【摘 要】小城鎮(zhèn)發(fā)展在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具有重要的戰(zhàn)略地位。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，土地合理利用無疑是其中的關(guān)鍵問題之一。研究針對(duì)當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的諸多問題，從合理規(guī)劃布局、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、完善土地市場(chǎng)、加強(qiáng)耕地保護(hù)等方面提出了建設(shè)性意見。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)；合理利用；問題與對(duì)策；土地

一、引言

小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展是我國(guó)區(qū)域整體發(fā)展的客觀選擇，對(duì)于協(xié)調(diào)地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義。在小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題。而土地問題是其中關(guān)鍵的一個(gè)問題，影響農(nóng)業(yè)用地的高效利用和保護(hù)，涉及到糧食安全和可持續(xù)的發(fā)展等。研究認(rèn)為，正確處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地問題對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施至關(guān)重要；對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)當(dāng)前土地制度的思考與研究，對(duì)于加快地區(qū)城市化發(fā)展、解決三農(nóng)問題意義重大。

二、小城鎮(zhèn)土地利用的主要問題

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃

由于在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，缺乏有效的調(diào)控和科學(xué)合理的統(tǒng)一規(guī)劃，造成了小城鎮(zhèn)規(guī)模的偏小，無法保證小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；且小城鎮(zhèn)的過密設(shè)置影響了人口向城鎮(zhèn)集聚，也使得城鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少，對(duì)周邊資源的利用能力差，達(dá)不到規(guī)模化發(fā)展的要求，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

（二）土地利用粗放，用地結(jié)構(gòu)不盡合理

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的盲目擴(kuò)張使得大片土地被建設(shè)占用，各類用地結(jié)構(gòu)不盡合理。住宅用地占地面積較大卻布局分散，公共設(shè)施用地和綠地所占比例偏低。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散，缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局規(guī)劃，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源的極大浪費(fèi)；難以形成規(guī)模，資金難以集中，沒有先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，不能生產(chǎn)高質(zhì)量的產(chǎn)品和良好的經(jīng)濟(jì)效益。

3、其他各業(yè)用地相互混雜，功能分區(qū)不明顯，造成工業(yè)、商業(yè)、居住、倉(cāng)儲(chǔ)等各類用地相互穿插、交錯(cuò)，相互影響和干擾。且在小城鎮(zhèn)土地利用中，存在多征少用，早征遲用甚至征而不用等違法現(xiàn)象，造成了小城鎮(zhèn)土地利用粗放。

（三）征地制度存在缺陷

1、法律規(guī)定的“公共利益”沒有明確規(guī)定，造成了征地范圍過寬，在實(shí)際征地過程中征地權(quán)被濫用，征地目的合法性的審查機(jī)制不健全；

2、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及測(cè)算方法不科學(xué)，現(xiàn)行的補(bǔ)償費(fèi)用不能使被征地農(nóng)民“保持原有的生活水平”，地上附著物的拆遷標(biāo)準(zhǔn)模糊，征地補(bǔ)償制度有待完善；

3、現(xiàn)行法規(guī)有關(guān)對(duì)被征地農(nóng)民的安置缺少可操作性的規(guī)定，使征地安置過程中安置途徑和具體操作程序各異，缺乏規(guī)范化管理。

（四）集體土地市場(chǎng)有待完善

小城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)多處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏有效法規(guī)、制度對(duì)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范，小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)難以培育制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展，主要體現(xiàn)在：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律尚不完備阻礙流轉(zhuǎn)行為；土地管理制度缺少相關(guān)內(nèi)容，流轉(zhuǎn)缺乏制度約束；土地產(chǎn)權(quán)混亂，小城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)無保障，交易不安全；流轉(zhuǎn)收益分配不合理制約土地市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展等。

（五）耕地及基本農(nóng)田保護(hù)形勢(shì)不容樂觀

人口眾多、人均耕地少，人均土地資源少，耕地后備資源少，是我國(guó)的基本國(guó)情。小城鎮(zhèn)空間發(fā)展過程中占用周邊的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田，而補(bǔ)充耕地的地形、水熱條件相對(duì)較差，造成耕地及基本農(nóng)田總生產(chǎn)力的下降；耕地及基本農(nóng)田保護(hù)存在資金缺口，缺少應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，影響耕地及基本農(nóng)田保護(hù)工作的開展；缺乏耕地保護(hù)的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，耕地保護(hù)主體保護(hù)耕地及基本農(nóng)田的積極性弱。

