楊東華

（中山大學理工學院，廣東廣州，510275）

我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策的范式轉移

楊東華

（中山大學理工學院，廣東廣州，510275）

運用彼得·霍爾（Peter Hall）的政策范式理論，分析改革開放以來我國校畢業(yè)生就業(yè)政策領域的范式變化。自1949年以來，我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策共經歷了三個明顯的范式階段：行政配置政策范式（1949-1985），雙軌制政策范式（1985-2000），以及正在制度化中的市場配置范式（2000年開始）。發(fā)生了兩次范式的轉移：從行政配置向雙軌制的政策范式轉移，從雙軌制向市場配置的政策范式的轉移。

高校畢業(yè)生就業(yè)政策；政策范式；范式轉移

過去二十多年以市場為導向的經濟改革為我國帶來了前所未有的經濟增長，改善了人民的生活質量，但同時由于經濟發(fā)展與政策制定的不協(xié)調，導致經濟發(fā)展、環(huán)境保護與社會公平之間的失衡，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社會保障、公共安全等方面暴露出許多社會矛盾，甚至有惡化的趨勢，迫切需要我們對現(xiàn)行政策進行反思，推動政策創(chuàng)新，從而有效回應這些問題的挑戰(zhàn)。

高校畢業(yè)生就業(yè)政策一直是社會關注的焦點問題。在此引入彼得·霍爾的政策范式和范式轉移的概念，從范式轉移的視角梳理、分析改革開放以來我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策的變遷，并在此基礎上分析市場配置新政策范式出現(xiàn)的原因。

一、政策范式與范式轉移

“范式”概念最早是由美國科學哲學家托馬斯·庫恩提出的。他認為，“范式”是指特定社區(qū)共同體所擁有的理念、價值和技術的總和。［1］基于庫恩的科學范式理論，彼得·霍爾發(fā)展了“政策范式”概念?；魻栒J為，政策范式是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架，它不僅支配著政策目標和政策工具的選擇和設置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認識。

政策范式具有一定的穩(wěn)定性，但并非絕對不發(fā)生變化，當政策目標，政策策略、方案及政策工具等政策要素都發(fā)生根本變化時，就被認為是發(fā)生了政策范式的變化。根據(jù)政策變化的程度，霍爾將政策變化區(qū)分為三個不同類型：第一序列變化是指現(xiàn)有政策工具設置的變化，政策變化呈現(xiàn)出漸進的、滿意的和日常決策的特征；第二序列變化是實現(xiàn)政策目標的基本工具的變化，新的政策工具的發(fā)展則是朝著戰(zhàn)略行動的方向前進了一步；第三序列變化是最根本的，指政策工具的設置、政策工具和政策目標三種要素都反生變化，將會引起政策范式的轉移。［2］

政策范式是政策科學的重要概念，它代表著政策行動的框架，可以根據(jù)決策者如何設定政策目標、如何選擇政策工具和如何界定政策問題來加以鑒別。政策范式的變化是政策學習的結果，而政策范式的轉移是一個社會學習的過程。

高校畢業(yè)生就業(yè)政策的范式往往表現(xiàn)為：高校畢業(yè)生就業(yè)政策的話語模式、高校畢業(yè)生就業(yè)政策的價值目標、政策工具、政策問題的界定以及政策取向等方面，當高校畢業(yè)生就業(yè)政策環(huán)境發(fā)生改變，傳統(tǒng)的政策范式難以保證高校畢業(yè)生就業(yè)活動的有效性，就需要建立新的政策范式，重新調整政策活動中的主體關系。

二、市場轉型初期高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式：走向雙軌制

（一）行政配置政策范式的特征

市場轉型前的行政配置政策范式是以計劃經濟體制下指令性計劃調配為基礎，強調高度集中、個人利益完全服從國家利益。它具有一些鮮明的特征（見表1）。首先，從政策目標上看，我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策的目標是為了社會主義建設，實現(xiàn)人才資源的合理配置；同時，宏觀調控人才的流向，以緩解各地區(qū)人才資源的不平衡。其次，國家使用了政府主導的政策工具，通過政府統(tǒng)一制定計劃，直接分配和行政命令的方式實現(xiàn)政策目標。這種就業(yè)政策范式是與當時計劃經濟體制相一致的，有利于將有限的高素質人才用于國家最需要的領域及行業(yè)。

