【摘要】國有獨資的地方政府投融資平臺占據(jù)各類地方政府投融資平臺的主體地位，承擔(dān)著地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，但存在目標(biāo)定位混亂、治理結(jié)構(gòu)失效等突出問題，需要從完善平臺自身建設(shè)和加大宏觀政策支持兩方面入手解決。
　　
　　【關(guān)鍵詞】國有獨資 地方政府投融資平臺 問題 對策
　　
　　地方政府投融資平臺指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。與多元化形式相比，國有獨資的地方政府投融資平臺有自身的運行規(guī)律，也面臨更為突出的問題。
　　
　　國有獨資的地方政府投融資平臺問題分析
　　
　　目標(biāo)定位混亂。地方政府投融資體制改革經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的市場化改革的過程，特別是十六屆三中全會期間，國務(wù)院發(fā)布了《投資體制改革的決定》，明確了即使政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施投資也要引入市場機制，進一步要求提高政府投資的經(jīng)濟收益。但作為地方政府投融資的主要形式，國有獨資的地方政府投融資平臺實際上承擔(dān)了公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，資產(chǎn)收益低下，甚至沒有經(jīng)濟收益。究竟以追求社會效益、實現(xiàn)政府職能為目的，還是以追求利潤、實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值為目的，成為我國大多數(shù)國有獨資的地方政府投融資平臺公司面臨的主要困境之一。
　　公司治理結(jié)構(gòu)流于形式?，F(xiàn)代公司制度是基于產(chǎn)權(quán)和治理獨立原則以股東會董事會經(jīng)理層的制度設(shè)計實現(xiàn)，但是國有獨資的地方政府投融資平臺不設(shè)股東會，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制。這種公司組織機構(gòu)設(shè)置具有產(chǎn)權(quán)和治理上的非獨立性特征，無法實現(xiàn)政企分開。董事會成員由政府授權(quán)的部門或機構(gòu)委任，而授權(quán)委任的主體部門和被選拔工作人員的部門之間通常存在相關(guān)的職能管轄關(guān)系?？偨?jīng)理雖然被要求由董事長按照市場方式公開競聘產(chǎn)生，但是實際產(chǎn)生方式與董事長雷同。加之沒有股東會，無法通過股東間的制衡關(guān)系保證董事會和總經(jīng)理的獨立決策權(quán)，董事會和總經(jīng)理績效考核與薪資發(fā)放又參照行政性標(biāo)準(zhǔn)，由政府授權(quán)的部門或投資機構(gòu)主導(dǎo)，其現(xiàn)代公司制度的治理結(jié)構(gòu)完全流于形式，沒有任何實質(zhì)上的獨立性，必然出現(xiàn)政府意志左右企業(yè)行為現(xiàn)象。
　　資產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡，融資途徑狹窄。國有獨資的地方政府投融資平臺的資產(chǎn)項目構(gòu)成中，無形和遞延資產(chǎn)、流動資產(chǎn)兩類占了資產(chǎn)總額的絕大多數(shù)。無形和遞延資產(chǎn)一般是政府劃撥土地使用權(quán)評估價值及相應(yīng)的增加值，這部分資產(chǎn)在房地產(chǎn)市場持續(xù)增長時期具有較強的增值能力，但受房產(chǎn)調(diào)控政策影響，未來價值和收益面臨不確定性，且土地使用權(quán)這種非貨幣資產(chǎn)變現(xiàn)能力差。因為國有獨資的地方政府投融資平臺沒有經(jīng)營性收入，所以現(xiàn)金幾乎沒有，流動資產(chǎn)主要是貨幣資金，都是各家銀行項目貸款形成的派生存款，使用受到銀行約束。國有獨資的地方投融資平臺總體資產(chǎn)流動性差，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。
