【摘要】依法治教是依法治國(guó)方略的重要組成部分，開(kāi)展依法治教工作對(duì)于推進(jìn)教育領(lǐng)域法治化建設(shè)具有重要意義。通過(guò)闡述依法治教內(nèi)涵，剖析依法治教工作存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并結(jié)合學(xué)生管理實(shí)踐，論證了推進(jìn)依法治教工作的幾點(diǎn)舉措：教育立法需要“良法”之治，教育執(zhí)法需要“規(guī)范”之治，同時(shí)要構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制等。
　　
　　【關(guān)鍵詞】依法治教 問(wèn)題 思考
　　
　　依法治教是依法治國(guó)方略的重要組成部分，開(kāi)展依法治教工作對(duì)于推進(jìn)教育領(lǐng)域法治化建設(shè)具有重要意義。2003年，教育部印發(fā)了“關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)”，提出學(xué)校根據(jù)法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，建立健全學(xué)校教育教學(xué)制度，對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定的學(xué)校管理制度和規(guī)定要及時(shí)修改或者廢止；完善學(xué)校保護(hù)機(jī)制，依法保護(hù)學(xué)生權(quán)益；建立校內(nèi)學(xué)生申訴制度，保障學(xué)生申訴的法定權(quán)利。2010年頒布實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，從教育改革和發(fā)展全局的高度，對(duì)推進(jìn)依法治教、依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度做出了全面部署。筆者在闡述依法治教內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，剖析了依法治教工作存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并結(jié)合學(xué)生管理實(shí)踐，從三個(gè)方面論述了推進(jìn)依法治教的舉措。
　　
　　依法治教的內(nèi)涵
　　
　　依法治教的“依”，即依據(jù)、依照的意思。依法治教不能理解成“以”法治教，即把法作為治理工具，這樣就與法治的初衷背道而馳。依法治教的“法”應(yīng)作廣義理解：它既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的教育類(lèi)法律，也包括國(guó)務(wù)院制定的教育類(lèi)行政法規(guī)、省級(jí)人大及政府制定的地方法規(guī)和規(guī)章，還包括涉及教育管理的規(guī)范性文件。廣義上的“法”尤以規(guī)范性文件居多，其中就包含了各級(jí)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)制定的教育教學(xué)管理規(guī)范。依法治教的“治”意為治理、管理。依法治教的“教”從抽象角度理解就是教育事業(yè)，包括各級(jí)各類(lèi)教育；具體而言既包括教育行政部門(mén)的教育行政管理行為，也包括各級(jí)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)依法定職權(quán)實(shí)施的管理行為。
　　綜上，依法治教應(yīng)理解為依法規(guī)范教育管理，把法作為規(guī)范教育管理的唯一標(biāo)準(zhǔn)和最高權(quán)威，必須依法而不是依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施教育管理行為。
　　
　　依法治教存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
　　
　　近年來(lái)，隨著廣大教職工、學(xué)生及社會(huì)公眾維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，因教育教學(xué)管理行為而引發(fā)的維權(quán)案件逐年增加。在所有類(lèi)型的案件中，尤以學(xué)生及家屬對(duì)學(xué)校的處理處分行為不服而引發(fā)的信訪案件最令人關(guān)注。學(xué)生參與信訪的行為往往被人利用形成惡性纏訪鬧訪事件，最終信訪行為觸犯了法律，影響了教育系統(tǒng)的安全穩(wěn)定和工作秩序，在社會(huì)上也造成不良影響；在現(xiàn)代便捷的網(wǎng)絡(luò)傳播手段的助推下，教育系統(tǒng)信訪案件更容易誘發(fā)不明真相的社會(huì)公眾對(duì)政府的偏見(jiàn)、仇視心態(tài)，成為和諧社會(huì)構(gòu)建中的重大隱患。
　　教育領(lǐng)域過(guò)度維權(quán)案件頻發(fā)，一定程度上反映出依法治教工作還存在著諸多問(wèn)題，如教育管理行為違法、權(quán)益救濟(jì)渠道不暢通等。因此，樹(shù)立依法治教的理念，規(guī)范教育教學(xué)管理行為勢(shì)在必行。否則，看似不起眼的小事情都有可能引發(fā)大的群體性事件，從而對(duì)教育系統(tǒng)的安全穩(wěn)定乃至對(duì)社會(huì)的和諧構(gòu)成極大的威脅。