表1 范式階段一：行政配置（1949－1985）

“文革”期間，高校畢業(yè)生分配由學校所在地的“革命委員會”負責?；謴透呖贾贫群螅咝．厴I(yè)生又回歸國家統(tǒng)一分配制度，實行“抽成調劑、分級安排”的辦法?？傮w而言，在上世紀80年代中期以前，基本是實行按照國家指令性計劃進行分配的辦法。

（二）行政配置政策范式的弊端

統(tǒng)招人才培養(yǎng)模式與行政配置就業(yè)政策是相輔相成的，但這種政策也存在諸多的弊端。第一，人才資源配置不合理，限制了個人的積極性和創(chuàng)造力，在計劃分配的執(zhí)行過程中，經常會造成畢業(yè)生專業(yè)、專長與用人單位的要求不一致的現(xiàn)象，造成人才浪費。第二，影響了用人單位擇優(yōu)選拔的自主權和積極性，用人單位處在被動的局面，“供求”雙方的活躍性降低，形成了“等、靠、要”的被動局面。［3］第三，人才培養(yǎng)模式與社會對人才素質的要求不符，學校只顧培養(yǎng)，無需考慮社會需求，從而造成專業(yè)設置、課程教育與社會需求嚴重脫節(jié)。第四，學生沒有就業(yè)的危機感，缺乏競爭的環(huán)境和機制，不利于大學生競爭意識的培養(yǎng)。第五，高校畢業(yè)生分配部門權力過大，分配的過程中很容易因人情關系、權錢交易等造成不公平現(xiàn)象。

（三）雙軌制政策范式的形成及特征

行政配置就業(yè)政策范式對于就業(yè)中出現(xiàn)的問題的解釋能力日益減弱，政府通過改變政策工具的設置，試圖根除就業(yè)政策范式中存在的弊端，但沒有奏效。這就促使人們尋找新的范式，進行修正政策的試驗過程，經過對新理念的探尋，建立新的政策范式。

1985年5月27日，中共中央《關于教育體制改革的決定》明確了“畢業(yè)分配辦法，實行在國家計劃指導下，由本人選報志愿，學校推薦，用人單位‘擇優(yōu)錄用’的就業(yè)制度”。這是建國以來高校畢業(yè)生就業(yè)政策的一次重大改革，預示了我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式的轉移，以“計劃調配為主，雙向選擇為輔”的“雙軌制”政策范式的建立。

表2 范式階段二：“雙軌制”政策范式階段（1985-2000）

雙軌制政策范式的主要特征（見表2）包括：首先，從政策目標上來看，高等教育也要更好地適應社會經濟發(fā)展的需要，實現(xiàn)人才資源的合理配置。其次，為了實現(xiàn)政策目標，政府采用了國家為中心、市場為驅動力的混合型政策工具。委培生和自費生首次出現(xiàn)在招生計劃中，同時，畢業(yè)生就業(yè)方案也做出了相應的調整：計劃內招生，畢業(yè)時實行“供需見面”和一定范圍內的“雙向選擇”；委培生則按合同就業(yè)，自費生則“市場配置”。此外，通過建立收費制度，改變學生上大學后培養(yǎng)費由國家全部承擔、畢業(yè)時由國家包安排就業(yè)的機制。同時，建立相應的獎學金、貸款制度，引導學生畢業(yè)后參與勞動力市場的競爭。再次，從政策取向來看，政府為了畢業(yè)生的充分就業(yè)和人力資源的合理配置，一方面在中央、地方、高校和市場之間實行分權，另一方面仍然集中計劃配置畢業(yè)生權力的再分配。

三、市場經濟體制下高校畢業(yè)生就業(yè)政策范式：從雙軌制到市場配置

（一）雙軌制政策范式的弊端

“雙軌制”政策范式是在特定歷史條件下形成的過渡性就業(yè)政策，具有承前啟后的作用，為高校畢業(yè)生的充分就業(yè)以及人力資源的合理配置起到了積極的調節(jié)作用，增強了用人單位選擇的自主權，增強了學校在人才培養(yǎng)上的積極性和主動性，提高了學生的學習積極性和競爭意識。但是，這一政策范式只是一個理想的機制，只是在形式上增加了就業(yè)的方式和途徑，本質上還是對國家集中計劃配置畢業(yè)生權力的再分配，即在中央、地方、高校和市場之間實行分權。

第一，市場配置人才就業(yè)對計劃分配就業(yè)的沖擊。從勞動力市場的角度來看，市場化強調的高校、用人單位、畢業(yè)生三方的利益，但在賦予用人單位、企業(yè)和畢業(yè)生自主權同時卻消減了政府的調控權，動搖了原有計劃分配中國家利益占首要位置的狀況。