　　國有獨資的地方政府投融資平臺資金來源多為兩種：一是地方政府注資，國有獨資的地方政府投融資平臺多處市縣等地，這些地方經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較弱，財政能力有限，公共投資缺口較大，難以形成充足的資產(chǎn)投入；二是銀行貸款融資，因為國有獨資的地方政府投融資沒有經(jīng)營性收入，所以以政府信用或地方財政收入擔(dān)保，從各銀行借入資金，一方面銀行貸款是完全商業(yè)性融資，融資成本高，并受到宏觀貨幣政策的調(diào)控影響，另一方面由于各銀行間沒有實現(xiàn)信息共享，也容易形成同一資產(chǎn)重復(fù)抵押、多次貸款的現(xiàn)象。融資渠道狹窄導(dǎo)致國有獨資的地方投融資平臺患有嚴(yán)重銀行貸款依賴癥，融資能力受限，削弱了地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。
　　信息不透明，監(jiān)管缺失。首先，外部監(jiān)管缺失。國有獨資的地方政府融資平臺資金不屬于預(yù)算管理，不接受公共監(jiān)督體系的監(jiān)管，財務(wù)信息缺乏透明度。其次，內(nèi)部監(jiān)管缺失。從資金運作實踐看，國有獨資的地方政府投融資平臺只作為政府借款的主體，政府擁有真正的資金配置決策權(quán)，資金的使用者是政府的項目建設(shè)單位，另外，現(xiàn)有的公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，通常也不設(shè)監(jiān)事會，一般由政府的相關(guān)職能部門行使監(jiān)督權(quán)。
　　還款機制不健全，債務(wù)風(fēng)險高企。由于國有獨資的地方政府投融資平臺幾乎少有經(jīng)營性收入，難以償還未來的債務(wù)，所以融資的本息主要由地方政府財政支付。以某市某銀行貸款為例，截止2010年6月，某銀行為地方投融資平臺貸款余額13.37億元，以財政收入作為唯一還款來源的貸款13.37億元，占貸款總額的100%。受土地財政性質(zhì)影響，單一的財政收入還款途徑具有風(fēng)險性：一是政府財政政策具有不確定性，二是各地土地財政現(xiàn)狀受地產(chǎn)發(fā)展影響，還款缺乏實質(zhì)性內(nèi)容和約束，三是借款期限多為中長期，約為5~8年左右，超過一屆政府任期，無法保證下屆政府必定如約兌現(xiàn)承諾，四是還款期限相對集中，到期還款壓力巨大。
　　
　　國有獨資的地方政府投融資平臺公司發(fā)展對策
　　
　　明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，準(zhǔn)確定位目標(biāo)。從公司股東權(quán)益訴求角度看，國有獨資的地方政府投融資平臺公司沒有多元化主體，行為理當(dāng)完全體現(xiàn)政府股東利益，在“服務(wù)型政府”改革趨勢下，政府利益更多的應(yīng)該是表現(xiàn)為公共管理目的。但是，國有獨資的地方政府投融資平臺公司一開始就被錯誤地賦予了市場經(jīng)濟微觀主體的性質(zhì)，產(chǎn)生了市場導(dǎo)向的商業(yè)行為與政府導(dǎo)向的公共管理行為之間的沖突和矛盾。所以，國有獨資的地方政府投融資平臺公司應(yīng)該與股權(quán)多元化的地方政府投融資平臺公司相區(qū)別，將目標(biāo)定位為社會效益為主、經(jīng)濟利益為輔，投資行為著眼于公益性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
　　完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)管理效益。完善治理結(jié)構(gòu)，需要明晰政府和企業(yè)之間的委托代理關(guān)系，政府是股東，董事會受委托全權(quán)代理股東權(quán)益，董事會成員由股東選擇產(chǎn)生，無可非議，但是一經(jīng)確定，政府需要轉(zhuǎn)換觀點，破除傳統(tǒng)的管轄觀點。董事長需要變革現(xiàn)行的全權(quán)負責(zé)的做法，進一步強化其監(jiān)管資產(chǎn)使用效益和重大戰(zhàn)略決策權(quán)，弱化其執(zhí)行權(quán)。相反，經(jīng)理層具有的與項目有關(guān)的經(jīng)營決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)需要增強，并且嚴(yán)格按照職業(yè)經(jīng)理人的要求用市場方式產(chǎn)生，通過有效的績效考核和薪資制度激發(fā)其積極性，充分發(fā)揮其專業(yè)化管理優(yōu)勢，提高資金使用效益。