　　
　　教育立法需要“良法”之治
　　
　　亞里士多德曾言：“法治包含著兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律。”①這意味著，法治并非法律、法規(guī)的簡(jiǎn)單累積，其有著特定的價(jià)值取向和價(jià)值追求。法治首先是“良法之治”，只有規(guī)制社會(huì)的規(guī)則本身制定的合理，才能從根本上保障法律的至上權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)的全面治理。
　　“根據(jù)法的合理性來(lái)制約管理的隨意性是各國(guó)法治理論與實(shí)踐的共同點(diǎn)”。②依法治教是“依法治國(guó)”方略在教育管理領(lǐng)域的具體化與現(xiàn)實(shí)化，依法治教必須依“良法”而治，否則不足以尊重和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；同時(shí)，也惟有“良法”方能充分體現(xiàn)教育管理的人文精神，并成功促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。
　　以校規(guī)校紀(jì)的制定為例，從內(nèi)容上要體現(xiàn)“限制‘公權(quán)’保障‘私權(quán)’”的主旨，亦即限制職權(quán)部門(mén)權(quán)力運(yùn)行的范圍，充分保障學(xué)生依法享有的各項(xiàng)權(quán)益；從效力上來(lái)講，校規(guī)校紀(jì)必須遵循上位法的規(guī)定，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校的自主管理權(quán)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”，不能超越權(quán)限剝奪或限制學(xué)生應(yīng)當(dāng)享有的自由和權(quán)利；從制定程序上要體現(xiàn)科學(xué)民主的精神，要遵循公開(kāi)和透明、參與和監(jiān)督、專業(yè)和專家相結(jié)合的原則。
　　
　　教育執(zhí)法需要“規(guī)范”之治
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　　依法治教既需要“良法”之治，亦需要“規(guī)范”之治，即在有良法的基礎(chǔ)上還要教育管理者在實(shí)踐中不折不扣地貫徹執(zhí)行，既不能越權(quán)管理，也不能違反法定的程序進(jìn)行管理。
　　管理行為違法首先表現(xiàn)為越權(quán)管理，無(wú)授權(quán)或者超越授權(quán)實(shí)施管理行為。西方有句法諺，對(duì)于公權(quán)力而言，“法無(wú)授權(quán)即禁止”，凡是未經(jīng)法律授權(quán)的均不得為之。因?yàn)楣珯?quán)力有任意擴(kuò)張與侵略私權(quán)的天性，因此必須要有法治的“籠子”加以禁錮與管束。其次，管理行為違法還表現(xiàn)為違反管理的程序性規(guī)定。程序不是可有可無(wú)的東西，程序違法造成的危害甚至大于實(shí)體違法，實(shí)體上的不公正可以通過(guò)一定的程序獲得救濟(jì)，而程序上的不公正則將使當(dāng)事人喪失獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。在教育管理過(guò)程中，辦案人員不履行法定的告知、聽(tīng)取陳述、申辯、送達(dá)等程序規(guī)定的現(xiàn)象仍大量存在，重實(shí)體、輕程序觀念盛行，結(jié)果很可能因程序上的瑕疵而使管理處分行為歸于無(wú)效。
　　
　　構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制
　　
　　權(quán)利與救濟(jì)唇齒相依，沒(méi)有救濟(jì)，權(quán)利就只是一紙空文。學(xué)生是教育教學(xué)管理的重點(diǎn)對(duì)象，因管理行為而引發(fā)的教育維權(quán)案件也最為典型。實(shí)踐中，學(xué)生受到不公正的處分，只能通過(guò)校內(nèi)申訴，對(duì)校內(nèi)申訴不服再通過(guò)向教育行政部門(mén)申訴或者對(duì)特定處分提出行政訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)。同時(shí)，各學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會(huì)由于成立時(shí)間較短，在人員組成、受案范圍、職權(quán)行使等方面還存在諸多缺陷，教育行政部門(mén)與學(xué)校之間具有剪不斷的親情關(guān)系；行政訴訟途徑又存在學(xué)校是不是適格的訴訟主體、學(xué)校的處分行為哪些是內(nèi)部管理行為、哪些視為具有可訴性的教育行政行為等爭(zhēng)議，實(shí)際的結(jié)果是學(xué)生如果不是被逼到懸崖邊上，面臨“生存還是毀滅”的單項(xiàng)選擇時(shí)，他更習(xí)慣于默默忍受。試想，誰(shuí)又情愿把自己的母校推上被告席呢？
