大部制改革四年“瓶頸”顯現(xiàn)

大部制改革四年，五大部門依然在艱難磨合當(dāng)中，在或進(jìn)或退的步伐中，公眾試圖看清這個“摸著石頭過河”的行政架構(gòu)的未來

沒有人懷疑2008年中央政府行政改革的決心。但時隔四年，在媒體和公眾一片贊譽(yù)停歇之后，中央五大部門依然在艱難磨合當(dāng)中，而地方大部制改革中涌現(xiàn)的諸多典型也不斷被“挑出毛病”。

這場自上而下的行政體制改革，依然奔走在雜草叢生的路上。從或進(jìn)或退的步伐中，公眾試圖看清這個“摸著石頭過河”的行政架構(gòu)的未來。

“大部”的小問題

7月21日，首都北京。暴雨下的工信部工地上工人四散而去，繁忙變?yōu)槌良?。或許從工信部門前經(jīng)過的行人都沒有意識到，不久之后，西長安街13號的工信部，一座標(biāo)志性建筑將拔地而起，與西單圖書大廈遙相呼應(yīng)。

2008年工信部成立伊始，沒人會懷疑李毅中執(zhí)行中央決策的能力。但當(dāng)2010年卸任時，李毅中卻有深深的遺憾，改革“仍然在艱難地爬坡”，并且希望繼任者，“決不能半途而廢”。

這或許是工信部大部制改革現(xiàn)狀另一角度的注腳。

中國社會科學(xué)院研究生院院長董禮勝對于工信部改革頗有感觸。2011年，他曾去工信部同諸多內(nèi)部人士座談，以期獲得大部制改革進(jìn)展中的問題，“談及大部制改革后的現(xiàn)狀，有些人表示，難以發(fā)揮應(yīng)有的職能?！?/p>

他解釋說，一個明顯的表現(xiàn)就是，雖然是一個大部，但是在部內(nèi)，各個部門還是分著的。一個顯而易見的例子是，各個省市的工業(yè)部門和信息化部門表面上合在一起，內(nèi)部則各自獨(dú)立。

“大部制，現(xiàn)在變成了簡單的部門之間的合并，這解決不了根本問題。設(shè)立大部制，就是為了提高政府效率，這種現(xiàn)狀有違當(dāng)初設(shè)立大部制時的初衷?！倍Y勝說。

2008年，和工信部一并成立的還有另外4個大部：交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。

這些超級大部的成立，被解讀為政府力圖改變以往“政出多門，辦事效率低下”的問題，以建立服務(wù)型政府。

事實上，早在工信部成立之初，就有人表示了擔(dān)憂：裝備制造產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，“多頭管”或“無人管”的傳統(tǒng)工業(yè)要統(tǒng)管，三網(wǎng)融合要推動……在這些“雜務(wù)”之上，如何運(yùn)用政策之手，將大工業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)融為一體？

彼時，如何協(xié)調(diào)原有各部委職能，仍然少有專家提出可操作的細(xì)節(jié)方案。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍接受《小康》記者采訪時表示，這正是目前中國諸多改革的弊端，“很多情況下改革只是一個理念，沒有提出具體的目標(biāo)，沒有具體的操作，同時也缺乏系統(tǒng)性?！?/p>

“部門之間的機(jī)構(gòu)人員合并和裁撤，不是改革的目的，重點(diǎn)在于，合并后部門職能的整合和機(jī)構(gòu)人員的合理配置，從而發(fā)揮一加一大于二的功效。但是這些方面，顯然還有很多工作要做?！倍Y勝頗有感觸。

工信部接任者苗圩也表態(tài)，繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，新一輪大部制改革的調(diào)研工作正悄然展開。

協(xié)調(diào)欠缺機(jī)制

“先天不足”讓工信部這個超級大部在某些職能上出現(xiàn)了有職無權(quán)的尷尬。

在座談中，董禮勝獲知，雖然工信部具有行業(yè)管理職能，但是投資審批、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、財政資金投入都在其他部門，當(dāng)國務(wù)院要求對相關(guān)行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控或限產(chǎn)壓價時，工信部缺乏必要的手段和政策工具。

行政改革本質(zhì)上就是一種權(quán)力的重新分配。但大部制改革后，一些事務(wù)卻時常因為部門權(quán)力問題而意見難以統(tǒng)一。

同樣在2008年成立的國家能源局，以副部的級別，協(xié)調(diào)中石油、中石化、國家電網(wǎng)等一眾副部級國企巨頭。而真正涉及各種能源管理的職能，仍然分散在國家發(fā)改委、商務(wù)部、國土資源部、電監(jiān)會、安監(jiān)總局等多個部門。

這種權(quán)力配置的弊端，隨著改革進(jìn)程顯露出來。2010年上半年，國家電網(wǎng)擬收購兩家電廠，因為不符合“主輔分離”原則，遭到國家能源局的反對。但出人意料的是，這次收購先后獲得國資委和發(fā)展改革委的批準(zhǔn)。

