◎ 胡守勇

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，靠延展城市路網(wǎng)骨架來引領(lǐng)的城市擴(kuò)容工程，很快就面臨在對規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊進(jìn)行拆遷安置時(shí)，如何更好地集約節(jié)約利用土地，讓無限接近城市生活的郊區(qū)農(nóng)民完成向市民轉(zhuǎn)變的課題。這是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、利益調(diào)整層次深、配套性要求多、容易引發(fā)社會(huì)矛盾的工作。常德市位于湖南省西北部，在多年發(fā)展中形成了“一城三區(qū)”的組團(tuán)式布局結(jié)構(gòu)。為突破中心城區(qū)規(guī)模小、輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)的“瓶頸”問題，常德市委市政府于2008年正式啟動(dòng)了征地拆遷的公寓樓安置模式。在江北城區(qū)規(guī)劃建設(shè)公寓樓小區(qū)64個(gè)（用地79宗），占地約3600畝，總建筑面積430萬平方米，共計(jì)36000套，計(jì)劃總投資60億元。經(jīng)測算，如果在城市規(guī)劃區(qū)征地拆遷實(shí)施傳統(tǒng)的“一戶一宅”安置，每畝僅能安置3戶左右，實(shí)行公寓樓安置標(biāo)準(zhǔn)，每畝可安置5.5戶以上，公寓樓安置模式實(shí)現(xiàn)了土地資源的節(jié)約集約利用。隨著公寓樓小區(qū)安置點(diǎn)建設(shè)完工和交付使用，公共管理模式的選擇關(guān)系到安置戶的民生福祉和城市的科學(xué)發(fā)展。公寓樓社區(qū)的公共管理除了具備城市公共管理的一般功能外，還肩負(fù)著推進(jìn)安置居民城市融入，實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”身份轉(zhuǎn)換的重要使命。

本研究采取實(shí)地調(diào)查和問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，于2013年1月至5月先后4次走村入戶實(shí)地調(diào)查，分別對拆遷安置前的村民、處于安置過渡期的村民以及已經(jīng)入住公寓樓小區(qū)的居民進(jìn)行了訪談。在對公寓樓安置模式的總體運(yùn)行情況大致了解的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了2份調(diào)查問卷。一份針對所有征地拆遷居民。課題組分別在常德市的柳葉湖區(qū)和武陵區(qū)隨機(jī)選取了竹根譚、白馬湖、戴家崗、高坪頭、沙崗、三岔路、皂果、萬壽、雙橋、巖子堰、西城、高車、南坪、七里橋、泉水橋、三閭、香梓園、康橋等18個(gè)安置小區(qū)，共走訪了408戶居民家庭，分發(fā)問卷408份，收回有效問卷400份，回收率98%。一份專門針對常德市江北城區(qū)公寓樓所在村（社區(qū)）干部，覆蓋范圍涉及丹洲、東江、東郊、灌溪、河洑、護(hù)城、柳葉湖、蘆荻山、南坪、南坪崗、竹根譚等11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的白馬湖、戴家崗、東風(fēng)、東江、高車、高坪頭、高泗、關(guān)天坪、合興、皇經(jīng)閣、黃土山、靳家灣、聚寶、柳葉湖、楠竹山、七里橋、青林、泉水橋、三岔路、沙港、石公廟、雙橋、湯家坪、唐家溶、唐家溶社區(qū)、馱古堤、萬壽、仙沅、興發(fā)垸、巖坪、巖橋、巖子堰、竹根潭等33個(gè)村和社區(qū)，發(fā)放并回收問卷62份，其中有效問卷58份，回收率93.5%。對兩份問卷采用SPSS17.0統(tǒng)計(jì)軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析，以此為依據(jù)研究探討常德市公寓樓社區(qū)的公共管理模式。

一、公寓樓社區(qū)公共管理面臨的突出問題

公共問題的確立不僅是公共管理目標(biāo)設(shè)定的事實(shí)與價(jià)值前提，也是公共管理不可或缺的認(rèn)識(shí)和技術(shù)前提。[1]公寓樓社區(qū)是常德市加快城市擴(kuò)容提質(zhì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在政府主導(dǎo)下，由拆遷安置戶集中居住形成的，這既不同于“單位制”時(shí)代形成的傳統(tǒng)社區(qū)，也不同于房地產(chǎn)開發(fā)形成的各類商品房小區(qū)，公共管理面臨的突出問題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）建設(shè)選址負(fù)面影響漸現(xiàn)

