàn)行為老服務(wù)設(shè)施和項目大多按照戶籍人口來配置資源，大量非戶籍老人難以做到有效覆蓋；三是政策享受難，由于現(xiàn)行多數(shù)老年服務(wù)補貼政策均按戶籍劃撥經(jīng)費，尚難實現(xiàn)區(qū)縣間的轉(zhuǎn)移，使得非戶籍老人就地享受服務(wù)存在體制機制上的障礙。

三、促進(jìn)老年人口變動與公共服務(wù)資源合理配置的對策建議

（一）構(gòu)建區(qū)域人口老齡化應(yīng)對機制，創(chuàng)新政府社會管理和公共服務(wù)的機制

1.構(gòu)建區(qū)域人口老齡化應(yīng)對機制。應(yīng)對人口老齡化及解決老年人口問題是全社會共同的責(zé)任，政府則在其中發(fā)揮核心和主導(dǎo)作用。依據(jù)政府相關(guān)部門的職能，上海市老齡委將全面擔(dān)負(fù)起制定和組織實施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)和推動有關(guān)部門做好維護(hù)老年人權(quán)益的保障工作；上海市人口辦及人口計生委等部門應(yīng)該結(jié)合各自的職責(zé)定位，加強對人口發(fā)展趨勢的滾動預(yù)測，開展對人口老齡化及老年人口變動的前瞻性研究，關(guān)注人口老齡化引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題，為市政府決策及老齡委的政策制定提供依據(jù)，同時重點關(guān)注計生特殊困難家庭老年父母的社會救助工作；上海市規(guī)劃局、發(fā)改委等部門在制定區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時，要充分關(guān)注人口老齡化的影響，在公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時充分考慮建立健全老年服務(wù)設(shè)施。上海市的政府財政則要加大對老齡事業(yè)的投入，借鑒德國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，構(gòu)建市級財政的橫向轉(zhuǎn)移制度，以及人口導(dǎo)出區(qū)對人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財政補償機制。

2.構(gòu)建長三角之間、市內(nèi)各區(qū)域之間養(yǎng)老服務(wù)資源的合作共享機制。在充分重視新建養(yǎng)老機構(gòu)空間合理布局的同時，上海市政府應(yīng)該加快推進(jìn)與江蘇、浙江的一體化合作進(jìn)程，利用價格杠桿如通過補貼的方式引導(dǎo)一部分生活自理或大部分能自理的老年人進(jìn)入鄰近地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，實現(xiàn)異地養(yǎng)老。此外，應(yīng)該加快推進(jìn)現(xiàn)居住地管理模式的實施，將常住老年人口納入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍，通過推廣“居家養(yǎng)老服務(wù)券”區(qū)際結(jié)算等方式，為人戶分離老年人口提供均等化的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）推動人口、公共服務(wù)規(guī)劃的合一，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)資源規(guī)劃布局和調(diào)整的機制，促進(jìn)老年人口移動與相關(guān)公共服務(wù)資源的協(xié)同

1.合理規(guī)劃養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展布局。一要在住宅設(shè)計中充分考慮方便老年人的需求，公共設(shè)施要安排方便老年人活動的場所。二要充分考慮老年人重地緣、鄰緣的觀念，未來新建的養(yǎng)老機構(gòu)的選址宜就近，城市置于社區(qū)內(nèi)或附近，郊區(qū)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)設(shè)醫(yī)療服務(wù)診所，集醫(yī)療與養(yǎng)老于一體。三要依據(jù)老年人口特別是高齡老年人口數(shù)量變化、空間分布及其對護(hù)理服務(wù)的需求，增加老年護(hù)理機構(gòu)或床位數(shù)量，多元化發(fā)展護(hù)理型的養(yǎng)老院或老年護(hù)理院。

2.探索按照服務(wù)半徑來規(guī)劃和建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。應(yīng)打破原先的以行政區(qū)劃作為服務(wù)半徑的做法，并根據(jù)制定的服務(wù)半徑，來設(shè)置服務(wù)區(qū)域和人群。同時在養(yǎng)老設(shè)施供給總體不足的情況下，建議入住養(yǎng)老院的老人實行公共輪候制度。公共輪候制度實行市級統(tǒng)籌，專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)一對申請者進(jìn)行身體狀況評估，根據(jù)評估結(jié)果及需求在全市范圍內(nèi)就近選擇合適的養(yǎng)老機構(gòu)入住，入滿或不滿意則進(jìn)行輪候。

（三）關(guān)注城鄉(xiāng)老年弱勢群體，共享社會發(fā)展成果

根據(jù)基本公共服務(wù)均衡化理論，社會公共資源供給具有補償性原則，即公共資源的配置應(yīng)對弱勢群體予以適當(dāng)傾斜，以保證均等化的實現(xiàn)。老年弱勢群體主要集中在老年低保家庭、獨居老人、殘疾和重病老年群體以及獨生子女意外傷殘的老年獨生子女父母等，在社區(qū)構(gòu)建關(guān)愛機構(gòu)，讓他們共享社會發(fā)展成果。

1.為失智失能老人構(gòu)建社區(qū)長期照料的機制。一要發(fā)展護(hù)理型的托老所或者日托所，解決空巢家庭中配偶無力照顧的問題，也為能提供照顧的配偶和子女提供喘息的機會，促進(jìn)居家養(yǎng)老政策的更好實施。二要提升現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的使用效率與效能。如推動醫(yī)保進(jìn)養(yǎng)老院，提高社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和老年護(hù)理院的周轉(zhuǎn)率；通過加大對機構(gòu)重復(fù)入院的查處，對病情緩解、愿意離開老年護(hù)理機構(gòu)居家照顧的老年人予以適當(dāng)?shù)难a貼等等舉措，動員部分長期占用上述資源的老年人到家庭養(yǎng)老。

2.構(gòu)建獨生子女意外傷殘和死亡老年父母的關(guān)愛機制。一方面要不斷完善社會救助和扶助的機制，確保其晚年生活，同時也要構(gòu)建心理慰藉等機制，通過心理咨詢及志愿者參與等，為他們提供特殊的服務(wù)。社區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)要充分考慮到重殘家庭的實際養(yǎng)老需求，實行政府購買與志愿服務(wù)相結(jié)合的護(hù)理服務(wù)，構(gòu)建養(yǎng)老養(yǎng)殘一體的居家養(yǎng)老養(yǎng)殘新機制。

注： *本文為上海市統(tǒng)計局“第六次人口普查”招標(biāo)課題“上海人口空間移動及其公共服務(wù)資源配置問題研究”和教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（11JJD840016）的專題研究成果。

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.08.005

周群艷）