唐一鵬，胡詠梅

(北京師范大學教育學部，北京 100875)

一、引言

眾所周知，教師質(zhì)量是決定教育質(zhì)量的核心因素。但是，影響教師質(zhì)量的因素是什么?如何提升教師質(zhì)量?這些問題一直困擾著研究者。著名教育經(jīng)濟學家Eric Hanushek利用跨國數(shù)據(jù)的研究結(jié)果表明［1］，學歷、教齡、教師資格證，甚至教師培訓(xùn)等因素對教師質(zhì)量都沒有一致的顯著影響，而教師工資①如無特殊說明，本文中的“教師”一般均指“義務(wù)教育階段學校教師”，而“教師工資”主要指教師在學校正常工作所獲得的工資、福利、津貼、獎金等各種貨幣化的收益。不僅決定能否招聘到高質(zhì)量教師，也影響到在校教師的工作努力程度和滿意度［2］。在市場經(jīng)濟條件下，教師勞動力市場具有自由流動的特點，教師隊伍整體水平的高低，主要取決于新入職教師的素質(zhì)和“存量”教師的職業(yè)發(fā)展程度。從經(jīng)濟學的角度來說，吸引和留住高質(zhì)量教師的決定性因素是行業(yè)的絕對工資水平和相對工資水平。所謂絕對工資水平，是指教師所獲得的工資一定要能夠滿足其基本的生活需求;所謂相對工資水平，是指教師行業(yè)的工資不應(yīng)過分低于其他臨近行業(yè)的工資，否則不但那些高素質(zhì)的人才不愿意進入教師行業(yè)，既有的好教師也會由于面臨較大的“機會成本”而跳槽到其他行業(yè)。

我國歷來重視教師在學校教育中的地位和作用?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》(下簡稱《規(guī)劃綱要》)中指出，“教育大計，教師為本。有好的教師，才有好的教育?！倍谖磥?，我國仍然需要“不斷改善教師的工作、學習和生活條件，吸引優(yōu)秀人才長期從教、終身從教?！保?］因此，進一步改善和提高教師的經(jīng)濟地位成為今后工作的重點。本文是在此方面進行的理論探索。具體安排如下:首先從三個方面剖析我國現(xiàn)行教師工資制度所面臨的困境;然后，結(jié)合經(jīng)濟學和管理學的相關(guān)理論，探討義務(wù)教育階段教師工資制度所應(yīng)該遵循的基本原則;最后，對我國教師工資制度進一步改革提出建議。

二、我國現(xiàn)階段教師工資制度的三重困境

伴隨著全國事業(yè)單位工資制度改革，義務(wù)教育階段教師績效工資改革成為近年來的熱門話題。不少學者對此展開實地調(diào)研和考察［4］［5］［6］，并對本次改革的成效進行評價?？傮w來看，這些調(diào)查研究大多忽略了這樣一點，即績效工資改革是一次自上而下的外生性改革——本次改革不僅是中央以文件的方式向下推動，更是整個公共部門工資制度變革的副產(chǎn)品。實際上，我國教師工資制度存在的問題遠不止績效那么簡單。從教育經(jīng)濟學的角度來說，目前我國教師工資制度至少在以下三方面存在困難:國家財政支持力度不夠，績效改革難以提升教師質(zhì)量，以及教師工資增長不均衡。

1.國家財政對教師工資的支持力度仍然不夠

根據(jù)美國學者本森(Benson)的觀點［7］，評判一國教育財政狀況最常用的指標就是充足性。考察充足性，常用的兩個指標是“公共教育投入與GDP之比”和“生均經(jīng)費與人均GDP之比”。具體到教師工資的問題上，類似的指標可以設(shè)為“教師工資總額與 GDP之比”［見表1指標(1)、(2)、(3)］和“教師平均工資與人均GDP之比”［見表1指標(4)、(5)］②在這兩組指標的計算中，“財政性教育經(jīng)費”、“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費”和“教師工資總額”均來自《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(2002-2011);“初中和小學教師人數(shù)”取自《中國教育統(tǒng)計年鑒》(2002-2012)中公布的“專任教師數(shù)”，因為沒有普通初中的“教職工人數(shù)”統(tǒng)計數(shù)字;“人均GDP”來自《中國統(tǒng)計年鑒》(2011)。。