公寓樓建設(shè)選址采取的是“一村一點(diǎn)”或“一村多點(diǎn)”的就近安置模式，這種嵌入性的分散安置策略，或許是為了隔開被拆遷安置農(nóng)村群體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，防止群體性社會(huì)矛盾的發(fā)生；或許是基于城市文化融合的考慮，讓帶有鄉(xiāng)土氣息的農(nóng)村文化據(jù)點(diǎn)逐漸消失在現(xiàn)代都市文化的汪洋大海之中，加快推進(jìn)農(nóng)民變市民的進(jìn)程。但這種地理空間點(diǎn)綴式嵌入性分布的負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)。一是安置小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)壓力大。選點(diǎn)過度分散，偏離了城市原有水、電、氣、路等公共設(shè)施的覆蓋范圍，不少安置小區(qū)在入住后，城市公共物品（文、教、衛(wèi)、交通、商業(yè)及管理等）難以有效地與公寓樓建設(shè)匹配，安置群眾不能夠很好地分享城市建設(shè)與發(fā)展的紅利。二是小區(qū)布局與城市規(guī)劃銜接性差。點(diǎn)多、面廣的分散格局，常忽視了與城市發(fā)展各類上位、平行規(guī)劃的銜接性，不利于片區(qū)整體推進(jìn)建設(shè)及城市整體形象提升，對未來城市生長形成規(guī)劃障礙。三是公共管理幅度增加。分散安置導(dǎo)致具有同質(zhì)性的社區(qū)分散成為單獨(dú)的管理客體，在管理層級不變的情況下，增加了管理幅度，不利于公共管理效率的提升。據(jù)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少入住居民向管理部門的訴求常難以得到及時(shí)有效答復(fù)，而負(fù)責(zé)安置入住的公共部門卻苦于人手不夠疲于應(yīng)付。四是居民對選址滿意度不高。就近安置的位置依然在原來的村莊范圍之內(nèi)，大多數(shù)安置點(diǎn)都遠(yuǎn)離城區(qū)，給居民從事非農(nóng)就業(yè)、實(shí)現(xiàn)城市生活轉(zhuǎn)型帶來諸多不便，不少居民對建設(shè)選址不滿意。問卷調(diào)查顯示，對公寓樓小區(qū)的選址，很不滿意的占23.3%，不太滿意的占39.5%。

（二）前期遺留矛盾化解較難

作為一項(xiàng)創(chuàng)造性工作，公寓樓安置模式從謀劃到實(shí)施的各個(gè)階段不可避免會(huì)存在一些矛盾和問題，由于沒有得到及時(shí)有效解決，一些問題成為遺留問題往后積壓。居民入住以后，這些遺留問題全部被集中起來，如果得不到及時(shí)有效化解，極易釀成群體性事件，危害社會(huì)穩(wěn)定。一是政府對安置戶的承諾沒有及時(shí)兌現(xiàn)引發(fā)的問題。由于公寓樓建設(shè)資金等方面的原因，導(dǎo)致一些公寓樓小區(qū)的交付時(shí)間大大超過了政府對拆遷安置戶的承諾，為此引發(fā)了安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置過渡費(fèi)、房屋裝修成本、其他間接損失補(bǔ)償，甚至安置資格等問題，有些問題愈演愈烈，很可能會(huì)成為影響政府誠信、破壞干群關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)源。二是物業(yè)質(zhì)量缺陷和配套設(shè)施不足問題。由于受施工材料質(zhì)量、施工工藝、施工環(huán)境、現(xiàn)場管理等因素影響，部分公寓樓存在樓板和墻體開裂、屋頂和外墻滲漏等質(zhì)量瑕疵問題。入住居民對公寓樓本身的建設(shè)質(zhì)量不滿意，很多質(zhì)量問題還難以及時(shí)找到責(zé)任主體。在專門針對村干部的問卷調(diào)查中，回答“您認(rèn)為公寓樓小區(qū)物業(yè)管理的最大難題是？”，32.8%的人認(rèn)為是“物業(yè)質(zhì)量問題難以找到責(zé)任單位”，在所列選項(xiàng)中所占比例最高。一些公寓樓小區(qū)與城區(qū)水、電、氣、路等公用設(shè)施沒有聯(lián)網(wǎng)，小區(qū)內(nèi)部環(huán)保、綠化、娛樂、安全等配套設(shè)施缺乏和質(zhì)量不高等問題逐步成為遺留問題等待化解。三是物業(yè)管理介入滯后引發(fā)的問題。由于整個(gè)公寓樓小區(qū)的入住時(shí)間不統(tǒng)一，缺乏物業(yè)管理的先期介入，目前物業(yè)管理的模式多樣化，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，管理相對混亂。問卷調(diào)查顯示，目前的物業(yè)由村組管理的占36%，業(yè)主自發(fā)管理的占7.5%，物業(yè)公司管理的占43.3%，業(yè)主委員會(huì)管理的占10%。安置居民在回答“您現(xiàn)在的公寓樓房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是什么？”時(shí)，回答有完全產(chǎn)權(quán)的占13.3%，部分產(chǎn)權(quán)的占26.3%，沒有產(chǎn)權(quán)的占29%，不清楚的占44.8%。這說明公寓樓社區(qū)的產(chǎn)權(quán)歸屬還有待盡快理清。對小區(qū)物業(yè)管理感到滿意的只占18.0%，不滿意的占到47.8%。上述問題由于沒有及時(shí)化解，成為遺留問題積累到現(xiàn)在，隨著時(shí)間的推移，新舊問題會(huì)交織在一起，增加了解決的難度。這些問題的化解既有現(xiàn)實(shí)緊迫性，又必須在機(jī)制建設(shè)方面做好長遠(yuǎn)的思想準(zhǔn)備。