　　因此，構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)依法治教具有重要意義。結(jié)合學(xué)生管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，應(yīng)從三方面著手構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制。
　　要擴(kuò)大當(dāng)事人依法享有的可以提出申訴的事項(xiàng)范圍。根據(jù)學(xué)?；蚪處煹那謾?quán)行為和由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議的性質(zhì)，可以將爭(zhēng)議分為教育行政爭(zhēng)議和與教育活動(dòng)密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。教育行政爭(zhēng)議是由學(xué)校單方面行使管理職權(quán)從而侵害當(dāng)事人權(quán)益而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，這一爭(zhēng)議理應(yīng)納入學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)的受案范圍；而與教育活動(dòng)密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，比如學(xué)校侵犯學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他人身權(quán)利等等，也應(yīng)該納入到申訴機(jī)構(gòu)的處理范圍中。根據(jù)這一原則，當(dāng)事人對(duì)學(xué)校行使教育教學(xué)管理職權(quán)或是有其他不當(dāng)行為而損及其權(quán)益的情形，都可以向?qū)W校的申訴部門(mén)提出申訴，請(qǐng)求得到合理的解決。
　　申訴委員會(huì)的組成要體現(xiàn)合法性和中立性，各委員履職要遵循法治的原則和精神。以學(xué)生申訴為例，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成”。實(shí)踐中，學(xué)校學(xué)申委的教師和學(xué)生代表或者不存在或者只是成為民主的點(diǎn)綴。校內(nèi)申訴委員會(huì)的成員結(jié)構(gòu)既要符合上位法的規(guī)定，體現(xiàn)合法性原則，又要彰顯其中立性，適當(dāng)減少職能部門(mén)代表，擴(kuò)充教師和學(xué)生代表，同時(shí)還可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)申訴規(guī)定的做法，引入教育、法律、心理專家，甚至規(guī)定委員的男女比例，以充分體現(xiàn)申訴委員會(huì)在處理申訴案件上的中立性。在申訴委員會(huì)受理的案件中，總會(huì)出現(xiàn)處理部門(mén)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員的情況。在這里就要遵循公平公正的原則，嚴(yán)格履行回避制，不能做自己案件的法官。相關(guān)處理部門(mén)負(fù)責(zé)人可以就該起案件處理過(guò)程進(jìn)行說(shuō)明，但不能參與投票表決，否則有失公平。
　　建立申訴與訴訟相銜接的教育法律救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)事人權(quán)益受到侵害，可以通過(guò)校內(nèi)申訴、教育行政申訴以及行政訴訟、民事訴訟等途徑尋求救濟(jì)。對(duì)于申訴與訴訟的銜接，本文認(rèn)為：當(dāng)事人對(duì)學(xué)校的內(nèi)部管理行為不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向校內(nèi)申訴委員會(huì)提起申訴，對(duì)申訴結(jié)果不服的可以向主管教育行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)教育行政申訴，教育行政申訴具有終極性；如果當(dāng)事人受到的處理影響到其作為學(xué)校教師或?qū)W生這一特定身份，如開(kāi)除學(xué)籍、開(kāi)除公職等，由于嚴(yán)重影響到當(dāng)事人的法定權(quán)益，當(dāng)事人有權(quán)在申訴后或不經(jīng)申訴直接提起行政訴訟。其次，對(duì)學(xué)校等侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為可以提出校內(nèi)申訴或不經(jīng)申訴直接提起民事訴訟。
　　綜上，依法治教從教育立法角度需要“良法”之治，從教育執(zhí)法角度需要“規(guī)范”之治，從教育法律救濟(jì)角度需要構(gòu)建和完善申訴和訴訟相銜接的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。
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　　注釋
　　①[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1981年，第199頁(yè)。
　　②[日]藤田宙靖：“行政與法”，《中外法學(xué)》，1996年第3期。