表1 教師工資經(jīng)費充足性指標

(1)財政性教育經(jīng)費占比(%)(2)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占比(%)(3)教師工資總額占比(%)(4)初中教師平均工資與人均GDP之比(5)小學教師平均工資與人均GDP之比2008 3.31 3.07 0.99 1.39 1.50 2009 3.58 3.34 1.08 1.54 1.64 2010 3.64 3.35 0.98 1.43 1.48

首先，從指標(1)、(2)可以看出，自2004年開始，我國“國家財政性教育經(jīng)費”和“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費”占GDP的比重都在同步逐年上升(01-03則有所波動)。而且，這兩個比值之間一直存在著約0.28%左右的差距。根據(jù)國際慣例，度量公共教育投入占比應(yīng)使用指標(2)來度量，而我國則慣于采用指標(1)。所以，即便2012年完成4%的預(yù)算目標，我國各級財政仍應(yīng)增加教育經(jīng)費投入才能達到國際標準。

其次，觀察指標(3)可以發(fā)現(xiàn)，教師工資總額占GDP的份額呈逐年下降趨勢，這與(1)、(2)指標從2004年以后的逐年攀升趨勢形成了鮮明對比。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》，2002年到2010年教師人數(shù)都穩(wěn)定在900萬左右，上下浮動不超過10萬(1.1%)。這說明國家對于教師工資的經(jīng)費投入明顯落后于整個教育財政投入的增長速度。

最后來看指標(4)、(5)。“中學教師平均工資與人均GDP之比”從2001年到2004年均逐年上升，從2005年開始逐年波動下滑。相比之下，“小學教師平均工資與人均GDP之比”在2002年到2006年呈現(xiàn)出明顯遞增趨勢，之后仍然逐年波動下滑。

通過以上幾個指標可以看出，我國教師工資雖然表面上在增長，但卻落后于整個公共教育投入的增長速度。由此，我們認為教師工資經(jīng)費的不充足和教育財政投入結(jié)構(gòu)不合理是我國教師工資問題遲遲無法突破瓶頸的最主要原因。

2.績效工資無法真正提升教師質(zhì)量

2006年，中央開始對全國事業(yè)單位人員工資進行績效改革。2008年，三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于義務(wù)教育學校實施績效工資的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，提出從2009年1月1日起對全國義務(wù)教育學校正式工作人員實行績效工資。盡管如此，由于資金配套、績效評估等多方面的問題，績效工資實施過程中遇到了不少阻力。

績效工資一出臺便成為研究熱點，不少學者進行實地調(diào)研，反思績效工資落實困難的原因。我們認為，績效考核的方式、方法固然重要，但是就提升教師質(zhì)量來說，難以真正形成有效激勵才是績效工資受困重重的主要原因。首先，績效工資改革沒有從實質(zhì)上改變高校畢業(yè)生對教師職業(yè)的定位。以部屬師范大學為例，一般非師范專業(yè)學生都將教師作為“保底”的職業(yè)選擇。即便那些已經(jīng)簽約的公費師范生中，也有超過20%的學生表示“不太愿意從教”［8］。不僅如此，大部分師范畢業(yè)生都將教師職業(yè)定位于“穩(wěn)定”和“保障”，這恰與績效改革的意圖相反。其次，績效工資改革對新任教師職業(yè)發(fā)展造成障礙。由于缺乏教學和班級管理經(jīng)驗，新任教師在績效評定中往往處于劣勢［9］。因此，忽略了教師發(fā)展階段性的績效工資改革，在無形中造成了新任教師的種種職業(yè)困境。最后，現(xiàn)行績效標準難以對有突出貢獻的骨干教師形成激勵?！吨笇?dǎo)意見》中規(guī)定，學校所有的“自有資金”都必須上繳，統(tǒng)一作為績效款。這樣做的初衷是為了彌補上級財政的不足，以及防止學?！靶〗饚臁睍冃ЧべY產(chǎn)生“對沖”。但實踐證明，由于學校自有資金的短缺，骨干教師的特殊貢獻無法得到合理的獎勵。