（三）居民角色轉(zhuǎn)換任重道遠(yuǎn)

實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)換是公寓樓安置模式的重要目標(biāo)，也是城市擴(kuò)容提質(zhì)的內(nèi)在要求。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。一是鄉(xiāng)土社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的長期影響。被拆遷安置的村民原有的社會(huì)空間帶有明顯的鄉(xiāng)土氣息和熟人特性，入住公寓樓社區(qū)后新的社會(huì)空間的建構(gòu)是一個(gè)較長的過程，鄉(xiāng)土社會(huì)經(jīng)驗(yàn)將制約居民的角色轉(zhuǎn)換。如小區(qū)預(yù)留的綠地本是種植花草的，但根據(jù)調(diào)研組實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些居民認(rèn)為這些地空著太可惜，不少綠地就被小區(qū)居民改為菜園；在公寓樓安置小區(qū)，居民們普遍留戀鄉(xiāng)土儀式[2]，保持著紅白喜事、逢年過節(jié)舉辦傳統(tǒng)儀式的習(xí)慣，由于小區(qū)沒有此類儀式的活動(dòng)場地，于是他們便在社區(qū)道路旁、花壇邊燒紙祭祀。二是城市融入的障礙。安置戶入住公寓樓社區(qū)后，只是居住位置和居住方式發(fā)生了改變，要實(shí)現(xiàn)對城市的融入，則受到城市公共服務(wù)、自身適應(yīng)能力等多方面的制約。從交際網(wǎng)絡(luò)看，具有親緣、姻緣等“強(qiáng)關(guān)系”的人大多還住在一起，依然是主要互動(dòng)、交往對象。根據(jù)問卷調(diào)查，在回答“您住進(jìn)公寓樓后新結(jié)識(shí)過其他城市居民嗎？”這一問題時(shí)，回答經(jīng)常結(jié)識(shí)的只占6.8%，回答偶爾結(jié)識(shí)、很少結(jié)識(shí)和沒有結(jié)識(shí)的占到了93.2%。在回答“您生活中聯(lián)系最多的人是？”時(shí)，回答“家人和親戚”的占到了95.5%。在對村（社區(qū)）干部的問卷調(diào)查中，將“同城待遇”問題作為“村改居迫切需要解決的”占到了48.3%，高居管理方式、經(jīng)濟(jì)條件、戶籍身份等問題之首，說明了在公共服務(wù)方面存在嚴(yán)重的排斥問題，這些成為居民融入城市的障礙。三是社區(qū)認(rèn)同的艱難。社區(qū)認(rèn)同是社會(huì)生活共同體建設(shè)的核心和靈魂。公寓樓社區(qū)作為規(guī)劃中常德市區(qū)的一部分，拆遷安置戶對整個(gè)城市社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同是公寓樓安置模式的內(nèi)在要求。安置居民對城市社區(qū)的認(rèn)同既是實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的內(nèi)在動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換的最終標(biāo)志。問卷調(diào)查顯示，認(rèn)為城里人將自己當(dāng)市民看的只占到9.8%；認(rèn)為社會(huì)地位與城里人相比低很多的占15.3%，稍低些的占41%。承認(rèn)自己社會(huì)身份為市民的只占9.3%，為農(nóng)民的占21.5%，為半農(nóng)民半市民的占38.8%，說不清楚的占30.5%。

