摘要：日本社會救助制度是日本社會保障體系中最早產(chǎn)生的補充性保障制度，施行至今對于保障和改善低收入者的生活發(fā)揮了極大的作用。文章通過對于日本社會保障財政制度的介紹，進一步具體到社會救助制度的財政責(zé)任分配問題，從理論和實證兩個方面進行研究，使社會救助制度的財政運行更加明晰，以期對我國社會救助的財政責(zé)任分配有所啟示。
　　關(guān)鍵字：日本 社會救助；財政責(zé)任；轉(zhuǎn)移支付
　　一、日本社會救助制度概述
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　　第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，戰(zhàn)敗的日本面臨嚴峻的經(jīng)濟困境，人民的生活急需救助。1945年12月，日本政府制定了《生活困難者緊急生活援助綱要》，實行一系列扶貧措施，使當(dāng)時的貧困狀況得到一定緩解。1946年10月，《生活保護法》（舊生活保護法）在《生活困難者緊急生活援助綱要》的基礎(chǔ)上制定并實施。法律體現(xiàn)了國家承擔(dān)主要責(zé)任、無差別平等、補充性保障等原則，是救助制度法律化的開始。在隨后的1950年5月，日本政府又對舊生活保護法進行修改，形成了現(xiàn)行的《新生活保護法》，新法強調(diào)了社會福利專業(yè)化和具體實施管理的規(guī)范化，增加了教育救助和住宅救助的項目，實現(xiàn)幫助貧困者自力更生的目的。其后，《新生活保護法》經(jīng)歷了多次修改，對最低生活保障的確定標(biāo)準以及保護基準進行了改定。
　?。ǘ┤毡旧鐣戎贫鹊幕緝?nèi)容
　　接受條件：在接受社會救助之前必須經(jīng)過嚴格的收入調(diào)查和財產(chǎn)調(diào)查，原則上只有當(dāng)傾盡所有資產(chǎn)、勞動能力和親戚資源后，仍然不能維持最低生活水準，才能申請生活保護。
　　內(nèi)容：日本社會救濟由8個部分組成，包括生活補助、住宅補助、教育補助、醫(yī)療補助、分娩補助、創(chuàng)業(yè)補助、喪葬補助、護理補助。
　　補助發(fā)放標(biāo)準：以上各種補助的發(fā)放標(biāo)準分別制定，其中滿足日常衣食住行等需要的生活扶助額的發(fā)放標(biāo)準，采用與一般國民的消費動向的連動做相應(yīng)調(diào)整的水準均衡方式。
　　扶助費金額=最低生活費-認定收入（其中，最低生活費=生活扶助+住宅扶助+教育扶助+護理扶助+醫(yī)療扶助 認定收入=平均月收入-必要經(jīng)費的實際支出-各種減免）
　　管理機關(guān)：厚生勞動省社會援助局——最高管理機關(guān)、社會福祉事務(wù)所——基層機構(gòu)
　　（三）日本社會救助制度的實施現(xiàn)狀
　　資料來源：社會保障統(tǒng)計年報——與社會救助相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)一覽
　　二、日本社會保障財政體制
　　（一）社會保障財源與給付
　　1.財源構(gòu)成
　　日本社會保障的財源是由保險費、公費支出以及其他收入三大部分構(gòu)成。其中，保險費占據(jù)主要份額。我們以2009年的社會保障財源的數(shù)據(jù)來說明
　　資料來源：平成21年度 社會保險給付費 ISSN1842-1847
　　2.社會保障給付費的推移
　　日本實行國民皆保險，國民皆年金的社會保障體系，醫(yī)療、年金、介護保險占主要比重。隨著日本少子高齡化的到來，以及民眾對社會保障水平要求的不斷提高，社會保障的給付費用逐年提高，社會保障支出占國民所得額的比重也逐年增大。下表數(shù)據(jù)表明了這一趨勢。
　　資料來源：平成21年度 社會保障給付費 ISSN1842-1847
　　平成24年度經(jīng)濟發(fā)展方向和經(jīng)濟財政運營的基本態(tài)度（整理所得）
　　（二）各級政府財權(quán)、事權(quán)的分配
　　1.社會保障制度事權(quán)分配
　　由于委托代理關(guān)系的存在，以及各級政府掌握信息的偏重程度，在社會保障制度的運營上，日本采取的是國家主要負責(zé)年金、都道府縣主要負責(zé)醫(yī)療行政、市町村主要負責(zé)福利救助的事權(quán)分配方式。其中在醫(yī)療、福利領(lǐng)域，民間主體也發(fā)揮了較大作用。
　　2.日本財稅管理體制
　　日本實行一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負責(zé)，預(yù)決算由本級政府審批，各級政府獨立征稅的財稅管理體制。國家財政由中央財政和地方財政組成，都道府縣和市町村的財政統(tǒng)稱為地方財政。在劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央財政和地方財政的收支范圍，將稅收劃分為中央稅，地方稅和共享稅，中央財政集中稅收的70%左右。
　　3.社會保障領(lǐng)域各級政府事權(quán)、財權(quán)有效平衡