“協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，不可避免產(chǎn)生各自為政的現(xiàn)象?！倍Y勝說。

此外，建設(shè)部更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部之后，變化也不明顯。有學(xué)者表示，給住建部增加住房城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這部分職能，初衷是好的，不過關(guān)鍵在于要獲得配套制度的支持。而其他幾個大部，人力資源和社會保障部，尚未劃入社會救濟(jì)、住房保障等“大社保”職能。醫(yī)療改革方案仍需十余個部門聯(lián)合出臺……

交通運(yùn)輸部沒有囊括鐵路系統(tǒng)，除此之外，針對“建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系”，國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部和鐵道部三方規(guī)劃各有所想。對綜合交通運(yùn)輸體系“幾橫幾縱”的定義也不一致。

“各部門自成體系，如果只是物理層面的簡單拼接，可能反而導(dǎo)致低效率運(yùn)轉(zhuǎn)?！倍Y勝認(rèn)為，大部制改革尚存在著較大的調(diào)整和改進(jìn)空間。

地方改革反彈

地方大部制改革隨著中央部門大部制的調(diào)整而開始。

2008年10月，上海的大部制改革方案被正式批復(fù)，地方大部制改革由此拉開帷幕，改革以湖北隨州、廣東順德、四川成都等地較為典型。記者觀察發(fā)現(xiàn)，除隨州在2000年探索精簡編制外，其余地方的改革，均未見人員裁減。

而這也是地方大部制改革的一個特點(diǎn)。

成都的做法是人隨職能走，通過考核逐步消化；處級干部按照核定的職數(shù)，通過考核競爭上崗；局級干部年齡大的保留待遇退居二線，或調(diào)整充實到其他部門，納入調(diào)整和分流的1100多人實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡?！皼]有人因這次改革而離開公務(wù)員隊伍”。順德亦然。

基于不同地區(qū)政經(jīng)現(xiàn)狀的差異，各地都在尋找自己的方式?！案鞯貐⒄罩醒刖?，可以根據(jù)自身的條件，因地制宜，靈活性比較大。”一位中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室人士說。

而如此帶來的未知結(jié)果是，改革一旦受阻，極易走上回頭路。正如對待被公眾熱議的順德大部制改革，佛山市委書記李貽偉所說，要大膽改大膽試，不對就改回來。

據(jù)董禮勝了解，許多地方改革并無省級政府的參與，造成上下體制在中間環(huán)節(jié)“斷鏈”。許多部門雖然整合，但對上或者對外，還是保留原來部門和牌子?！耙粋€很現(xiàn)實的問題，比如，上級撥付的經(jīng)費(fèi)，我們這個部門沒有了，就領(lǐng)不到了?！?/p>

“大部”向前要建立協(xié)商機(jī)制

“大文化、大農(nóng)業(yè)等等，以后肯定是這個方向?！倍Y勝認(rèn)為大部制改革方向不存在問題，但他也表示，如果按照現(xiàn)有的模式，依然無法擺脫機(jī)構(gòu)臃腫的怪圈。

“按照職能來分，或許是破解大部制改革瓶頸的方式之一。”董禮勝建議，比如以工業(yè)和信息化部為例，現(xiàn)在有24個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如果按照基本職能設(shè)立，除去辦公廳、財務(wù)司這類綜合性部門之外，再設(shè)立政策法規(guī)、計劃規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)分析、調(diào)查信息、決策咨詢等司局或者委員會即可。這樣，可以改變部委在經(jīng)歷了前五次行政改革后，普遍‘借人’的問題，強(qiáng)化了執(zhí)行功能以及力度?！?/p>

事實上，地方與中央推行的“大部制”改革，背后是相同的邏輯——取代各自分割的小部委制，把權(quán)力統(tǒng)一。但被集中起來的權(quán)力，又存在監(jiān)督問題——盡管“大部制”改革中提倡“三權(quán)分立”——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立，但即便監(jiān)督機(jī)構(gòu)分離出去之后，也仍然是內(nèi)部監(jiān)督。而目前除了現(xiàn)有紀(jì)檢、司法等監(jiān)督方式外，尚無新方式。

對此，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍表示，這不是問題的關(guān)鍵，大部制會對強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約帶來挑戰(zhàn)，職能集中必然伴隨著權(quán)力集中。“決策、執(zhí)行、監(jiān)督不論怎樣分離，都繞不過部長負(fù)有全面責(zé)任和權(quán)力這一“天花板”。強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約，不能押寶于大部制，功夫應(yīng)在部門之外，不僅是政府專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)、人民大眾和社會輿論的監(jiān)督?！?/p>

一個頻繁出現(xiàn)在媒體上的大部制概念為，在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

周志忍認(rèn)為，部門再大也得有邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾和扯皮也不可避免，而大部制本身解決交叉問題，扯皮問題的作用有限，“比如房地產(chǎn)問題、涉及到國土資源部、發(fā)改委、銀行等。要解決這個問題，則要探討有效的“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！?/p>

“如果大部制改革忽視部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，不能不說是一個遺憾?！敝苤救陶f。