3.教師工資均衡增長問題亟待解決

義務(wù)教育均衡發(fā)展一直備受人們關(guān)注，除了生均經(jīng)費之外，教師工資問題也是研究者常?？疾斓闹匾笜?。從地區(qū)差距來說，東部和中西部的差距十分明顯。特別是那些較為發(fā)達的東部沿海省份(江蘇、浙江、廣東)，由于地方財政的充足，教師工資不僅起點較高，而且增長幅度較快。2008年中央發(fā)文敦促各地實施績效工資，這些省份都能夠及時增加財政投入，很快調(diào)整到位，教師工資也得到了實質(zhì)提高。而西部地區(qū)(四川、廣西)則限于財政約束，直到2009年中央撥款才開始緩慢實施績效工資改革。有些偏遠和少數(shù)民族地區(qū)，到2010年都沒有任何績效改革的跡象［10］。從城鄉(xiāng)差距來說，在“以縣為主”的體制下，基本工資以外的津補貼與地方財力相關(guān)性很高，這就容易造成城鄉(xiāng)之間教師工資的明顯差別。

三、構(gòu)建我國教師工資制度的理論基礎(chǔ)

工資和待遇問題是保持和提升教師質(zhì)量的關(guān)鍵，但與私人部門不同的是，義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，而作為投入要素的教師勞動的定價問題就顯得十分復(fù)雜。我們認為，缺乏制度性思考是目前我國教師工資改革進程緩慢的主要原因。這里，我們主要將效率工資理論和人力資源管理理論結(jié)合起來進行分析。

1.效率工資理論

勞動經(jīng)濟學中的效率工資理論內(nèi)容十分豐富，但其基本出發(fā)點都是為了解釋高于“均衡水平”的工資?？紤]到教師勞動力市場的特殊情況，界定和計算這個“均衡”顯然是不太可能的。因此，我們采用曼昆《經(jīng)濟學》［11］中的一個較為通行的觀點，將效率工資的四個解釋維度分為:健康、素質(zhì)、離職率和努力程度。

“健康”是指工資水平必須能夠為教師及其家人的基本生活提供保障。“素質(zhì)”主要是指不同工資對優(yōu)秀教師的吸引程度是不一樣的。在其他條件不變的前提下，優(yōu)秀人才更愿意從事高薪的工作，而較低的薪水必然會導(dǎo)致高素質(zhì)人才的流失?！半x職率”與此類似，但也有不同。從教師勞動力市場的角度出發(fā)，“素質(zhì)”主要是吸引優(yōu)秀人才從教，而“離職率”則主要指留住優(yōu)秀人才?！芭Τ潭取笔侵父吖べY能夠?qū)處熜纬筛叩募?，促進他們表現(xiàn)出更有效的教學行為。因此，提高工資不僅能夠提高教師瀆職的機會成本，也能夠合理地降低對代理人的監(jiān)督成本。

2.薪酬決定理論

柏蘭德(Bohlander)等人在《Managing Human Resources》［12］一書中將工資構(gòu)成分解為“內(nèi)部”和“外部”兩大因素，并指出內(nèi)部因素主要有“工作的價值”、“員工的有關(guān)價值”、“組織的工資補償政策”和“雇主的支付能力”，而外部因素則包括“勞動力市場狀況”、“地區(qū)平均工資”、“生活成本”、“集體討價還價”、“法律規(guī)定”。

這兩大因素九個方面較為全面地概括了在制定工資制度時所必須考慮的各種因素。結(jié)合教師勞動的特點，這里僅考慮內(nèi)部因素?！肮ぷ鞯膬r值”，指教師從事教學和管理所創(chuàng)造的實際價值?！跋嚓P(guān)價值”是指由于教師個人特點創(chuàng)造的價值增值，這主要體現(xiàn)在不同崗位和行政職務(wù)的教師所帶來的價值增值不同?！敖M織的工資補償政策”主要是指工作在邊遠、貧困地區(qū)的教師在從事正常教學活動時所承受的惡劣條件?！肮椭髦Ц赌芰Α敝饕强紤]到政府支付教師工資的承受能力。

四、一個建議性的教師工資制度設(shè)計

教師作為一個行為個體和一種專門職業(yè)，其本身就具有某些自然屬性(年齡)和社會屬性(崗位、教齡)，這部分地決定了教師應(yīng)該得到的報酬。根據(jù)效率工資理論中的“健康”原則，教師工資必須體現(xiàn)出“保障性”。要求教師工資能夠保證教師擁有健康的身體，至少不能讓其受困于溫飽問題。同樣，效率工資理論中的“努力程度”和薪酬決定理論中的“相關(guān)價值”也說明了教師工資應(yīng)該體現(xiàn)出“激勵性”。最后，根據(jù)效率工資理論中的“素質(zhì)”和“離職”，以及薪酬決定理論中的“工作的價值”，教師工資還應(yīng)該體現(xiàn)出“層次性”?！皩哟涡浴迸c教師專業(yè)發(fā)展路徑相輔相成，也體現(xiàn)了不同教師的價值差別。綜上，我們認為教師工資首先必須體現(xiàn)出“保障性”，其次應(yīng)該具有“激勵性”，最后還應(yīng)該注重“層次性”。

