□ 胡稅喜

數(shù)字城管是指依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，運用城市信息資源，量化城市管理部件、事件標準，采取信息采集、協(xié)同處置、督查考核、決策分析等手段，快速發(fā)現(xiàn)、處置和解決城市管理問題的一種閉合方法。按照監(jiān)督與指揮相分離的原則，杭州市數(shù)字城管結(jié)合城市管理現(xiàn)狀，成立市數(shù)字城管信息處置中心(監(jiān)督軸)和市數(shù)字城管協(xié)同工作平臺(指揮軸)，共同構(gòu)成數(shù)字城管運行機構(gòu)。監(jiān)督軸為實體單位，主要承擔(dān)數(shù)字城管問題的受理、立案、核查及結(jié)案等工作;指揮軸為虛擬單位，由城區(qū)政府和市級部門派駐人員組成，主要承擔(dān)“市與市”、“市與區(qū)”、“區(qū)與區(qū)”之間邊界不清及相關(guān)疑難問題的協(xié)調(diào)、派遣和督辦等工作。

市數(shù)字城管協(xié)同平臺自成立以來，通過建立市區(qū)及部門協(xié)同指揮、各相關(guān)單位處置問題的城市管理工作機制，解決了大批城市管理疑難點問題，使城區(qū)政府“屬地管理”及市協(xié)同平臺“高位協(xié)調(diào)”的職能得以強化，確保了市區(qū)和部門城市管理的“塊抓條?！保瑸槁鋵嵆鞘械拈L效管理，提升社會監(jiān)管和政府服務(wù)效能發(fā)揮了重要作用。但在運行過程中，我們也發(fā)現(xiàn)平臺存在人員流動較大，管理效能上出現(xiàn)鈍化等問題。本文主要通過對市數(shù)字城管的協(xié)同平臺運行成效及存在問題的分析，提出創(chuàng)新市協(xié)同平臺管理路徑的對策和建議。

一、創(chuàng)新數(shù)字城管協(xié)同平臺管理路徑的意義

協(xié)同平臺作為數(shù)字城管兩軸之一的指揮軸，在數(shù)字城管運行過程中發(fā)揮著協(xié)調(diào)指揮等樞紐作用。創(chuàng)新平臺管理路徑就是結(jié)合現(xiàn)有城市管理體制，調(diào)整平臺管理機構(gòu)，完善平臺管理機制，優(yōu)化平臺管理辦法，增強派駐人員工作積極性，更好地滿足當(dāng)前城市管理的需要，進一步促進數(shù)字城管問題的及時解決。

1、有利于進一步理順平臺管理關(guān)系。協(xié)同平臺是依據(jù)監(jiān)督與指揮二軸相分離理論衍生出的數(shù)字城管工作機構(gòu)。在其他建有數(shù)字城管的大中型城市，指揮軸與監(jiān)督軸一般都設(shè)定為實體單位。而杭州市在數(shù)字城管成立之初，將指揮軸設(shè)計為一個非實體機構(gòu)，這樣就容易產(chǎn)生管理“真空”。對用人單位來說，平臺人員與本單位沒有隸屬關(guān)系，不易管理;對派駐單位來講，人員工資待遇由我單位解決，日常管理由使用單位負責(zé);對平臺人員來講，帽子、票子都是原單位給的，自然要向原單位負責(zé)。在現(xiàn)有管理體制不變的情況下，要明確管理主體，唯有創(chuàng)新管理路徑，切實建立新的管理機制，通過“機制補體制”的途徑加以解決。

2、有利于城市綜合管理人員的培養(yǎng)。數(shù)字城管是融合城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理、城管執(zhí)法、公安交警、園林綠化、城市河道、工商管理等各類信息資源于一體的綜合管理平臺。數(shù)字城管發(fā)現(xiàn)的大量問題，除可以明確派遣到相關(guān)責(zé)任單位，由各責(zé)任主體依職責(zé)處置外，還存在一大批區(qū)域邊界不清，責(zé)任主體不明的問題需要平臺人員協(xié)調(diào)歸責(zé)，其困難度和工作量可想而知。一個優(yōu)秀的平臺人員除必須具備良好的工作責(zé)任心外，還必須具備豐富的業(yè)務(wù)知識和過硬的組織協(xié)調(diào)能力。因此，創(chuàng)新平臺管理路徑，就必須把人員的培養(yǎng)放在重要位置，在做好城市管理工作的同時，還要考慮到為平臺人員自我發(fā)展創(chuàng)造條件。