（四）現(xiàn)行管理體制難以為繼

公寓樓安置是一項(xiàng)長期性、經(jīng)常性、堅(jiān)苦性的工作，涉及公寓樓建設(shè)、組織安置戶入住、安置小區(qū)后期維護(hù)管理等組織協(xié)調(diào)工作。現(xiàn)行的管理體制難以符合居民入住后公共管理的現(xiàn)實(shí)需要。一是農(nóng)村管理體制不適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的需要。大多數(shù)安置小區(qū)現(xiàn)行管理體制還是沿用原來基層政府對農(nóng)村的管理模式，被拆遷安置的行政村還沒有從編制上改變?yōu)榻值老聦偕鐓^(qū)，在對村（社區(qū)）干部的問卷調(diào)查中，回答“您所在村（社區(qū)）的建制”為“仍為農(nóng)村建制”的占到87.5%；少數(shù)實(shí)現(xiàn)“村”改“居”的安置小區(qū)只占全部小區(qū)的3.6%。由于城市公共服務(wù)主要以行政社區(qū)為單位供給，所以公寓樓社區(qū)必須被“改編”為行政社區(qū)才能納入到城市管理體系中去。二是公寓樓安置機(jī)構(gòu)對后期管理鞭長莫及。為推進(jìn)公寓樓安置模式的實(shí)施，常德市于2007年在市區(qū)兩級政府成立了公寓樓安置辦公室這個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目報(bào)建、工程建設(shè)、資金撥付、安置入住等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮著組織、協(xié)調(diào)、實(shí)施等職責(zé)，發(fā)揮了重要的作用。但居民入住后，隨著公寓樓安置工作重點(diǎn)向社區(qū)建設(shè)和管理的轉(zhuǎn)移，市區(qū)兩級安置辦公室基于編制和授權(quán)的限制，難以應(yīng)付公共管理方面的新情況新問題。三是公寓樓社區(qū)內(nèi)部相關(guān)管理主體還沒有健全。政府、社區(qū)、其他社會(huì)組織都是城市社區(qū)公共管理的主體，良好的公共管理離不開這些主體的協(xié)同配合。但目前公寓樓社區(qū)的自治組織、黨團(tuán)組織還沒有完全實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)換，其他社會(huì)組織在公共管理活動(dòng)中的作用還遠(yuǎn)沒得到發(fā)揮。

二、公寓樓社區(qū)公共管理的主要任務(wù)

明確承擔(dān)的主要任務(wù)，是確定公寓樓社區(qū)公共管理模式的重要前提?；诎仓镁用竦目傮w狀況和公寓樓安置模式的實(shí)施情況，要以四個(gè)方面的任務(wù)作為工作主線，貫穿于公共管理的全過程。

（一）改善民生

保障和改善民生是公寓樓社區(qū)公共管理的首要任務(wù)。確保公寓樓安置“住得進(jìn)”、“住得好”是公寓樓后期管理的根本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵就是能夠使安置群眾的民生權(quán)益得到有效保障。就業(yè)是民生之本，對于失去土地的安置居民更顯重要。問卷調(diào)查顯示，“征地拆遷前您家的收入來源”的答案包括：務(wù)農(nóng)30.8%，務(wù)農(nóng)+打工43.0%，打工16%，經(jīng)商8%；“征地拆遷后的收入來源”的答案包括：務(wù)農(nóng)7.8%，務(wù)農(nóng)+打工13.3%，打工61%，經(jīng)商9.8%。“您從事的職業(yè)”的答案排名前幾位的分別是：失業(yè)33.5%，零散幫工15.3%，個(gè)體經(jīng)營12%，服務(wù)業(yè)打工10%。由此可見，一些農(nóng)民由于失去了土地，就失去了工作機(jī)會(huì)，有占33.5%的人處于失業(yè)狀態(tài)，沒有技術(shù)含量的零散幫工占到了15.3%。這體現(xiàn)了公寓樓社區(qū)居民民生問題的嚴(yán)重性。為此，要結(jié)合安置居民的生產(chǎn)生活實(shí)際，加強(qiáng)對安置居民民生狀況的調(diào)查研究，從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的困難入手，制定發(fā)展規(guī)劃和政策措施，有針對性地加大對就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等的投入力度，建立促進(jìn)民生水平不斷改善的長效機(jī)制，確保安置群眾生活質(zhì)量不下降。

（二）強(qiáng)化服務(wù)

持續(xù)有效的公共服務(wù)供給是推進(jìn)公寓樓社區(qū)居民市民化的強(qiáng)大動(dòng)力。公寓樓社區(qū)居民被拆遷安置后，面臨著居住環(huán)境改變、生計(jì)方式調(diào)整、交際網(wǎng)絡(luò)變化等新情況，對各類社會(huì)服務(wù)的需求量很大。問卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業(yè)難題占60.5%，創(chuàng)業(yè)難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過就業(yè)培訓(xùn)或進(jìn)修，沒有參加過的占到88.2%，這說明了就業(yè)公共服務(wù)供給的欠缺。根據(jù)社區(qū)居民生產(chǎn)生活的實(shí)際困難，有針對性地強(qiáng)化公共服務(wù)供給，是社區(qū)居民適應(yīng)新環(huán)境，加快城市融入的強(qiáng)大動(dòng)力。一要構(gòu)建完備的生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)小區(qū)生活設(shè)施、文化設(shè)施和公共空間的配套建設(shè)，給安置居民的生產(chǎn)提供幫助、生活提供便利、交往提供場所，增加安置群眾歸屬感，為小區(qū)創(chuàng)造一個(gè)溫馨、舒適的居住環(huán)境。二要完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。問卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民對公共服務(wù)感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結(jié)合社區(qū)自治組織的調(diào)整，通過設(shè)立公寓樓社區(qū)公共服務(wù)站（中心）等形式，就近服務(wù)社區(qū)居民，完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。三要構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制。公寓樓社區(qū)居民對公共服務(wù)需求的同質(zhì)性較強(qiáng)，且有別于城市其他社區(qū)的公共服務(wù)需求，為此，要根據(jù)公寓樓社區(qū)居民生產(chǎn)生活實(shí)際，構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制，通過機(jī)制創(chuàng)新提升公共服務(wù)供給的有效性。