第二，市場化沖擊著高校招生與就業(yè)的公平性、選擇性和風險性。對部分學生實行收費制、部分學生實行公費制度的改革為招生和分配部門提供了滋生腐敗的可能性，出現(xiàn)“分不夠、錢來湊”的不合理現(xiàn)象，這使教育的公正性受到扭曲。畢業(yè)生就業(yè)過程中計劃分配與雙向選擇就業(yè)方式并存，使就業(yè)與擇業(yè)的公平性、選擇性、風險性受到質疑。由于國家計劃招生中的調節(jié)性，使學生在接受高等教育初期，本身的自主權受到了干預，選擇后還需要承擔畢業(yè)后就業(yè)意愿改變、不愿意定向就業(yè)的風險。市場化強調的自主權沖擊著由于計劃分配所帶來的風險，使得政策成為一個“不對稱、不完善”的方案。

第三，市場化沖擊著畢業(yè)生就業(yè)流向的可控性。由于市場化的需求，使得國家在就業(yè)中的控制力減弱，對畢業(yè)生的主導作用降低，對畢業(yè)生流向的控制減弱。就業(yè)觀念中的經濟意識逐步增強，傳統(tǒng)的服從國家分配觀念弱化，造成國家無法控制宏觀調控與市場化追求自主權的沖突。

（二）雙軌制政策范式的政策調整

針對我國高校畢業(yè)生就業(yè)的各種問題，政府采取了一系列的調控政策，對政策工具的設置和政策工具的選擇進行了調整，出現(xiàn)了第一和第二序列的變化。政策工具包括四大類：組織為本的工具，權威為本的工具，財政為本的工具和信息為本的工具。以組織為本的工具，根據(jù)組織的不同，可以劃分為國家的直接供應和公共企業(yè)提供，志愿和社區(qū)的工具、建立市場和政府重建等。以財政為本的政策工具主要包括發(fā)放補貼和貸款、調整稅率等。以權威為本的工具，主要分為政府的經濟和社會管制、咨詢委員會等。

政府在政策調整中，主要使用了權威、財政和組織的政策工具對高校畢業(yè)生就業(yè)矛盾進行了調整。首先是權威工具，中共中央十四大和十四屆三中全會明確了要建立社會主義經濟體制，并將其寫入《憲法》。這從權威角度進一步推動了我國高校畢業(yè)生就業(yè)制度的改革。其次，就財政工具來說，提出了從包上學費用、包干部身份就業(yè)的“雙包”轉為自費上學、自主擇業(yè)的“雙自”政策。自費上學完成了完全國家承擔人力資本投資向國家與個人共擔的轉變。再次，從組織為本的工具來說，明確了政府主管部門和高等學校的職責分工以及工作程序，明確了國家教育主管部門、高等學校和畢業(yè)生的權利和義務。

盡管雙軌制就業(yè)政策范式符合當時社會經濟形勢的需要，并完成了學費由國家和個人共同承擔的轉向，準確界定了國家、高等學校、用人單位、大學生等在就業(yè)中的地位。它在較好發(fā)揮了提高資源配置效率與提升勞動生產積極性的同時，也有意無意地回避了一些問題。在當時特殊的歷史條件下，這些問題盡管進行了一些政策性的調整，但仍不可能也無能力去徹底解決，并隨著時間的推移逐步加劇，雙軌制就業(yè)政策范式必將發(fā)生范式轉移。

四、市場配置政策范式的形成及其制度化

（一）市場配置政策范式的形成

由于計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的進程加快，特別是按照市場經濟的要求對國有企業(yè)的改造，推動了勞動力要素市場的發(fā)展。為此，政府進行了一系列政策調整，2000年，取消了向畢業(yè)生發(fā)放“派遣證”的做法，改為向畢業(yè)生發(fā)放“報到證”。［4］2002年，國務院的《關于進一步深化普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關問題的意見》（簡稱“國辦發(fā)〔2002〕第19號文”）明確要求，建立市場導向、政府調控、學校推薦、學生與用人單位雙向選擇的就業(yè)機制，努力實現(xiàn)高校畢業(yè)生的充分就業(yè)。在特定歷史條件下形成的“雙軌制”的就業(yè)政策隨著社會主義市場經濟的逐步完善，該政策范式中指令性計劃分配方式影響著市場配置人力資源的基礎性作用，進一步改革高校畢業(yè)生就業(yè)政策成為必然。