3、有利于數(shù)字城管問題的有效解決。數(shù)字城管運行目標是第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間解決問題。創(chuàng)新平臺管理路徑，解決人的內(nèi)在動力是實現(xiàn)上述目標的關(guān)鍵。因此必須首先做好人員的選派工作，從源頭上把控平臺人員的組成，把有責(zé)任心、工作能力強、經(jīng)驗豐富的人員派駐到平臺工作，對有效解決工作中疑難問題，將會起到事半功倍的效果。同時，關(guān)注派駐人員的提拔任用，幫助解決崗位待遇等方面的實際利益，解除掛職人員的后顧之憂，將更能激發(fā)平臺人員的積極性，從而進一步提高工作實效。

4、有利于城市管理全面健康發(fā)展。依據(jù)相關(guān)城市管理法規(guī)，城市管理質(zhì)量主要體現(xiàn)在“潔化”、“序化”、“綠化”和“亮化”四個方面。數(shù)字城管作為城市管理的有效手段，目的是實現(xiàn)“管理上水平，百姓得實惠”的要求。數(shù)字城管借助市場化的問題發(fā)現(xiàn)機制，可以全方位、及時地發(fā)現(xiàn)城市管理事件和部件問題，并且借助量化的問題處置標準，通過核查方式，全程監(jiān)督問題處置的質(zhì)量，改變了過去問題發(fā)現(xiàn)靠群眾投訴，解決問題靠領(lǐng)導(dǎo)批示的做法，實現(xiàn)城市管理由被動管理向主動管理的轉(zhuǎn)變。但其中由問題發(fā)現(xiàn)到解決連接點的關(guān)鍵還是在協(xié)同平臺。創(chuàng)新平臺管理路徑，不僅可以調(diào)動人員積極性，而且可以促進平臺自身建設(shè)，通過外部反饋作用，促進平臺強化責(zé)任意識，規(guī)范流程制度，發(fā)揮多部門合力作用，有效解決各部門困難，提高城市管理水平。

5、有利于對數(shù)字城管責(zé)任主體實施監(jiān)督。對數(shù)字城管責(zé)任主體按照城市管理事件、部件處置要求進行處置的情況實現(xiàn)定期分析和評價，并由城市管理主管部門按規(guī)定向社會公布，接受社會和政府部門的監(jiān)督，是數(shù)字城管績效評價的一項重要內(nèi)容。目前監(jiān)督的方式主要是對一定期間數(shù)字城管運行結(jié)果的監(jiān)督。由于這種事后監(jiān)督存在滯后性，可能造成處置結(jié)果與處置實效存在背離現(xiàn)象，即單一問題即使全部得到及時處置，也并不意味著此類問題得到長效解決。強化協(xié)同平臺管理路徑的創(chuàng)新，發(fā)揮平臺人員的作用，提高各部門對數(shù)字城管的參與度，可以對主要數(shù)字城管參與部門進行事前、事中和事后過程實施全程監(jiān)督，促使相關(guān)數(shù)字城管責(zé)任主體既注重問題及時解決，更注重問題長效解決，達到整合資源，提高城市管理綜合效能的目的。