（三）維護(hù)穩(wěn)定

確保社會(huì)大局問題是城市擴(kuò)容提質(zhì)的基本前提，也是公寓樓社區(qū)安置模式成功的重要標(biāo)志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區(qū)公共管理過程中，前期遺留問題的妥善解決是維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)鍵。要建立前期遺留問題的登記、歸類和清零制度，明確責(zé)任主體和辦理時(shí)限，按照同類問題同樣對待、特殊問題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問題，防止遺留問題的久拖不決和群體性事件的發(fā)生。二要加強(qiáng)公寓樓小區(qū)周邊社會(huì)治安防范。街道（管委會(huì)）要探索健全公寓樓社區(qū)管理制度，提高綜合管理水平。加強(qiáng)公寓樓社區(qū)房屋出租的管理，建立以房管人的流動(dòng)人口管理制度。將公寓樓社區(qū)的社會(huì)治安防范工作納入到整個(gè)城市片區(qū)統(tǒng)一管理，防止公寓樓社區(qū)成為社會(huì)治安管理的薄弱地帶。三要加強(qiáng)社會(huì)心理疏導(dǎo)和法制宣傳教育。引導(dǎo)社會(huì)工作介入公寓樓社區(qū)社會(huì)管理，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)和訴求表達(dá)方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應(yīng)城市生活。加強(qiáng)城市管理方面法律法規(guī)的宣傳教育、加強(qiáng)文明創(chuàng)建、豐富文化生活，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定營造良好的社會(huì)環(huán)境。

（四）探索規(guī)律

在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的歷史條件下，城市擴(kuò)容提質(zhì)帶來的拆遷安置是一個(gè)全國性的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。拆遷安置工作系統(tǒng)性較強(qiáng)，安置戶入住后的公共管理問題是整個(gè)拆遷安置工作的邏輯延伸。國外社區(qū)治理相對成熟的有以美國為代表的“社區(qū)自治”模式、英國為代表的“實(shí)用主義”模式、新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式和以日本為代表的“混合”模式[3]，國內(nèi)社區(qū)公共管理也先后出現(xiàn)了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達(dá)”社區(qū)社會(huì)管理模式和成都錦江區(qū)“社區(qū)小單元治理模式”等多種社區(qū)管理模式。[4]由于各地社區(qū)發(fā)展階段不一樣，還沒有統(tǒng)一的管理模式?；诠前仓媚Ｊ降膭?chuàng)新性，公寓樓社區(qū)的公共管理也有不同于國內(nèi)外其他社區(qū)公共管理的特點(diǎn)，如何有效地進(jìn)行公共管理沒有現(xiàn)存的答案，需要不斷地進(jìn)行探索。為此，公寓樓社區(qū)的公共管理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起改革創(chuàng)新、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索模式的重要任務(wù)。要以創(chuàng)新的精神，加強(qiáng)對公寓樓社區(qū)物業(yè)服務(wù)以及對失地農(nóng)民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)和農(nóng)民變市民思想觀念轉(zhuǎn)變等問題的研究，并對各種創(chuàng)新實(shí)踐及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，通過公寓樓社區(qū)管理創(chuàng)新帶動(dòng)整個(gè)片區(qū)的城市社會(huì)管理，豐富征地拆遷公寓樓安置常德模式的內(nèi)涵。

三、公寓樓社區(qū)公共管理模式

現(xiàn)代以來的國際公共管理領(lǐng)域先后演化形成了 “公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理” 三種主要的范式，這三大范式在我國的公共管理領(lǐng)域，無論是在理論上還是在實(shí)踐的層面上，長期以來均有著或顯或晦的深刻影響。[5]公寓樓社區(qū)的公共管理要積極借鑒國際上的學(xué)術(shù)思想和國內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，著眼于主要任務(wù)，從管理理念、管理格局和實(shí)施路徑方面構(gòu)建具有地方特色的公共管理模式。