近年來，各部門相繼出臺多項政策，對高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)在貸款、稅收等方面給與扶持；通過一系列新舉措拓寬就業(yè)渠道，激勵畢業(yè)生到基層、邊遠地區(qū)建功立業(yè)；通過實施“西部計劃”、“三支一扶”、“農村教師特崗計劃”、畢業(yè)生入伍預征、自主創(chuàng)業(yè)等項目積極促進高校畢業(yè)生就業(yè)。

這一階段高校畢業(yè)生就業(yè)在符合社會需求方面有了質的變化，并具備了較多的市場因素，政府不再承擔畢業(yè)生就業(yè)的主要責任，而是轉為通過制定方針政策，消除各種體制和政策的障礙，規(guī)范畢業(yè)生就業(yè)市場，為畢業(yè)生自主擇業(yè)提供舞臺，不直接干預畢業(yè)生的就業(yè)；高校的職責也轉為對該校畢業(yè)生提供就業(yè)指導、就業(yè)服務和就業(yè)推薦；畢業(yè)生作為人才市場的“供方”，在就業(yè)過程中擁有擇業(yè)的自主權，但必須遵循就業(yè)市場的規(guī)則，履行相應義務，接受用人單位的篩選，掌握承擔失業(yè)的風險，獨立承擔相應的民事責任；用人單位作為人才市場的“需方”，在行使自助用工權利的時候，同樣也要受到“供方”權利的制約，遵守市場規(guī)則和履行相應的義務。

從高校畢業(yè)生就業(yè)政策的本質來看，它已基本實現(xiàn)了向市場配置的轉變，隨后的就業(yè)政策更多是技術上的完善。自此，以“市場導向、政府調控、學校推薦、學生與用人單位雙向選擇的就業(yè)機制”成為我國目前大學生就業(yè)的基本政策。

（二）市場配置政策范式走向制度化

在市場配置政策范式制度化的過程中，政府采取了一系列的調控措施，主要對政策工具設置和政策工具的選擇上進行了調整，即出現(xiàn)了第一序列和第二序列的變化，在技術上完善了市場配置的政策范式。從組織為本的政策工具來說，政府在大力支持畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)時，在政策、經費和項目上采取的是直接供應（投入）的方式進行保障。對于困難畢業(yè)生，采取各高校重點“一對一幫扶”的方式，幫助其順利畢業(yè)。而從財政為本的政策工具來說，政府通過設立轉向經費的方式對到西部和艱苦邊遠地區(qū)就業(yè)的畢業(yè)生給予一定獎勵。另外，從信息為本的政策工具來說，政府要求“廣泛動員，主動出擊，千方百計收集崗位信息”，同時，還要求“各高校要切實加強就業(yè)信息網(wǎng)絡服務，加快實現(xiàn)區(qū)域間、高校間、校企間求職招聘信息共享”。除了增加和拓展信息渠道之外，加強就業(yè)指導課程的教學也成為切實提高高校畢業(yè)生就業(yè)競爭力的有效途徑。這些就業(yè)政策的調整，順應著市場經濟的發(fā)展，使得政府和大學生成為平等的市場主體，而不是政府在單方面的分配安置著就業(yè)主體，盡管在發(fā)展的過程中會遇到一些問題，但都只需要在技術上進行完善，以實現(xiàn)市場配置范式的制度化。

（三）市場經濟體制下“市場配置”政策范式的特征

表3 范式階段三：“市場配置”（2000－）

“市場配置”政策范式（見表3）具有的特征：首先，政策目標的制定，是為了適應社會主義市場經濟的發(fā)展，建立市場化和規(guī)范化的高校畢業(yè)生就業(yè)體制，充分發(fā)揮市場在配置人力資源過程中的基礎性作用；其次，在政策取向方面，主要確立了以市場為導向、鼓勵畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)；再次，在政策工具選擇方面，以市場為主進行人才資源的基礎性配置，同時輔之以政府調控、學校推薦、學生與用人單位之間雙向選擇。

［1］ 托馬斯·庫恩.科學革命的機構［M］.金吾倫，等，譯.北京大學出版社，2006：40.

［2］ 岳經綸.中國發(fā)展概念的再定義：走向新政策范式［M］//岳經綸，郭巍青.中國公共政策評論（第1卷）.上海人民出版社，2007：1-3.

［3］ 黃中庸，周建民，陳令霞.我國大學生就業(yè)政策演變的價值分析［J］.理論界，2006（8）：128.

［4］ 周建民，陳令霞.析我國大學生就業(yè)政策的歷史演變［J］.遼寧工學院學報，2005，7（1）：104.

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楊東華（1969-），男，碩士，講師，研究方向為學生事務管理。