二、數(shù)字城管協(xié)同平臺管理路徑的演進

(一)數(shù)字城管協(xié)同平臺基本情況

2005年10月，杭州市被國家建設(shè)部確立為首批數(shù)字城管試點城市。經(jīng)過半年多時間的籌備，數(shù)字城管一期于2006年3月28日上線試運行，協(xié)同平臺作為數(shù)字城管問題處置的協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)也同時成立運行，人員由各城區(qū)及相關(guān)專業(yè)部門派駐，按照“高位協(xié)調(diào)”、“破解難點”原則，承擔(dān)數(shù)字城管疑難案卷的派遣、協(xié)調(diào)、督辦以及信息反饋等工作。目前平臺總?cè)藬?shù)已達19人，涉及19家單位(部門)。分別為上城、下城、江干、拱墅、西湖、風(fēng)景名勝區(qū)城管辦(風(fēng)景局)各2人，市城管行政執(zhí)法局2人，市城投集團2人，市市政設(shè)施監(jiān)管中心、市市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)管中心、市公用事業(yè)監(jiān)管中心各1人。作為相對獨立運行的數(shù)字城管運行機構(gòu)，平臺設(shè)正、副指揮長各1名(由派駐人員擔(dān)任)，負責(zé)平臺內(nèi)部的日常管理。

(二)管理路徑的演進

1、原有單一直線式的管理路徑。市數(shù)字城管協(xié)同平臺成立之初，工作人員由上城、下城等6個城區(qū)及市城管行政執(zhí)法局等相關(guān)專業(yè)部門采取人員派駐的形式組成。平臺隸屬于原城管辦，由市城管辦規(guī)劃(督查)處負責(zé)日常管理(見圖一)。平臺按照“獨立指揮，協(xié)同運行”的原則開展工作，城區(qū)派駐人員以城區(qū)為單位承擔(dān)本區(qū)案卷的派遣工作，市級派駐人員負責(zé)職責(zé)不清、區(qū)域不明等案卷的協(xié)調(diào)處置工作。2007年，隨著數(shù)字城管二期建設(shè)完成，以及六城區(qū)數(shù)字城管二級協(xié)同指揮平臺的建立，市協(xié)同平臺工作職責(zé)也做出相應(yīng)調(diào)整，主要承擔(dān)城區(qū)與城區(qū)、城區(qū)與市級部門、市級部門之間職責(zé)不清、區(qū)域不明等疑難案卷的派遣、協(xié)調(diào)、督辦以及信息反饋等工作。

圖一:原有管理路徑

2、現(xiàn)有管理路徑。為解決原有管理路徑“獨立指揮”情況下，監(jiān)督與指揮的配合問題，更好地發(fā)揮數(shù)字城管在城市管理上的“高位”協(xié)調(diào)作用，進一步提升數(shù)字城管運行實效，2010年8月，市數(shù)字城管協(xié)同平臺伴隨著市信息處置中心職級的“升格”，也由原先的辦規(guī)劃(督查)處改為由現(xiàn)在的信息處置中心全面管理(見圖二)，日常工作由協(xié)調(diào)發(fā)展處負責(zé)。適應(yīng)這種變化，協(xié)同平臺人員開始參照市委組織部掛職干部管理模式，實行委系統(tǒng)內(nèi)的掛職管理。按照市城管委的工作部署和要求，平臺人員仍由各城區(qū)和市級部門派駐，但在平臺設(shè)立臨時黨支部。平臺采取“相對獨立、自主管理”的方式運行。實施這種管理模式管理，有效解決了人員流動過大的問題，為工作延續(xù)性提供了有力保障，平臺工作成效有了很大的提升。

圖二:現(xiàn)有管理路徑

三、管理成效和制約因素分析

(一)主要成效

參照市委組織部掛職管理模式，市數(shù)字城管協(xié)同平臺派駐人員實行城管委內(nèi)部掛職管理后，協(xié)同平臺成立了臨時黨支部，在市城管委的領(lǐng)導(dǎo)下，強化了平臺隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核評價工作，隊伍形象和工作質(zhì)量取得了明顯改觀。

1、凝聚力更強。市數(shù)字城管協(xié)同平臺黨支部圍繞城市管理工作重點，發(fā)揮平臺臨時黨支部的戰(zhàn)斗堡壘和黨員同志的模范帶頭作用，以規(guī)范平臺建設(shè)為起點，明確平臺人員崗位職責(zé)，建立平臺人員考核制度，實施“星級派遣員”評選活動。同時以增強平臺組織歸屬感為關(guān)口，積極開展黨、團組織系列活動，強化責(zé)任意識培養(yǎng)，進一步激發(fā)工作熱情提高平臺人員的組織凝聚力。