（一）公寓樓社區(qū)公共管理理念

以人為本。“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，已成為黨的治國方略和政府的執(zhí)政理念。對于常德市公寓樓社區(qū)公共管理而言，“以人為本”更有現(xiàn)實(shí)意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權(quán)益與城市擴(kuò)容提質(zhì)公共利益的矛盾，這些矛盾將會(huì)貫穿于公共管理的全過程。堅(jiān)持“以人為本”就是政府要充分體會(huì)到拆遷安置戶現(xiàn)實(shí)困難，不與民爭利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為常德市城市擴(kuò)容提質(zhì)的受益者。

服務(wù)為要?，F(xiàn)代公共管理的本質(zhì)是服務(wù)。公寓樓社區(qū)入住居民的居住環(huán)境、生活方式、交際網(wǎng)絡(luò)等都發(fā)生了或正在發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，是一個(gè)較長時(shí)間的適應(yīng)過程，將會(huì)遇到各種各樣的困難和問題，這些都離不開來自政府和社會(huì)各界的幫扶?！胺?wù)為要” 就是在對公寓樓社區(qū)公共管理過程中，以服務(wù)為管理的基本手段，在服務(wù)中管理，在管理中服務(wù)。

精細(xì)為策。精細(xì)化管理是現(xiàn)代公共管理適應(yīng)社會(huì)分工細(xì)化的必然要求。公寓樓社區(qū)公共管理事關(guān)入住居民的城市融入和身份轉(zhuǎn)換，事關(guān)小區(qū)所在城區(qū)的社區(qū)整合等重大問題，涉及面非常廣泛，系統(tǒng)性和牽連性較強(qiáng)，必須采取精細(xì)化的策略?！熬?xì)為策”就是在管理的過程中要細(xì)化管理事務(wù)，注重專業(yè)性、注重細(xì)節(jié)、注重質(zhì)量、注重實(shí)效。

法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區(qū)公共管理堅(jiān)持“法制為綱”就是要在各項(xiàng)管理活動(dòng)中堅(jiān)持依法辦事，在社區(qū)自治組織成立、物業(yè)管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規(guī)規(guī)章為基本依據(jù)，確保公寓樓社區(qū)建設(shè)和管理始終在城市管理活動(dòng)依托的統(tǒng)一法治軌道上運(yùn)行。

（二）公寓樓社區(qū)公共管理格局

常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節(jié)約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個(gè)居住方式，從根本上來講是要通過讓拆遷戶實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城市擴(kuò)容提質(zhì)。公寓樓社區(qū)公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區(qū)居民當(dāng)前生產(chǎn)生活實(shí)際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標(biāo)。政府既不能對那些應(yīng)當(dāng)由權(quán)利人決策的事項(xiàng)橫加干涉，“替民作主”，也不能把應(yīng)當(dāng)屬于國家代表公共利益的行政管理職能事項(xiàng)，簡單地交由被征地人進(jìn)行民主討論和民主決策。[6]為此，公寓樓社區(qū)公共管理應(yīng)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”社會(huì)管理體制的基本要求，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局，如圖1所示。

其內(nèi)涵如下：

圖1 公寓樓社區(qū)公共管理模式示意圖

政府主導(dǎo)。政府在公寓樓小區(qū)的后期管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理拆遷安置過程中發(fā)生的遺留問題，制定公寓樓小區(qū)行政管理和公共服務(wù)方面的相關(guān)政策、制度，提供多樣化的公共服務(wù)，監(jiān)管其他主體參與社區(qū)公共管理活動(dòng)，為公寓樓社區(qū)居民參與社區(qū)自治提供條件，為公寓樓社區(qū)居民的市民化提供持久的幫扶。

業(yè)主選擇。業(yè)主在整個(gè)公共管理活動(dòng)中居于主體地位。充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)公共管理活動(dòng)中的積極作用。政府或者其他主體應(yīng)該提供管理或者服務(wù)的多種選項(xiàng)，由業(yè)主進(jìn)行選擇。這樣既可以發(fā)揮業(yè)主的主體作用，又可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還可以發(fā)揮其他主體在社區(qū)公共管理活動(dòng)中的能動(dòng)性，加快社區(qū)居民的城市融入。

多方參與。公寓樓社區(qū)公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會(huì)組織三方?；诠巧鐓^(qū)在設(shè)計(jì)、施工、前期物業(yè)管理方面存在一些遺留問題，在一段時(shí)間之內(nèi)，公寓樓社區(qū)的設(shè)計(jì)單位、施工單位及有關(guān)各方也應(yīng)該參與到公寓樓社區(qū)公共管理活動(dòng)中，配合處理相關(guān)遺留問題。