1.保障性

在所有關(guān)于工資的理論中，最重要的一條就是提供基本生活保障。這不僅符合馬克思主義勞動價值論的基本觀點，也得到效率工資和薪酬決定理論的支持。從前文數(shù)據(jù)中可以看出，我國中小學教師工資水平雖然在絕對水平上保持增長，但是在相對水平上卻落后于整個經(jīng)濟的發(fā)展，這與我國作為世界第二大經(jīng)濟體的形象十分不吻合。

作為一個人口大國，目前中國義務(wù)教育階段教師人數(shù)已超過900萬。如何為這些教師的生活和工作提供基本保障，讓他們能夠安心任教，這是政府在制定工資制度方案時首先需要考慮的。國內(nèi)不少調(diào)查研究表明，目前的教師工資改革中，績效部分(基礎(chǔ)性績效和獎勵性績效)占總體的比例過高(約70%-80%)，與教師職業(yè)的“穩(wěn)定性”特征十分不相符。而英美等國幾番績效改革的經(jīng)驗也顯示［13］，教師績效工資不宜被放入教師基本工資的盤子，而應(yīng)采取額外補助和獎金的方式，在保障普通教師基本利益的同時，獎勵那些有突出表現(xiàn)的優(yōu)秀教師。否則，過度績效將對教師造成“負激勵”，使其喪失安全感甚至職業(yè)信念。

2.激勵性

激勵不僅是一個重要的經(jīng)濟學概念，在管理學中也居于核心地位。整個績效工資改革的基本出發(fā)點，正是建立在“激勵”這一核心概念上。它著眼于為教師提供正向激勵，鼓勵他們表現(xiàn)出更為有效的教學行為。但是，考慮到義務(wù)教育的“公共產(chǎn)品”屬性，以及教師勞動的特性，績效究竟應(yīng)該在教師工資中占多大比重?績效應(yīng)該如何評定?這些都是非常值得進行理論思考和實證研究的問題。

美國的經(jīng)驗表明，績效工資想要體現(xiàn)出激勵性，就必須體現(xiàn)“獎勵性”。也就是說，績效必須是基本工資之外的部分，不能在原有工資的基礎(chǔ)上做加減法。這點恰是我國目前績效工資的弊端所在?？紤]到教師職業(yè)發(fā)展的特點，教師基本工資對于教師生活水平的保障性，以及目前我國教育財政的有限性，我們認為，教師工資的績效部分大體應(yīng)占工資總額的25%左右，并且實行“浮動制”。具體可以參照英國的“績效門檻”(threshold)經(jīng)驗，分類設(shè)置績效評定標準，即對新任教師(0-3年教齡)、發(fā)展中教師(3-6年教齡)、成熟教師(6年以上教齡)分類進行績效評估①這里的劃分主要根據(jù)漢納謝克對于教齡的研究。他發(fā)現(xiàn)，5年以上教齡的老師和25年教齡的老師在教學效果上無顯著差別。根據(jù)中國的研究，小學至少帶過一輪(6年)，初中至少帶過兩輪(6年)的老師才可稱為有經(jīng)驗的教師。。對于新任教師(不足3年教齡)的績效比例建議控制在10%以下，使得他們有時間和精力多向骨干教師學習，而不是盲目地承擔教學任務(wù);對于處于專業(yè)發(fā)展關(guān)鍵期的年輕教師(3-6年教齡)，要鼓勵他們更多地投入教學和教研工作，做出成績，可以設(shè)在15%-25%;對于處于專業(yè)發(fā)展成熟階段的中青年教師(6年以上-20年以下教齡)，他們在教學和管理上都已經(jīng)相對成熟，應(yīng)該起到帶頭作用，績效比例可以設(shè)在25%-30%;而對于老教師(20年以上教齡)，則應(yīng)該考慮他們已有的貢獻，降低績效比例，減輕他們的思想負擔，設(shè)在10%-15%較為合適。