2、管理更順暢。參照市委組織部掛職干部管理模式，通過組織形式派駐平臺人員，一是有效解決了人員流動過大，工作延續(xù)性不強等問題;二是增強了平臺自我管理意識，提高了平臺黨支部的核心作用;三是建立和完善了協(xié)同平臺派遣管理制度，增強了監(jiān)督軸和指揮軸的工作融合度;四是疏通了平臺與專業(yè)部門的溝通渠道，促進了數(shù)字城管疑難問題的解決。

3、能力更強化。在強化協(xié)同平臺人員組織歸屬感的同時，協(xié)同平臺還強化了派駐人員業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)。通過定期例會和專項培訓(xùn)等方式，提高了問題分析能力、組織協(xié)調(diào)能力和問題綜合解決能力，疑難問題一次性解決率顯著提升。原先存在的歷史遺留問題通過梳理，基本得到解決，平臺問題一次派遣準確率提升明顯。

4、成效更顯著。協(xié)同平臺人員實行城管委系統(tǒng)內(nèi)掛職管理以來，加大了對疑難問題的協(xié)調(diào)解決力度，及時協(xié)調(diào)疑難問題，協(xié)調(diào)處置疑難點問題近10萬件，赴現(xiàn)場勘查協(xié)調(diào)230余次，組織召開各類協(xié)調(diào)會議90余次，其中220次以協(xié)調(diào)會議紀要和批復(fù)文件的形式予以明確(見下表)。

不同管理路徑下工作成效對比

(二)制約因素分析

在肯定市協(xié)同平臺取得顯著成效的同時，也應(yīng)客觀地看到存在因素制約，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、人員條件難以統(tǒng)一。在現(xiàn)有派駐平臺的19人中，參照公務(wù)員管理7人，事業(yè)編制7人，執(zhí)法協(xié)管員1人，企業(yè)編制2人，事業(yè)單位合同工2人，人員結(jié)構(gòu)情況比較復(fù)雜。主要原因在于用人單位對派駐單位選派的人員沒有把關(guān)權(quán)，選派條件難以統(tǒng)一，只能被動地接收使用，導(dǎo)致人員整體素質(zhì)不齊。

2、績效評價難以落實。掛職人員的工作表現(xiàn)未與派出單位考核掛鉤，其待遇也與平臺工作表現(xiàn)相脫節(jié)。在平臺的工作經(jīng)歷未能作為派出單位評先評優(yōu)和競爭上崗的參考條件，平臺人員回到原單位不僅不會因在平臺的實際表現(xiàn)得到獎勵或重用，有時甚至還會因長期在外工作而被“邊緣化”。

3、協(xié)調(diào)指揮難以到位。協(xié)同平臺作為臨時機構(gòu)，無編制，無行政職級，更無直接考核評價的權(quán)力，這種有限的權(quán)力與解決問題的無限要求并不相適應(yīng)，往往導(dǎo)致協(xié)調(diào)層面較低，權(quán)威性不強，處置力度較低，致使問題解決有很大的局限性，許多問題無法及時解決或解決不徹底。

4、內(nèi)部管理難以強化。目前臨時黨支部負責(zé)人由平臺派駐人員擔(dān)任，其在原單位的行政職級可能也不高，加上自身也存在流動性，如果用人單位沒有相應(yīng)的配套措施或制度保障，僅靠平臺自我管理，由臨時黨支部負責(zé)人或平臺指揮長負責(zé)是難以達到管理預(yù)期目的的。

四、創(chuàng)新管理協(xié)同平臺的路徑的對策思考

(一)創(chuàng)新管理路徑的對策

經(jīng)過五年多的發(fā)展，杭州市數(shù)字城管已建成覆蓋所有縣(市)、區(qū)的市轄城域統(tǒng)一平臺網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同平臺在數(shù)字城管系統(tǒng)中也起到越來越重要的作用。為適應(yīng)數(shù)字城管高效快速發(fā)展的實際，改變現(xiàn)有協(xié)同平臺人員管理路徑，將市數(shù)字城管協(xié)同平臺人員直接納入市委組織部掛職干部管理序列，完善平臺管理具體舉措更顯日益迫切。

