【摘要】我國消防安全公共治理面對的情況非常復雜，單靠硬法治理消防安全工作越來越顯得力不從心，這就需要大量的軟法規(guī)范予以輔助。我們應在強化依法行政手段的同時，加強軟法機制的運用和調配；要積極引導公民有序參與消防安全治理進程，充分發(fā)揮消防中介組織在消防安全公共治理中的作用，以推進消防安全公共治理制度創(chuàng)新。
　　
　　【關鍵詞】消防安全 公共治理 軟法機制 創(chuàng)新
　　
　　當今社會，人為和自然因素導致的火災頻發(fā)，消防形勢嚴峻，消防安全治理面臨新的復雜任務倍增。然而，傳統(tǒng)的消防安全治理過于強調單一的政府主導型管制，深度依賴具有嚴格法律責任的“硬法”規(guī)范，又因消防安全本身具有的隱蔽性、原因難以查明性、消防機構能力不足等因素，出現(xiàn)消防不“硬”的艱難困境，折射出傳統(tǒng)管制模式的“應然”出路在于尋求新的治理路徑。本文旨在探討軟法興起的背景下消防安全公共治理機制的創(chuàng)新問題。
　　
　　軟法的概念及內涵
　　
　　軟法相對于硬法而言，是外來詞，英文名稱為soft law，意為軟規(guī)則或無約束力規(guī)范。它并非傳統(tǒng)法理學上的一種分類，而是西方國際法領域學者在國際法上提出的一個全新的概念，指國際法上的公約、指南、議定書、條約等規(guī)范性文件。近年來對軟法的研究和應用延伸至公共治理領域，此外，軟法還在環(huán)保、信息技術、勞工和消費者保護等領域大規(guī)模涌現(xiàn)。
　　在我國，軟法概念不為人熟知，研究初期就連法學理論研究和實踐應用部門的法學學者也不是普遍知曉。最初研究的學者集中在國際法和行政法學領域。當前的研究較為活躍，軟法概念和理論內涵逐漸成為法學研究的熱點。目前而言，國內對軟法的認知并未達成一致，對軟法的內涵理解分歧主要集中在軟法的外延和軟法的效力范圍方面。
　　根據(jù)軟法的演化與運行規(guī)律總體上可以將軟法的特征做如下概括：一是軟法的產生方式多樣。制定軟法的主體包括國家機關、政黨、社會共同體組織（含中介組織在內）等，可以是權威制定主體單方面的行為，也可以是聯(lián)合體成員合意、協(xié)商而制定，制定程序上較為簡易、便捷、靈活，沒有硬法那樣嚴格的立法程序。二是形式多樣。軟法的實質是人們的行為規(guī)范、規(guī)則，多是通過倡議、鼓勵、建議、期望等方式要求行為主體按一定的規(guī)范行事，達成一定的做事秩序。形式上看，軟法雖然也要求有成文性，但是成文的形式極其靈活多樣，諸如建議、決議、章程、綱領、原則、會議紀要、行動守則、行政指導、執(zhí)法手冊、標準、備忘錄、指南、通訊、框架、宣言、倡議書等多種形式，不拘泥于硬性表象。三是軟法的實施。如上所言，軟法本身沒有國家法的約束力，其實施不依賴國家強制權，而是依賴社會強制力。但是，軟法本身具有實際的規(guī)范效果，這種規(guī)范效果可能是在軟法規(guī)范里面規(guī)定了制裁性的內容而取得，也可能是雖沒有規(guī)定制裁性的規(guī)范內容但成員能夠接受并以此行為。四是軟法適用范圍的特殊性。有的具有普遍性，如國家法中的軟法規(guī)范具有全國范圍的使用普遍性，而社會共同體成員合意形成的軟法則只能在社會成員內部適用，成員之外的人不受內部軟法的約束。五是軟法不是法院審理和裁決案件的依據(jù)。軟法相互間缺乏位階序列，雖然有界域之別，但不構成層次分明的體系，是無中心的離散的錯綜交匯的網絡，不是法院審理裁決案件直接援引的對象。軟法與國家法之間相互支持、補充，二者之間不是對立沖突的。
　　
　　消防軟法的內涵
　　
　　消防安全涉及人民生命財產重大問題，硬法的核心地位無可否認，但是，隨著社會化的進程和公民社會的興起，單靠硬法治理消防安全工作卻越來越顯得力不從心，這就需要大量的軟法規(guī)范予以輔助。截至2009年6月30日我國關于消防政策與法規(guī)共計54部，從消防領域的規(guī)范性法律文件和其他規(guī)范性文件的架構分析可以看出，除了國家立法機關制定的消防法律法規(guī)外，大量的規(guī)章及政府職能部門的工作意見都屬于軟法范圍。具體包括以下方面：
　　第一，國家法中的柔性規(guī)范。即國家制定的消防法律法規(guī)中的柔性條款。如《消防法》第一章總則部分鼓勵獎勵性規(guī)范、加強消防宣傳教育的倡導性規(guī)范等；又如第二章中的鼓勵、引導相關單位投保公眾火災險的條款，涉及對村委會、居委會消防工作指導方面的號召性規(guī)定均為軟法規(guī)范。
　　第二，規(guī)章類的淵源文件。依照法院審理案件所依據(jù)的文件，規(guī)章只具有參照作用，判案不能依照規(guī)章進行，據(jù)此規(guī)章應歸屬到軟法當中。但是在涉及到消防部隊戰(zhàn)斗指令、規(guī)章等帶有國家強制力性質且具有嚴格法律責任的規(guī)章應當歸為硬法范疇。
　　第三，政府及其職能部門發(fā)布的意見、指示、指導性文件、防火命令等也屬于軟法范圍，如1987年制定的《企業(yè)事業(yè)單位專職消防隊組織條例》即為此種。