社區(qū)整合。公寓樓社區(qū)將被納入城市的統(tǒng)一管理?；诋?dāng)前的城市管理體制和社區(qū)規(guī)模，公共服務(wù)和行政管理都必須以行政社區(qū)為單位進(jìn)行。其他社會(huì)組織參與公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)也必須通過行政社區(qū)。公寓樓社區(qū)要通過組織建設(shè)，文化建設(shè)等多種途徑逐步整合到行政社區(qū)中去，使公寓樓社區(qū)的居民產(chǎn)生對城市社區(qū)的認(rèn)同和歸屬管，實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)換。

（三）公寓樓公共管理實(shí)施路徑

1.統(tǒng)籌推進(jìn)。公寓樓社區(qū)公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區(qū)的管理作為城市建設(shè)的一部分統(tǒng)籌推進(jìn)。一要統(tǒng)籌城市管理與公寓樓社區(qū)管理。按照規(guī)劃，公寓樓社區(qū)要實(shí)現(xiàn)從村莊到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，隨著城建項(xiàng)目的推進(jìn)，這些由農(nóng)村集中安置的公寓樓小區(qū)將被城區(qū)所包圍，成為真正意義上的城區(qū)，所以社區(qū)公共管理要統(tǒng)籌于城市管理中。二要統(tǒng)籌農(nóng)地與非農(nóng)地的使用安排。根據(jù)城市擴(kuò)容規(guī)劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒有征用完，這些農(nóng)村與安置小區(qū)居民有著千絲萬縷的聯(lián)系，會(huì)直接影響到公寓樓社區(qū)的管理。要加強(qiáng)引導(dǎo)，推進(jìn)未征用土地的流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營，與征用的建設(shè)用地相互為用，以不同的形式服務(wù)城市發(fā)展。三要統(tǒng)籌制度建設(shè)與文化建設(shè)。公寓樓社區(qū)的發(fā)展方向是與城市原有社區(qū)融為一體。公寓樓社區(qū)的公共管理既要注重制度建設(shè)的剛性約束，又要注重文化建設(shè)的柔性促進(jìn)。要將公寓樓社區(qū)納入到城市的統(tǒng)一管理中，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理幅度。要以推進(jìn)社區(qū)認(rèn)同為目標(biāo)，常態(tài)化推進(jìn)社區(qū)的文化建設(shè)工作，為公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)提供精神動(dòng)力和智力支持。

2.健全體制。健全管理體制是實(shí)現(xiàn)由“村”到“居”轉(zhuǎn)變的必然要求。一要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村管理到城市社區(qū)管理的體制轉(zhuǎn)變。按照民政部門的有關(guān)規(guī)定，調(diào)整城市原有相關(guān)社區(qū)的建制，將公寓樓小區(qū)納入到城市社區(qū)的統(tǒng)一管理中。二要理順政府與社區(qū)的關(guān)系。要在體制上實(shí)現(xiàn)街道（管委會(huì)）——村莊的管理到街道（管委會(huì)）——社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變。明晰街道與社區(qū)“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系定位，重新界定街道對社區(qū)的職責(zé)，合理劃分街道（管委會(huì)）與社區(qū)居委會(huì)的職權(quán)，防止政府行為失范和社區(qū)居委會(huì)職能錯(cuò)位的問題。三要健全社區(qū)公共管理主體群。社區(qū)公共管理是一個(gè)包括政府、第三部門、社區(qū)居民等共同參與的多中心治理活動(dòng)。健全的社區(qū)公共管理主體群是實(shí)現(xiàn)多元治理的關(guān)鍵。要進(jìn)一步明確基層政府的管理職責(zé)，依法產(chǎn)生社區(qū)自治組織（含黨團(tuán)組織）、業(yè)主委員會(huì)。創(chuàng)造條件讓其他社會(huì)組織通過有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)中，為社區(qū)居民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，為社區(qū)居民融入城市社區(qū)搭建平臺(tái)。

3.整合資源。城市社區(qū)是公共管理的基本單元?！吧厦媲l線，下面一根針”。資源整合是有效推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的內(nèi)在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責(zé)和公共服務(wù)資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區(qū)履職”的原則，在社區(qū)層面構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，對相同職能進(jìn)行合并、不同職能進(jìn)行分開，實(shí)現(xiàn)單一服務(wù)向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變、單一協(xié)助執(zhí)法向綜合協(xié)助執(zhí)法轉(zhuǎn)變，最大限度地提升政府社會(huì)服務(wù)的能力和水平。二要整合社區(qū)資源。社區(qū)在公共管理活動(dòng)中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。從公寓樓社區(qū)的現(xiàn)狀來看，社區(qū)通過自然生成、社會(huì)捐贈(zèng)、法律規(guī)定等途徑擁有人力、公共物業(yè)、信息等資源，整合社區(qū)資源能有效提升社區(qū)在公共管理活動(dòng)中的能力。三要整合社會(huì)資源。充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)、反映利益訴求、擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方面的積極作用，在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我服務(wù)、自我管理。引導(dǎo)社區(qū)居民自愿組建服務(wù)性、互助性、公益性等各類社會(huì)組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