三、小城鎮(zhèn)土地合理利用的對(duì)策措施

（一）合理布局，科學(xué)制定規(guī)劃

科學(xué)制定規(guī)劃，是小城鎮(zhèn)健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的前提條件。規(guī)劃的編寫要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，協(xié)調(diào)好社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、土地利用等方面的關(guān)系。在對(duì)建筑物和公用設(shè)施的排列進(jìn)行規(guī)劃的同時(shí)，不能忽略對(duì)交通設(shè)置、人口聚居以及社會(huì)發(fā)展預(yù)期等進(jìn)行合理規(guī)劃布局。在編制規(guī)劃時(shí)要引入土地經(jīng)濟(jì)的觀念，適度提高土地利用強(qiáng)度；綜合考慮當(dāng)?shù)赝恋刭Y源現(xiàn)狀、城市發(fā)展的用地需求以及存量土地利用潛力來確定用地指標(biāo)，改變當(dāng)前規(guī)劃以人口規(guī)模和人均指標(biāo)決定用地規(guī)模的做法。此外，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋卣砑罢佳a(bǔ)平衡的狀況來制定小城鎮(zhèn)發(fā)展的合理規(guī)模。

（二）集約用地，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

我國(guó)的基本國(guó)情決定了必須走集約利用土地的城鎮(zhèn)化道路，《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)[2000]337號(hào)）明確指出要實(shí)行強(qiáng)化節(jié)約和集約用地政策，集約使用土地是建設(shè)小城鎮(zhèn)既定的戰(zhàn)略選擇。二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化，而產(chǎn)業(yè)體系越高級(jí)，土地利用越節(jié)約。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展要積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。首先，要將分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到工業(yè)小區(qū)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模，發(fā)揮企業(yè)間的協(xié)同效益，從而帶動(dòng)相關(guān)的工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展；第二，要依托本地資源優(yōu)勢(shì)合理選擇第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，注重農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展；第三，在傳統(tǒng)的飲食、住宿等服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新形式，開拓與第二產(chǎn)業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)發(fā)展空間。

（三）推進(jìn)征地制度改革

1、明確“公共利益”的內(nèi)涵，控制征地權(quán)行使范圍，單位和個(gè)人不得隨意向國(guó)家申請(qǐng)征地權(quán)；按照土地征收審批制度，健全土地征收合法性審查機(jī)制；

2、計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用要根據(jù)本地自身狀況，制定統(tǒng)一的征地補(bǔ)償基準(zhǔn)，采用兩種以上的方法進(jìn)行測(cè)算，保證征地補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算的科學(xué)性和合理性。

3、安置被征地農(nóng)民就業(yè)，對(duì)被征地農(nóng)民提供職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，由政府組織并撥款，建立被征地農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)項(xiàng)目，保障被征地農(nóng)民的基本生活。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，培育小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)

當(dāng)前小城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分，流轉(zhuǎn)形式與地類多樣，流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜。通過集體土地流轉(zhuǎn)，加快了小城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速壯大，提高了農(nóng)民生活水平，降低了企業(yè)用地成本，在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展。

1、要完善集體土地登記制度，明確土地權(quán)屬及集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，恢復(fù)農(nóng)民集體作為集體土地所有者的土地產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)相等的權(quán)利地位；

2、對(duì)于符合規(guī)劃、權(quán)屬合法、四至清楚、已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)允許在保留集體所有權(quán)不變的前提下，以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式為興辦農(nóng)村村民住宅、公共設(shè)施以及各類工商企業(yè)等建設(shè)項(xiàng)目提供集體建設(shè)用地；

3、加快研究與土地用途管制的配套改革問題，設(shè)計(jì)配套的建設(shè)用地審批、審查管理制度。

（五）貫徹落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度與政策

小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的過渡帶，是耕地向非耕地轉(zhuǎn)化最為頻繁的地區(qū)之一，正確處理好小城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，是小城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)的相協(xié)調(diào)關(guān)鍵所在。其措施有三：

1、推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理，建立健全社會(huì)保障體系和農(nóng)村金融市場(chǎng)，加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，使規(guī)劃管理法制化，調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)用地的規(guī)模和布局，加大土地復(fù)墾力度，保護(hù)耕地；

2、鼓勵(lì)農(nóng)地整理，保證區(qū)域內(nèi)的耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)一對(duì)污染土地、退化土地進(jìn)行治理，保護(hù)優(yōu)質(zhì)土地，不斷提高耕地及基本農(nóng)田質(zhì)量；

3、三是建立耕地及基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任的考核體系，并發(fā)揮公眾的社會(huì)監(jiān)督作用，提高耕地及基本農(nóng)田保護(hù)主體的積極性。

作者簡(jiǎn)介

李天然（1991-）遼寧朝陽人，從事土地利用管理研究；柴宏博（1991-）甘肅會(huì)寧人，從事人文地理學(xué)研究；王雯雯（1991-）江蘇常熟人，從事土地管理規(guī)劃研究。