南方周末記者 謝丹 實(shí)習(xí)生 陳荷

數(shù)據(jù)來源：南方周末記者謝丹根據(jù)公開資料整理何籽│制圖

專題按：新能源是過去十年中國經(jīng)濟(jì)的真實(shí)寫照，其發(fā)展為世界矚目，它享受著前所未有的“政策禮遇”，集各方利益訴求于一身，它的大起大落之間，盡顯中國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)狀。

過去的十年，中國新能源的命運(yùn)軌跡中政府一直如影隨形，從行業(yè)的政策制定，到地方政府的介入，到具體試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，甚至到未來新能源的發(fā)展走向。政府究竟可以多大程度上介入行業(yè)，其邊界又在哪里，這值得所有行業(yè)利益相關(guān)者深思。

我們回望新能源十年，是為了尋找一個(gè)更穩(wěn)健的未來。

◤世界上沒有一個(gè)國家的新能源政策有中國這么復(fù)雜。它們各自為政，又互相交叉，它們初衷良好，但后遺癥卻影響巨大。唯一沒有爭議的卻是十年前制定的可再生能源法。

南方周末記者 謝丹

南方周末實(shí)習(xí)生 陳荷

發(fā)自北京

舊政重來

“招標(biāo)制”可能又回來了。

這幾天，沒有什么壞消息比這個(gè)更令中國新能源界擔(dān)憂了。

信號來自國務(wù)院。南方周末記者獲悉，在國務(wù)院近期召開的關(guān)于太陽能光伏工作的會議上，通過用競爭性招標(biāo)的方式來發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼幅度再次被高層重新提起，這得到了與會的國家能源局相關(guān)官員證實(shí)。

在此之前，已有消息稱國務(wù)院政策研究室相關(guān)研究員已就分布式太陽能光伏發(fā)電上書國家高層，建議采取招標(biāo)制進(jìn)行補(bǔ)貼。

所謂招標(biāo)制，是指在新能源發(fā)電的定價(jià)方式上引入競爭機(jī)制，價(jià)低者獲得項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)。這項(xiàng)中國新能源業(yè)界“最具爭議性”的政策曾經(jīng)統(tǒng)治了風(fēng)電行業(yè)6年，太陽能行業(yè)2年，令治下的新能源制造商叫苦不迭。

在新能源補(bǔ)貼上引入競爭機(jī)制，推行“特許權(quán)招標(biāo)”是上一任國家能源局主政官員主推的產(chǎn)業(yè)政策之一。政策推行期間，中國風(fēng)電行業(yè)經(jīng)歷了連續(xù)5年翻番增長，超過美國成為世界第一風(fēng)電大國。

但取得上述成績的主要手段“特許權(quán)招標(biāo)”制度卻被廣為詬病。

2009年，國家發(fā)改委發(fā)布風(fēng)電《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，按四類資源區(qū)給予風(fēng)電不同的統(tǒng)一標(biāo)桿電價(jià)。風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)制壽終正寢；在太陽能領(lǐng)域，特許權(quán)招標(biāo)政策同樣在實(shí)行兩年后被統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)代替。

如今，特許權(quán)招標(biāo)制度可能再次在分布式太陽能發(fā)電領(lǐng)域?qū)嵤?，這一消息尚未落實(shí)便遭到了企業(yè)的大面積攻擊，此舉被新能源設(shè)備制造商們稱為“歷史的倒退”——將在全行業(yè)迎來又一輪慘烈的價(jià)格廝殺，“滋生更多權(quán)力尋租的空間”。

政策反復(fù)無常背后，是近十年來，中國的新能源政策制定者們“對新能源補(bǔ)貼是否應(yīng)引入競爭機(jī)制”的問題，至今沒有達(dá)成共識。

以國家能源局為代表的支持者認(rèn)為，“電價(jià)多少由價(jià)格部門說了算”的政策意味著國家將付出更大量的補(bǔ)貼資金，因?yàn)椤捌髽I(yè)是不被信任的，他們絕不會告訴你真實(shí)的成本”，國家財(cái)政將為此支付更多資金。

作為國務(wù)院價(jià)格主管部門，國家發(fā)改委價(jià)格司是新能源統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)政策的堅(jiān)定捍衛(wèi)者。國家能源局原局長張國寶在接受媒體采訪時(shí)曾透露，特許權(quán)招標(biāo)制度遭到價(jià)格司的強(qiáng)烈反對，“我一直堅(jiān)持，他們沒有辦法才默認(rèn)我的做法”，因?yàn)椤罢T人的權(quán)力被剝奪了”。

二者交鋒在2011年8月1日達(dá)到頂點(diǎn)。當(dāng)天，發(fā)改委突然下發(fā)《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，引業(yè)內(nèi)轟動。此舉將正在執(zhí)行的、由國家能源局主導(dǎo)的太陽能光伏特許權(quán)招標(biāo)制度置于尷尬境地。

兩套“并行”的政策，讓產(chǎn)業(yè)界一度感到無所適從?！安灰獑栁遥@跟我們沒有關(guān)系。”文件下發(fā)的第一時(shí)間，國家能源局新能源司的相關(guān)官員曾這樣對南方周末記者說。

事前補(bǔ)還是事后補(bǔ)？

特許權(quán)招標(biāo)制度尚未落幕，各方關(guān)于金太陽工程政策的爭議正喧囂直上。

2009年7月，財(cái)政部、科技部以及國家能源局三部委啟動了“金太陽示范工程”。據(jù)測算，政府將補(bǔ)貼100億元左右，這被稱為“中國光伏產(chǎn)業(yè)有史以來最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策支持”。2012年，中央財(cái)政就“金太陽”再撥付相關(guān)資金130億元。