在市重點工程項目實行干部掛職干部管理模式，是市委、市政府支持重點工程建設(shè)，培養(yǎng)和鍛煉干部的一種有效手段。實踐證明，選派符合條件的干部到重點工程一線工作，不僅能夠強化用人單位對復(fù)合性人才的需要，而且可以有效利用資源，提高實際問題的協(xié)調(diào)力度，同時也可以在工作中強化對掛職干部組織觀念和責(zé)任意識的培養(yǎng)?！案视诔钥?、敢于負責(zé)、善于解難”不僅是對掛職干部提出的要求，也是對市數(shù)字城管協(xié)同平臺人員日常工作提出的企望。將平臺人員納入市委掛職干部序列，必將進一步提升協(xié)同平臺管理水平，促進數(shù)字城管科學(xué)、健康和可持續(xù)的發(fā)展。

(二)具體措施

1、強化臨時黨支部組織建設(shè)

按照市委組織部關(guān)于掛職干部管理的要求，進一步加強協(xié)同平臺臨時黨組織的建設(shè)，建立健全組織生活制度，賦予臨時黨支部明確工作職責(zé)，強化臨時黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用。要結(jié)合城管工作在新形勢下提出的新要求，有針對性地對平臺黨員干部開展黨性教育，增強服務(wù)城管大局的主動性和做好平臺工作的自覺性。要切實發(fā)揮黨員干部的示范帶頭作用，在平臺內(nèi)部形成講紀律，講奉獻，講團結(jié)良好氛圍，促使掛職干部的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)技能得到全面提升。

2、做好掛職干部的資格審查

各派駐單位應(yīng)高度重視掛職干部選派工作，把選派工作作為提升城市整體形象一項重要抓手來對待，切實按照市委組織部掛職干部選派條件，做好派駐人員的資格審查工作，將文化程度高，綜合素質(zhì)好，有一定城管工作經(jīng)驗的年輕干部選派到協(xié)同平臺參加鍛煉。市城管委應(yīng)創(chuàng)造條件，加強掛職干部的鍛煉和培養(yǎng)，要主動了解和掌握掛職干部的基本情況，幫助解決掛職人員的實際困難，提高掛職干部工作熱情。

3、定期對掛職干部進行回訪

定期到派出單位對掛職干部進行回訪是強化平臺掛職人員管理的一項重要舉措，及時地將掛職干部的工作表現(xiàn)通報給派出單位，既有利于原單位對外派人員的跟蹤，全面掌握工作情況，也有利于掛職人員提高標準，強化自身管理，更有利于組織部門對掛職人員的重視和培養(yǎng)。用人單位應(yīng)定期組織對掛職人員的考核，對掛職干部的工作表現(xiàn)出具書面鑒定意見，對在掛職期間工作表現(xiàn)突出的，給予一定表揚和獎勵，并作為今后提拔任用的依據(jù)。

4、強化掛職干部的崗位培訓(xùn)

用人單位要結(jié)合數(shù)字城管工作流程和協(xié)同指揮工作要求，做好掛職干部崗前、崗中和崗后培訓(xùn)工作。培訓(xùn)內(nèi)容包括政治理論知識、城市管理知識、數(shù)字城管業(yè)務(wù)知識等，幫助掛職干部熟悉業(yè)務(wù)，縮短磨合期，獨立開展工作。要創(chuàng)造條件，放手讓掛職人員參與難點問題的協(xié)調(diào)，對掛職期間存在的問題及時進行總結(jié)。同時要注重理論與實踐的融合，積極開展數(shù)字城管的調(diào)研，將掛職鍛煉的實踐經(jīng)驗提升為理論成果，更好地為數(shù)字城管具體實踐服務(wù)。