【摘 要】目前的土地用途分區(qū)管制，只是作為土地利用總體規(guī)劃或者城市規(guī)劃的一項規(guī)劃內(nèi)容存在，而沒有上升到法令的高度，這樣就導(dǎo)致土地用途分區(qū)管制的有效監(jiān)管性大打折扣。本文即從土地用途分區(qū)管制的法權(quán)基礎(chǔ)、法律依據(jù)、立法的必要性以及基本定位等方面對土地用途分區(qū)管制的單獨(dú)立法作了初步的探討和構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】土地；用途分區(qū)管制；立法

引言

土地用途管制是國家為保證土地資源合理利用，通過編制土地利用規(guī)劃、依法劃定土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強(qiáng)制性管理制度。土地用途管制最早起源于德國，1875年德國柏林政府采用分區(qū)的方法減少交通通勤成本。1916年紐約市政府制定土地區(qū)劃，限制其建筑密度、容積率及空地率等[1]。我國目前土地用途分區(qū)管制尚處萌芽階段，僅作為土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃的一項規(guī)劃內(nèi)容存在，并未上升到法令的高度[2]。這就導(dǎo)致土地用途分區(qū)管制的有效監(jiān)管難以在土地利用效率方面深入下去，進(jìn)而影響土地用途分區(qū)管制目標(biāo)的實現(xiàn)，因而加快土地用途分區(qū)管制單獨(dú)立法研究就顯得非常必要。

我國學(xué)者對土地用途管制的研究主要集中在以下幾方面：（一）國內(nèi)外土地用途管制的制度比較研究。陸冠堯等采用文獻(xiàn)資料法和比較分析法，歸納出其共性，為中國大陸羽翼未滿的土地用途管制提供一定的啟示[3-5]；（二）土地用途管制效益分析與評價。王萬茂（1999）從土地用途管制的產(chǎn)生和由來等方面進(jìn)行闡述與探討[1]；張全景則采用虛擬變量模型進(jìn)行了定量研究[6]；（三）土地用途管制的規(guī)劃學(xué)思考。李俊梅等從規(guī)劃學(xué)角度提出實施土地用途管制的規(guī)劃要求[7]。此外，四川省國土資源廳（2002）也從規(guī)劃角度闡述了土地用途管制與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系[8]。

綜上，以往的研究很少涉及到立法層面，基本是從制度，效益等方面進(jìn)行論證分析。本文擬從立法角度，對土地用途分區(qū)管制的法權(quán)基礎(chǔ)、立法依據(jù)及必要性進(jìn)行探討，由此提出相應(yīng)觀點(diǎn)和建議。

1、土地用途分區(qū)管制的法權(quán)基礎(chǔ)

當(dāng)代世界主要法系是大陸法系和英美法系。

在大陸法系國家，對土地所有權(quán)的公法限制成為了規(guī)劃法權(quán)的主要依據(jù)。早在1764年，普魯士誕生了《土地公法》，首次建立了國家土地法中公共意識高于所有權(quán)意識的思想，要求對土地使用權(quán)加以約束，這既有民法上的私法約束，也有公法上的約束[1]。

在英美法系國家，絕對所有權(quán)概念是不存在的，只存在財產(chǎn)權(quán)概念。財產(chǎn)權(quán)是由多項權(quán)力組成的權(quán)力束，統(tǒng)治權(quán)作為政府對私有財產(chǎn)使用的控制權(quán)利，如同公民私有財產(chǎn)權(quán)力，是一種自然權(quán)利。公民選擇政府并賦予它管理社會的權(quán)利，即統(tǒng)治權(quán)。但是，統(tǒng)治權(quán)也要受憲法約束，防止權(quán)利濫用。

綜上可見，無論是哪種法系國家，從本質(zhì)上講，分區(qū)管制立法的權(quán)利基礎(chǔ)都是國家統(tǒng)治權(quán)。

2、現(xiàn)行土地用途分區(qū)管制的立法依據(jù)

據(jù)2004年通過的《中華人民共和國憲法修正案》，國務(wù)院行使職權(quán)大致可分為：（一）行政組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；（二）一般行政管理權(quán)；（三）國防建設(shè)；（四）外交行政事務(wù)；（五）主權(quán)性行政特權(quán)，包括部分地區(qū)的戒嚴(yán)、管制等權(quán)[9]。土地用途管制即是行使這一行政特權(quán)?？梢?，我國土地用途分區(qū)管制的根本法律依據(jù)是《憲法》。

其次，2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)”。因而從法律意義上講，《土地管理法》是土地用途分區(qū)管制的直接法律依據(jù)。除以上兩項重要法律依據(jù)外，我國《城市房地產(chǎn)管理法》亦做了相關(guān)約束。此外，《水法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等也就特定部門對土地利用做出了行政意義上的規(guī)定，同樣構(gòu)成了土地用途管制的法律依據(jù)。

3、土地用途分區(qū)管制單獨(dú)立法的必要性

長期以來，我國實行分級限額審批的用地管理制度，審批權(quán)大都集中在市、縣，作為相對獨(dú)立的利益主體，它在本區(qū)經(jīng)濟(jì)利益推動下，大量征地、出讓土地等，一方面導(dǎo)致農(nóng)地大量向非農(nóng)地轉(zhuǎn)移，使人地矛盾加??；另方面，不合理的土地開發(fā)使土地資源遭到破壞，面對嚴(yán)峻形勢，國家提出對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制制度，以達(dá)到土地資源均衡配置、高效利用的效果。但目前的分區(qū)管制只在相應(yīng)的法規(guī)中有所提及，僅作為其一項附屬內(nèi)容而存在，效力低下，因為它本身并不屬于法的范疇，只是一種具有法律效力的依據(jù)性文件。若改變此種狀況，一條有效途徑便是土地用途分區(qū)管制單獨(dú)法令化，即把它納入法律、法規(guī)系列。