4.責(zé)任考評。責(zé)任考評是推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的重要抓手。通過責(zé)任考評能夠檢驗(yàn)公共管理的成效，更好地推動(dòng)公寓樓社區(qū)公共管理的發(fā)展。一要細(xì)分公共管理事務(wù)。對公寓樓社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行分解，明確相關(guān)主體的職責(zé)范圍，是進(jìn)行責(zé)任考核評價(jià)的基本前提。公寓樓社區(qū)公共事務(wù)可以分解為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)三大類[7]，不同的主體承擔(dān)的職責(zé)范圍都需要理清。二要明確公共管理的標(biāo)準(zhǔn)。要明確各項(xiàng)社區(qū)公共管理事項(xiàng)管理的目標(biāo)，作為責(zé)任考評的基本依據(jù)。三要建立激勵(lì)機(jī)制。對相關(guān)主體的公共管理活動(dòng)進(jìn)行責(zé)任考評后，要將考評結(jié)果作為相關(guān)單位評優(yōu)、相關(guān)人員職務(wù)晉升的依據(jù)。四要建立責(zé)任追究機(jī)制。對公寓樓公共管理活動(dòng)中出現(xiàn)的責(zé)任事故要進(jìn)行責(zé)任追究，對考核評價(jià)中暴露出來的問題，要制定相關(guān)的措施給予及時(shí)解決，推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理水平的不斷提高。

四、結(jié)語

征地拆遷安置是快速城市化進(jìn)程中的頭號難題，進(jìn)行模式創(chuàng)新是應(yīng)對各種困難和約束條件的必由之路。在探討安置模式的過程中，如何把農(nóng)民非農(nóng)業(yè)化、城市化和市民化三者有機(jī)協(xié)調(diào)起來，是一個(gè)亟待解決的新課題。[8]不同的拆遷安置模式會(huì)造就出不同的安置小區(qū)，對安置小區(qū)進(jìn)行有效的公共管理是增進(jìn)安置群眾民生福祉，推進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。常德市城區(qū)地處洞庭湖平原，土地肥沃，耕地較多，城市發(fā)展所需建設(shè)用地獲批相對難度大、成本高，保護(hù)耕地紅線與保障城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾很突出。拆遷安置的公寓樓安置模式實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地的目標(biāo)，為城市的擴(kuò)容騰出了較多的土地資源，保障了城市擴(kuò)容中的土地供應(yīng)。安置戶入住公寓樓小區(qū)只是公寓樓安置模式成功的一半，對后期的公共管理會(huì)面臨一系列特殊復(fù)雜的問題?？茖W(xué)有效的公共管理模式能使前期遺留問題逐步化解在城鎮(zhèn)化的汪洋大海之中，真正實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容提質(zhì)的目標(biāo)。反之，如果公共管理不到位，不但會(huì)成為科學(xué)發(fā)展的軟肋，甚至?xí)榇烁冻龀林氐拇鷥r(jià)。為此，必須堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為要、精細(xì)為策、法制為綱的理念，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局，妥善安排好群眾的生產(chǎn)生活，并建立長效機(jī)制，穩(wěn)步解決“村”改“居”、“農(nóng)民”變“市民”過程中出現(xiàn)的各種問題。

[1] 張正軍.公共管理中的問題選擇.天津社會(huì)科學(xué),2011(6).

[2] 吳業(yè)苗.農(nóng)民轉(zhuǎn)身：新型農(nóng)村社區(qū)的適應(yīng)處境與公共服務(wù)建設(shè).浙江社會(huì)科學(xué),2013(1).

[3] 汪大海,徐穎.國外管理社區(qū)公共事務(wù)的四種模式.中國社會(huì)報(bào),2011,8,2.

[4] 付誠,王一.新公共管理視角下的社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新研究.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2011(11).

[5] 顧建光.論當(dāng)代公共管理三大范式及其轉(zhuǎn)換.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012(5).

[6] 常宇.農(nóng)村城市化征地拆遷中的民意參與——以B市X淺山新城建設(shè)為例.江蘇社會(huì)科學(xué),2012(4).

[7] 盧愛國,曾凡麗.社區(qū)公共事務(wù)的分類與治理機(jī)制.城市問題,2009(11).

[8] 許經(jīng)勇.安置房建設(shè)模式比較研究——以廈門市為基本案例.福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版),2012( 9).