　　強化約束機制，降低債務(wù)風(fēng)險。首先，國有獨資的地方政府投融資平臺公司應(yīng)設(shè)立單獨的資金賬戶，并入財政預(yù)算體系，使其處于公共資金監(jiān)管體系下，促進其自身投融資行為規(guī)范化。其次，引入市場約束機制，增加信息透明度。再次，建立地方政府財政預(yù)警制度，參照目前較為成熟的做法，以負債率、債務(wù)率、償債率作為主要指標(biāo)，進行指標(biāo)細化和標(biāo)準(zhǔn)確定，監(jiān)測政府財政風(fēng)險。為確保還款能力，還可以設(shè)立專門的債務(wù)償還基金，由財政和平臺公司約定投入。最后，在確權(quán)前提下，建立責(zé)任部門和人員問責(zé)制度，嚴(yán)格查處和追究違規(guī)、違法責(zé)任人的責(zé)任，確保資金使用安全，防范債務(wù)風(fēng)險。
　　提高地方政府財力，創(chuàng)新平臺公司融資渠道。首先需要致力于地方政府財力提高：一是改革現(xiàn)行的財政體制，增加地方政府財政收入；二是修訂相關(guān)政策法令，突破中央代為發(fā)行地方債券的做法，允許地方政府發(fā)行地方債權(quán)，直接融資，吸納社會資金，結(jié)合地方政府財政能力，對公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資允許財政擔(dān)保融資，但需要保證擔(dān)保有效可行；三是支持利用各種政府注資方式充實資本金，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加大國有獨資的地方投融資平臺公司融資能力和償還債務(wù)能力。另外，從地方政府投融資平臺公司自身著手，整合資源，創(chuàng)建條件，創(chuàng)新融資方式，通過發(fā)行公司債券、資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道。
　　完善政策法規(guī)，支持發(fā)展。國有獨資的地方政府投融資平臺仍需要大力發(fā)展，平臺公司可歸類管理，區(qū)別對待。首先，國有獨資的地方政府投融資平臺多處于經(jīng)濟欠發(fā)達的中小城市，這些城市地方政府投融資平臺公司數(shù)量少，規(guī)模小，投融資模式簡單，融資杠桿低，債務(wù)風(fēng)險可控。從債務(wù)風(fēng)險看，因為政府是公司唯一的實際償債主體，所以債務(wù)風(fēng)險測評一般是以政府性債務(wù)為內(nèi)容。
　　其次，從地方經(jīng)濟發(fā)展與城市公共投資相互促進關(guān)系看，目前各地方政府急需增加城市公共投資，改善環(huán)境，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拉動和促進地方經(jīng)濟發(fā)展，這符合宏觀層面的民生工程建設(shè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略定位。
　　另外，可加大財政補貼，支持發(fā)展。地方政府或直接劃撥財政支出支付成本和建立專門償債基金等，或注入資產(chǎn)優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量。國家則可以考慮建立地方公益性項目專業(yè)政策銀行，給予貸款以低利率、貼息等政策性補貼，支持地方公益性項目建設(shè)?，F(xiàn)實可行的方案就是將地方公益性項目專項貸款業(yè)務(wù)劃撥至現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，因為其具有農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務(wù)和地方政府投融資平臺公司貸款業(yè)務(wù)的雙重執(zhí)行經(jīng)驗，銀行網(wǎng)點布局廣泛，基本覆蓋市縣級，自身也致力于謀求業(yè)務(wù)范圍突破發(fā)展。
　　國有獨資的地方政府投融資平臺在支持國家經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生等方面發(fā)揮著重要的作用，盡管存在自身缺陷、環(huán)境復(fù)雜等諸多不利因素，但是仍然需要大力發(fā)展，持續(xù)進行明確定位、完善結(jié)構(gòu)、強化風(fēng)險管理、創(chuàng)新融資渠道、優(yōu)化政策環(huán)境等多方面的改革。
　　（作者單位：滁州學(xué)院；本文系課題《滁州基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究》的研究成果，課題編號：2010sk005Z）