政策伊始，頗受好評，但隨著此后3年補(bǔ)貼規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政策制定者在補(bǔ)貼方式上的巨大分歧，再次浮出水面。

根據(jù)“金太陽”政策的規(guī)定，項(xiàng)目的申報(bào)者在通過申報(bào)后，便能獲得國家財(cái)政給予的50%和70%不等的建設(shè)資金補(bǔ)助。這意味著，項(xiàng)目申報(bào)者若申報(bào)10兆瓦項(xiàng)目，在“什么都還沒干”的情況下，就能拿到5000萬到7000萬元不等的資金。

“現(xiàn)在企業(yè)全部動員起來了，不惜血本地去公關(guān)，哪里還有比這更容易賺的錢呢？錢到手了，誰還會去關(guān)心質(zhì)量呢？25年后的發(fā)電量誰去保證呢？”業(yè)內(nèi)專家說。

批評者認(rèn)為，正是這種“事前補(bǔ)貼”的政策導(dǎo)致了已建成的大量“金太陽”項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀。更重要的是，已經(jīng)獲批的金太陽項(xiàng)目的真實(shí)開工量一直是個(gè)謎，甚至有業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，僅在50%上下。

參與了國家能源局多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策制定的發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗認(rèn)為，“金太陽”政策在2009年小規(guī)模做是很好的，2011年中國市場規(guī)模已經(jīng)很大了，“再繼續(xù)用就有爭議了”。

“金太陽政策必須停止，這是被國外屢次驗(yàn)證的不合理政策，是對行業(yè)的破壞?！碧烊A陽光董事長蘇維利認(rèn)為，日本對新能源補(bǔ)貼也一度采用過這種“事前補(bǔ)貼”方式，在發(fā)生多起企業(yè)作假的事件后宣布終止。

據(jù)南方周末記者獨(dú)家獲悉，過去半年，國家能源局一直在起草一份名為《國務(wù)院關(guān)于支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》的文件，該文件預(yù)計(jì)在本月底上報(bào)國務(wù)院。

“文件將對過去一些出現(xiàn)了問題的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行修正。”知情人士透露，這份國務(wù)院文件在指明未來的光伏產(chǎn)業(yè)政策的走向上，將起到重要作用。

據(jù)上述人士透露，對補(bǔ)貼的爭議，這份文件或給予定論，“未來國家將支持按照電量補(bǔ)貼的方式，不再搞建設(shè)資金補(bǔ)貼”。同時(shí)文件還明確，未來國家將減少對單位電量的補(bǔ)貼幅度。

“集中式”還是“分布式”？

事實(shí)上，長久以來，不僅是補(bǔ)貼方式，在新能源開發(fā)的基本方針上也存在爭議。

近十年來，對新能源應(yīng)該“集中式”還是“分布式”開發(fā)的爭論一直沒有停歇過。

歐洲的風(fēng)電和太陽能發(fā)電采用了分散開發(fā)、就地供電模式，北歐諸國那星羅棋布的風(fēng)電機(jī)組常讓中國考察團(tuán)印象深刻；而德國高達(dá)2300萬千瓦的太陽能光伏發(fā)電量，這已經(jīng)超過我國三峽水電站的裝機(jī)規(guī)模，也基本分散于數(shù)以萬計(jì)的居民屋頂。

“分布式”的擁護(hù)者們認(rèn)為，新能源的開發(fā)應(yīng)該遵循新能源能量密度低，“小而散”的天然屬性，應(yīng)分散開發(fā)，就地使用。他們找到的理論依據(jù)是一本名為《第三次工業(yè)革命》的暢銷書。

該書認(rèn)為，在大型能源公司統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域長達(dá)一個(gè)世紀(jì)以后，“分布式發(fā)電”這種倡導(dǎo)“民主分配”能源的思想，預(yù)示著數(shù)以百萬計(jì)的微型能源企業(yè)可能替代大型能源公司的存在。

此種思想在2012年得到了中國一部分政界、商界和知識界的強(qiáng)烈響應(yīng)。2012年9月在云南大理召開的一個(gè)聚集了全國能源系統(tǒng)官員的會議上，這本書幾乎人手一本。這直指停滯已久的電力體制改革。

“現(xiàn)有的電力體制，并不適合新能源的發(fā)展，如果電力體制不能夠改革，中國新能源就永遠(yuǎn)都不解決問題?！北本┉h(huán)境交易所所長梅德文說。

不過，被喻為電力壟斷代表的國家電網(wǎng)則認(rèn)為，新能源應(yīng)該采取“集中式”發(fā)展，其支持者還有西北各省份的地方政府，他們希望能借此拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

在政策研究者的眼中，過去十年，中國新能源政策中唯一沒有爭議的是可再生能源法。這也被國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略與國際合作研究中心主任李俊峰認(rèn)為是“所有中國經(jīng)濟(jì)類法律中最成功的法律之一”。

“只審議了兩次就通過了，這對于一個(gè)法案來說確實(shí)是非常快?！睍r(shí)璟麗說，速度源于其內(nèi)容以方向的宏觀把握和指導(dǎo)性原則為主。

在昱輝陽光董事長李仙壽看來，中國復(fù)雜多變的產(chǎn)業(yè)政策催生出的復(fù)雜商業(yè)環(huán)境，將阻擋相當(dāng)一部分新能源投資者進(jìn)入中國。

中國機(jī)械工業(yè)集團(tuán)下屬輝倫太陽能公司董事長蔡濟(jì)波說，他們在跟外資新能源公司談合作時(shí)最常問的問題是，告訴我你們的中國戰(zhàn)略是什么，對方的回答經(jīng)常是“我們真的講不清楚”。

“世界上沒有一個(gè)國家的新能源政策，有中國這么復(fù)雜?！辈虧?jì)波慨嘆道。