　　根據(jù)公共財政理論中的對稱性原則，政府財權(quán)、事權(quán)需要達到有效平衡，中央政府和地方政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度必不可少。在日本，中央政府通過三種方式對地方政府實行補助：地方交付稅、地方讓與稅、國庫支付金，地方政府向中央政府的轉(zhuǎn)移同樣存在，但是數(shù)額很小。具體到社會保障領(lǐng)域，中央主要是通過國庫支付金來實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移，且關(guān)于社會保障的轉(zhuǎn)移支付占國庫支付金的主要部分，可細分為社會救助負擔(dān)金、兒童保護費負擔(dān)金、殘疾人自立支援負擔(dān)金，兒童津貼交付金等。
　　三、日本社會救助財政責(zé)任分配——中央和地方政府分擔(dān)模式
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　　上文已經(jīng)提過，公共財政認為，中央與地方財政間社會救助事權(quán)和財權(quán)的劃分要遵循對稱性原則，即各級政府的社會救助權(quán)責(zé)要對稱，社會救助收支劃分和權(quán)責(zé)劃分要對稱。
　　政府間社會救助職責(zé)劃分有集權(quán)和分權(quán)兩種形式。主流的財政學(xué)理論認為，由于地區(qū)之間的差別性和流動性，包括社會救助在內(nèi)的收入再分配職能應(yīng)該主要采取集權(quán)形式，由中央政府承擔(dān)。不過該論斷收到理論和實踐的多方挑戰(zhàn)。理論上，波利(Pauly)、特里西(Tresch)、鮑德威(Boadway)、約翰遜(Johnson)和休厄爾 (SeweU)等不少學(xué)者對此持不同觀點。但挑戰(zhàn)更多的來自于西方國家的福利分權(quán)化改革實踐。財政分權(quán)的代表人物奧茨認為，在一個信息不完全的體系中，由于地方政府對當(dāng)?shù)鼐用衿煤唾Y源條件更了解，就可能尋找到和地方相適應(yīng)的制度安排。因此，關(guān)于收入再分配職能是屬于中央還是地方，目前尚無定論，取決于各國國情。
　　其次，中央和地方社會救助事權(quán)和財權(quán)的劃分也應(yīng)該是對稱的。各級政府應(yīng)該擁有與自身支出責(zé)任相一致的社會救助收入籌資能力。集權(quán)化的社會救助職責(zé)和集權(quán)化的稅制安排總體上是對稱的，但分權(quán)化的社會救助職責(zé)和集權(quán)化的稅制安排就不對稱，這就會導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)的失衡，此時就需要改變財權(quán)的分配。一般有兩種方式來調(diào)整：一是增加地方政府的稅收自主權(quán)，二是通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)匹配。從各國財政關(guān)系的實踐來看，沒有一個國家的下級政府擁有與事權(quán)相匹配的稅收自主權(quán)，因此，通過轉(zhuǎn)移支付的方式實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的平衡的方式更加理想。
　　（二）實踐經(jīng)驗
　　日本實行的是中央的地方政府分擔(dān)的社會救助財政責(zé)任模式。厚生勞動省社會援助局是最高管理機關(guān)，而真正負責(zé)審核和執(zhí)行的機構(gòu)是社會福祉事務(wù)所，社會救濟制度主要靠市町村進行運作。與本文第二部分社會保障財政制度相對應(yīng)，日本社會救助制度平衡財權(quán)和事權(quán)的正是國庫支付金中的社會救助負擔(dān)金。其中中央政府向地方轉(zhuǎn)移約75%的救濟資金，地方政府相應(yīng)從地方財政中配套其余的25%。
　　資料來源：財務(wù)省財務(wù)政策研究所《財政金融統(tǒng)計月報》 厚生勞動省社會援助局 總務(wù)省自治財政局財政科《地方財政計劃》 （整理所得）
　　（三）未來改革——社會保障與稅制一體化改革
　　日本國會眾議院全體會議于2012年6月21日下午表決通過了以提高消費稅率為主的社會保障與稅制一體化改革相關(guān)法案。2012年2月，日本政府確定了以提高消費稅率為主的社會保障與稅制一體化改革大綱。大綱主要內(nèi)容是分別在2014年4月和2015年10月將現(xiàn)行5%的消費稅率提高到8%和10%，消費稅收全部用于支付養(yǎng)老金、醫(yī)療費等社會保障費用。如今，日本稅收支出的一半都用于投放社會保障，而國家及地方長期債務(wù)結(jié)余預(yù)計于2012年末達到GDP的196%。這樣下去，國內(nèi)外對于日本債務(wù)市場的信任將缺失。如果繼續(xù)通過利率的提高來解決問題的話，財政不久將陷入危機。通過消費稅的提高健全財政有其必要性。
　　改革具體到社會救助領(lǐng)域，關(guān)于資金來源方面最重要的爭論點是來自地方自治體的救助資金應(yīng)該由國庫全額負擔(dān)的意見。關(guān)于這個話題需要結(jié)合社會保障與稅制一體化改革的進程以及日本社會救助實施的具體情況來加以探討。
　　參考文獻：
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