　　第四，消防領域的社會組織制定的章程、規(guī)約、規(guī)則、原則等。如消防協(xié)會制定的自律性質的章程、消防產品標準等。還有如消防中介組織制定的一些原則性的技術規(guī)范等。
　　可以看出，雖然硬法在消防安全管理中居于核心和主導地位，然而，軟法在消防安全管理領域所占的比例并不低，軟法與硬法一道構成消防安全管理與執(zhí)法的有機整體，相互之間起著互為補充的作用。
　　
　　軟法機制在消防安全公共治理中的運用
　　
　　軟法作為自我規(guī)制和具有外在實際效力的行為規(guī)范要真正起作用，必須整合形成一套有效的軟法機制方可為之。軟法不等于軟法機制。軟法機制是指通過自律和他律相結合的規(guī)制方式而不是通過國家強制力而規(guī)范人們的行為，調整社會關系的現(xiàn)代社會公共治理創(chuàng)新。軟法機制是由軟法規(guī)范和軟法在實踐中有效運行的有機過程，是各種主體力量的相互博弈活動，是動態(tài)的。軟法機制所關注的是法與社會關系之間的有機支持關系；硬法的著眼點在于法與國家權力之間的關系。
　　在我國，消防安全的治理面對的情況是非常復雜的，政府應在強化嚴格依法行政的同時，加強軟法機制的運用和調配。軟法在現(xiàn)代社會公共治理中的作用主要表現(xiàn)在適應現(xiàn)代民主政治、市場經濟、消防安全的實際等需要，以及為公眾參與消防安全管理服務提供法制保障。公共治理的原則要求優(yōu)先采納軟法手段。
　　
　　消防安全公共治理制度創(chuàng)新
　　
　　完善軟法機制，推進消防安全公共治理制度創(chuàng)新，可從以下方面入手：
　　第一，轉變思想觀念，樹立軟法機制意識，充分認識到軟法機制在消防安全公共治理中的作用。當前，消防領域對消防軟法及軟法機制的研究還比較薄弱，應轉變觀念，加強軟法的研究和應用，完善軟法機制，以此推動行政管理模式的轉換和消防執(zhí)法監(jiān)督中的糾紛解決機制的創(chuàng)新，使之成為與硬法并舉的重要治理手段。同時，要充分認識到，軟法和治理模式在很多方面是同構同質的，公共治理主要是軟法治理。從規(guī)范依據(jù)看，公共治理時代主要是軟法時代。
　　第二，推進社會有序參與，形成治理多元主體。政府要樹立柔性執(zhí)法理念，積極引導公民有序參與消防安全治理進程。在相關的法律法規(guī)的制定過程中廣泛聽取民意，制定符合時代發(fā)展要求的法律法規(guī)。根據(jù)新消防法的精神，按照政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與的原則實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡。政府要積極創(chuàng)造條件切實讓公民參與到實際消防工作中去，發(fā)揮相應作用?！霸谛滦蝿菹?，要認真研究如何建設志愿消防隊伍，提升各種組織志愿消防者的應急和消防能力……積極支持扶助消防安全公民團體建設。政府可以通過地界外包契約等方式委托民間消防隊提供服務，并通過政府監(jiān)管責任的規(guī)定，保障消防服務民營化的順利推行”①。
　　第三，構建科學可行的軟法體系。政府要積極引導社會力量根據(jù)消防實踐需要，制定靈活的各類軟法規(guī)范，包括但不限于諸如行業(yè)準則、產品標準、自律性的約束章程等。關鍵問題在于要切實反映消防安全公共治理的實際需要和消防發(fā)展的內在規(guī)律，能夠解決消防安全治理的關鍵問題，有針對性、前瞻性和可操作性，能夠起到相應的效果，不能任意設定。
　　第四，充分發(fā)揮消防中介組織在消防安全公共治理中的作用。目前消防中介組織在消防安全治理中發(fā)揮越來越重要的作用。消防中介組織涉及消防咨詢、消防鑒定、消防搶險救援、消防社會救助、消防設施設備的維修與保養(yǎng)、消防服務、消防技術研發(fā)、消防火災原因分析等多個領域。整體而言，我國消防中介組織還處于發(fā)育階段，還有較大的增長空間，因此，消防中介組織自身的規(guī)范性建設和相應作用的進一步發(fā)揮仍然需要政府及社會提供良好平臺。為此，要在消防中介組織的設立審批、運行管理監(jiān)督、資金支持、業(yè)務發(fā)展、人力資源開發(fā)合作等方面給予大力支持和鼓勵。
　　第五，加強消防安全公共治理的行政指導，減弱行政強制和行政處罰?？陀^上講，目前我國公共場所、社區(qū)等消防重點領域存在大量消防安全問題，面對如此的高度風險，要求政府消防監(jiān)管部門加強柔性指導，按照新消防法的精神實質，切實做到預防在先、指導全程。在消防安全監(jiān)管過程中，應減少行政命令和指令性計劃，大力推進消防行政合同制度?？赏ㄟ^先對話、協(xié)商，再簽訂消防合同、協(xié)議、承諾書、責任書等，積極開發(fā)社會力量參與消防安全公共治理過程，激發(fā)公眾關注和參與消防的積極性。
　　（作者單位：昆明學院）
　　
　　注釋
　?、俳靼玻骸巴晟栖浄C制，推進社會公共治理創(chuàng)新”，《中國法學》，2010年第5期。