王利新

（海林林業(yè)局橫道河子經(jīng)營林場，黑龍江 海林 157100）

前言

森林限額采伐制度是我國《森林法》規(guī)定的一項(xiàng)法律制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對森林采伐量的控制來達(dá)到森林面積和森林蓄積量的增加。森林采伐限額是上級主管部門依據(jù)法定程序和方法制定的，經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經(jīng)營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐量的最大控制指標(biāo)。

1 森林采伐限額制度面臨的主要問題

1.1 采伐限額編制依據(jù)缺乏準(zhǔn)確性

科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，但從目前看采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能無法實(shí)現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級上報(bào)。省、市林業(yè)主管部門對上報(bào)的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年調(diào)整一次。由于森林資源本身的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動(dòng)之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。理論上說，各經(jīng)營單位是根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的結(jié)果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是，具體的經(jīng)營單位首要的經(jīng)營目標(biāo)是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及維持本單位的生存與發(fā)展，他們根本不愿意考慮其經(jīng)營行為的生態(tài)效益，更傾向于通過多報(bào)采伐限額來獲得經(jīng)濟(jì)效益，因此，他們制定并上報(bào)的采伐限額的科學(xué)性、準(zhǔn)確性得不到保證。

1.2 超限額采伐現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重

理論上，森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)，是具有法律強(qiáng)制力的，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守，但現(xiàn)實(shí)的情況國家雖然采取了年森林采伐限額和單獨(dú)下達(dá)木材生產(chǎn)計(jì)劃的雙軌管理機(jī)制，但是，采伐限額的實(shí)際控制，一般由縣級林業(yè)主管部門掌握，由于目前對采伐限額的實(shí)際執(zhí)行情況，缺乏有效的監(jiān)測機(jī)制和法律監(jiān)督，這就使限額采伐的準(zhǔn)確與否取決于縣級林業(yè)主管部門的是否依法行政上。有的地區(qū)的木材生產(chǎn)數(shù)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字和林業(yè)部門的批采統(tǒng)計(jì)有很大的差距。

1.3 憑證采伐制度的執(zhí)行不夠徹底

經(jīng)國家批準(zhǔn)的森林采伐限額必須分解并分配到具體單位才能得到落實(shí)，但是指望被分配到采伐指標(biāo)的單位自覺地按照限額進(jìn)行采伐是不現(xiàn)實(shí)的，因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，森林法及其實(shí)施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、關(guān)系證的情況。另外由于森林面積太大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，執(zhí)行上述關(guān)于伐前設(shè)計(jì)審批、伐中檢查、伐后驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規(guī)定在基層實(shí)際上很難得到徹底執(zhí)行。

1.4 對超限額采伐行為的處罰左右為難

對違反限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴(yán)厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，有的是為了清償沉重的債務(wù)或者為了支付工人工資、維持企業(yè)的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業(yè)被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執(zhí)法部門、司法部門處理起來感到左右為難。

2 完善現(xiàn)行森林采伐限額制度的建議

森林限額采伐制度必須堅(jiān)持不動(dòng)搖，否則會(huì)給林木資源的培育和管護(hù)帶來災(zāi)難性后果，但面對現(xiàn)實(shí)存在的問題，又必須在維持限額制度的前提下，找出解決問題的辦法和途徑。

2.1 進(jìn)行森林分類區(qū)劃，制定不同的限額采伐措施

由國家林業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門抓緊制定森林分類區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與方法，各地按照區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與方法盡快完成森林分類區(qū)劃工作，在將森林資源區(qū)劃為公益林和商品林的基礎(chǔ)上，將公益林進(jìn)一步區(qū)劃為國家重點(diǎn)公益林和地方重點(diǎn)公益林，將商品林進(jìn)一步區(qū)劃為天然商品林和人工用材林。然后對于重點(diǎn)公益林特別是國家重點(diǎn)公益林，實(shí)行禁伐，嚴(yán)格保護(hù)，只能進(jìn)行撫育性采伐或者改造性采伐；對于天然商品林實(shí)行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執(zhí)行。

2.2 進(jìn)一步完善分類經(jīng)營政策

實(shí)行生態(tài)公益林和商品林分類經(jīng)營政策，對于控制生態(tài)林采伐無疑起到了有效作用，但許多山區(qū)農(nóng)民承包了本村的山林地，由于他們在承包前還沒有被劃為生態(tài)補(bǔ)償性公益林，而現(xiàn)在劃入生態(tài)補(bǔ)償性公益林后，樹木被禁伐，不能通過采伐和銷售木材獲取效益，但每年還要按期向村里交納土地承包費(fèi)，國家發(fā)給的生態(tài)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)不高，許多農(nóng)民覺得吃了虧，勢必引發(fā)濫伐林木問題。

2.3 加強(qiáng)森林資源林政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，理順森林資源管理體制

各地必須加強(qiáng)對森林資源林政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，要建立一支思想過得硬，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，與本地區(qū)森林資源管理相適應(yīng)的森林資源林政管理和林政稽查隊(duì)伍，保證有足夠的人力和物力從事森林資源林政管理工作。森林資源和林政管理機(jī)構(gòu)實(shí)行上管一級的管理制度，在業(yè)務(wù)上既受所在地林業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，也受上一級林業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。各級森林資源林政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免，要征得上一級林業(yè)主管部門的同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站是縣級林業(yè)主管部門的派出機(jī)構(gòu)，是基層林業(yè)行政執(zhí)法單位，是嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額，加強(qiáng)森林資源林政管理和培育森林資源的重要力量。各級林業(yè)主管部門要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站培育、保護(hù)和發(fā)展森林資源的職能作用，強(qiáng)化“源頭”監(jiān)管。確保地方森林資源穩(wěn)步增長。各級人民政府要切實(shí)解決好木材檢查站人員配備及工作經(jīng)費(fèi)等實(shí)際問題，改善木材檢查監(jiān)督的執(zhí)法環(huán)境和工作條件，促進(jìn)木材檢查站規(guī)范執(zhí)法，正常履行保護(hù)森林資源、打擊破壞森林資源的職能。

[1]《中華人民共和國森林法》1984年，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).

[2]《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》1986年5月，林業(yè)部發(fā)布.

[3]謝守鑫.2000年國家森林采伐限額政策執(zhí)行情況評價(jià).(國家林業(yè)局森林資源管理司).

[4]王志清.對當(dāng)前森林采伐與資源管理中存在問題的探討.(浙江省寧波市林業(yè)局).