3.1土地利用規(guī)劃要求用途分區(qū)管制單獨(dú)立法

目前土地利用規(guī)劃基本上只有總體規(guī)劃一個層次：上至全國，下到一個鄉(xiāng)，均做總體規(guī)劃。雖從內(nèi)容形式上分析，我國城市、土地利用總體規(guī)劃中都有類似分區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，但作為嚴(yán)格意義上的用途分區(qū)管制法，仍未真正建立。如何解決立法本身技術(shù)障礙，最切實有效可行的方法，就是規(guī)劃體系多層次化和總體規(guī)劃內(nèi)容詳細(xì)化，即要把具備立法條件的層次剝離出來，單獨(dú)立法[5]。

就我國而言，分離的意義在于[10]：一是節(jié)約經(jīng)費(fèi)；二是總體規(guī)劃內(nèi)容涵蓋太多，使規(guī)劃質(zhì)量得不到保障，加上時間限制，執(zhí)行效果不佳；三是符合條件的層次單獨(dú)法令化，不至于因包含在總體規(guī)劃中使得整個規(guī)劃的法律效力難以提高。

3.2國外的立法經(jīng)驗支撐土地用途分區(qū)管制單獨(dú)立法

無論是美國“土地用途管制實施條款”，還是加拿大“分區(qū)管制與開發(fā)許可并行制度”、韓國“用途地區(qū)和地域劃分”，中國臺灣的“用途編定”，他們都把用途管制作為一項強(qiáng)有力的國家措施，并都給予了明確的法律支撐。一方面，政府頒布各種法律法規(guī)，從憲法、民法到就土地用途分區(qū)管制制定各種專門的法律與某一具體事項的規(guī)定等；另一方面，政府制定各種土地利用規(guī)劃，以此為實行土地用途分區(qū)管制的基礎(chǔ)，凡實行土地用途分區(qū)管制國家，都有較為完善的土地利用規(guī)劃體系，且這些規(guī)劃都具有法律效力。

4、土地用途分區(qū)管制單獨(dú)立法的建議

土地用途分區(qū)管制是以規(guī)范土地權(quán)利人行為，解決個人與公共利益間矛盾，使土地權(quán)利人在追求自身利益過程中，與公共利益保持一致為目的[11]。把土地用途分區(qū)管制從土地利用總體規(guī)劃中拿出來單獨(dú)立法，是建立我國土地用途管制制度的核心目標(biāo)與內(nèi)容。

（1）土地用途分區(qū)管制立法的基本定位應(yīng)在法規(guī)而非規(guī)章

從國外經(jīng)驗分析，土地用途分區(qū)管制法令的實體性內(nèi)容都是關(guān)于地權(quán)的限制。在法的影響力與涉及面來看，它比一般規(guī)章的影響面要大。土地用途分區(qū)管制法一般包括實體與程序兩方面，且以實體性規(guī)定為主。由于我國區(qū)域差異明顯，該法不可能上升到狹義的法律高度，而只能定位在地方性法規(guī)這一層次。

（2）用途分區(qū)管制立法應(yīng)本著“剛性”和“彈性”相結(jié)合的原則

“彈性”是相對于“剛性”而言，彈性強(qiáng)調(diào)過程，而剛性側(cè)重于終極目標(biāo)。社會發(fā)展并不是靜止的，它總是隨時間的推移而發(fā)生變化。所以用途分區(qū)管制立法并非靜態(tài)產(chǎn)物，它隨社會發(fā)展而趨于完善，不變的是“維護(hù)公共利益”這一目標(biāo)。

（3）用途分區(qū)管制立法的同時應(yīng)配套權(quán)利救濟(jì)與權(quán)利監(jiān)督機(jī)制

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，在用途管制實施階段構(gòu)建相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。土地管理部門承擔(dān)的是維護(hù)土地利用中公共利益的職能。在土地用途分區(qū)管制實施管理階段涉及行政許可、處罰和行政強(qiáng)制等具體行政行為，這就需要一個具體的法律依據(jù)強(qiáng)制權(quán)利人履行義務(wù)，所以建立具體的權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制，不僅能適應(yīng)土地利用管理中個人權(quán)利本位、社會本位觀念轉(zhuǎn)變，亦可滿足公民維護(hù)公共利益的需要，體現(xiàn)法律公平、公正性。

（4）土地用途分區(qū)管制立法的同時應(yīng)完善土地利用規(guī)劃制度

土地用途管制本質(zhì)是強(qiáng)化規(guī)劃管理、落實土地利用規(guī)劃的一種措施。離開了完善的土地利用規(guī)劃體系，用途管制將無從談起。

按《土地管理法》，土地利用規(guī)劃的制定權(quán)隸屬于各級人民政府，而非人民代表大會或其常務(wù)委員會。因此，在我國的現(xiàn)階段，土地利用規(guī)劃從法的意義上講，效力較為低下。因規(guī)劃屬發(fā)展性計劃，具有不確定性和戰(zhàn)略性，把這種建立在預(yù)測基礎(chǔ)之上的計劃性安排上升到法的高度，會降低法的權(quán)威。故我國土地利用規(guī)劃在法的地位上相對城市規(guī)劃來說，目前處于一種尷尬的模糊地位。規(guī)劃的失效導(dǎo)致用途管制力度大打折扣，所以要在加強(qiáng)分區(qū)管制立法的同時，逐步完善土地利用規(guī)劃制度。

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