3.層次性

在人力資源管理的經(jīng)典文獻中，柏蘭德等人［24］提出了如圖1所示的工資增長路徑，對我國的教師工資增長機制的建立很有借鑒意義。柏蘭德將不同等級的工資視為若干“箱體”，箱體的上邊和下邊分別代表該等級工資的上限和下限。相鄰等級的工資之間應(yīng)該具有明顯的階梯性和交叉性。換言之，相鄰等級的工資應(yīng)該在均值上稍微錯開，但上一級的最低工資不應(yīng)高于下一級的最高工資。

圖1 工資增長的一般路徑

一直以來，我國的教師工資都十分注重層次性。但是，層級之間的界線過于分明，論資排輩的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致很多年輕教師工作積極性不高。目前的績效工資制度試圖在此方面有所突破。不過，正如前面所提及的，工資的績效部分明顯對有經(jīng)驗的骨干教師有利，對年輕教師專業(yè)發(fā)展特殊性考慮不夠。因此，我們認為，績效工資不應(yīng)該“一刀切”，將所有教師都帶上“績效”的帽子。正如前面在分析績效工資困境時所強調(diào)的，對于一些年輕教師來說，績效工資不僅沒有起到鼓勵的作用，反而增加了他們的職業(yè)發(fā)展障礙。

五、小結(jié)與建議

提高教師工資待遇是一個老話題，但卻不斷折射出教師、學校、政府三者之間的復(fù)雜關(guān)系。根據(jù)前面的理論分析和框架設(shè)計，我們認為，各級政府必須在以下三個方面做出努力，才能從根本上協(xié)調(diào)各種關(guān)系，提高教師工資和提升教育質(zhì)量。

1.國家必須成為義務(wù)教育教師工資的支付主體。在發(fā)達國家，這已經(jīng)是基本事實，而在我國，卻是在“以縣為主”的教育財政改革以后才逐步實現(xiàn)的。究其原因，主要是因為我國義務(wù)教師隊伍龐大，而政府預(yù)算有限。根據(jù)表1中的指標(3)可以看出，僅僅是義務(wù)教育的教師工資每年就要消耗GDP的1%還強，更占到整個財政性教育投入的25%左右。因此，教師工資對于各級政府來說確實是一個較大的負擔。但是，正如指標(1)、(2)的差額所顯示的那樣，即便2012年實現(xiàn)了財政教育投入占比4%，距離國際標準的“預(yù)算內(nèi)投入”仍有0.28%左右的差距。以2012年教育財政預(yù)算21984.63億元為基準，0.28%相當于1538.92億元［(21984.63÷4%) ×0.28%］的額外投入。那么，以1000萬義務(wù)教育教師為基數(shù)，則每位教師年收入可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加1.5萬元。這表明，我國在改善教師工資上，還有很大空間。

2.績效評定必須具有明確的規(guī)則性。學校是教師工作優(yōu)劣評定的當然主體，但是如果缺乏政府層面的政策指導(dǎo)，學校層面的績效評估和管理就會缺乏一定的基礎(chǔ)，透明度、操作性、公平性和規(guī)范性都不免受到質(zhì)疑。在我國，一方面現(xiàn)行的各種教師評價機制不夠完善，難以正確評判教師的有效教學行為;另一方面，傳統(tǒng)文化往往使得各種教師評價(特別是校本評價)成為走過場，難以真正起到甄別和激勵優(yōu)秀教師的作用［14］。根據(jù)英國的經(jīng)驗，健全的教育督導(dǎo)體系和政策法規(guī)是其教師工資評定的有效制度保障?？紤]到我國的教育督導(dǎo)體系已在不斷完善之中，未來十分有必要將教師工資考核形成完整、可操作的政策文本，賦權(quán)給教育督導(dǎo)體系來實施和監(jiān)督。

3.切實提高邊遠、貧困地區(qū)教師工資待遇，促進教師質(zhì)量均衡分布。從經(jīng)濟學的觀點來說，應(yīng)該鼓勵教師在勞動力市場中自由流動，以實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。但目前，大多是非重點學校的優(yōu)秀教師向重點學校的單向流動，雙向流動的情形非常少。義務(wù)教育均衡發(fā)展將是未來10年我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的重中之重，合理地設(shè)置教師工資和提高教師待遇，盡可能補償偏遠落后地區(qū)的教師仍有必要。

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