編者按:中共十八大后,落馬的腐敗高官不斷。2012年11月15日,中共中央總書記習(xí)近平履新后首提“打鐵還需自身硬”,兩天后,提出“物必先腐,而后蟲生”,并強調(diào)“腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國”。最高層對腐敗的認(rèn)知相當(dāng)清醒。困難在于,反腐已經(jīng)反了幾十年,為何效果不彰?究竟存在何種缺陷?有哪些過硬措施可以基本清除腐???措施如何才能落地?
2012年12月30至31日,在湖南韶山,由湖南省人大原常委傅學(xué)儉任會長的湖南省華夏廉潔文化研究會、《清風(fēng)》雜志社發(fā)起舉辦了“十八大制度反腐展望研討會”,這次會議由民間舉辦,對最緊迫的現(xiàn)實問題提出了有針對性的真知灼見。南方周末摘錄部分精彩觀點,供讀者參考。
◤1980年8月18日鄧小平做《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話,已經(jīng)給我們勾畫了政治體制改革和反腐敗的藍(lán)圖,指出了“總病根”就是“權(quán)力過分集中”!
南方周末記者 戴志勇
香港經(jīng)驗:執(zhí)法第一
郭文緯(香港廉政公署前副專員):我在廉政公署工作了27年。香港怎么從全世界最貪腐的社會之一變成國際公認(rèn)的廉潔社會?打擊貪污有四部曲。教育:不想貪;高薪:不用貪;預(yù)防:不能貪;執(zhí)法:不敢貪。
不用貪。基本薪資應(yīng)可以應(yīng)付基本開支。山區(qū)小學(xué)教師一月薪資600塊,不可能應(yīng)付基本開支,他們會要求家長給禮物。菲律賓、柬埔寨的很多交警每天早上埋伏,抓普通交通案件,給一二十塊就放人。
香港公務(wù)員不算高薪,低層公務(wù)員一般比企業(yè)高點,中層公務(wù)員跟企業(yè)差不多,高層公務(wù)員比企業(yè)低。匯豐銀行總裁肯定比香港行政長官的薪酬高很多倍。
不想貪。加強學(xué)校的誠信教育。在香港的小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)都有一些誠信教育。最有效的是電視傳媒。講個非常有效的例子:有個廣告,前幾秒是豪宅,爸爸媽媽和小孩子騎腳踏車,很幸福;接著是廉政公署出車,按門鈴,在太太和孩子面前這個爸爸被抓;法院門口,他被戴上手銬押上囚車,孩子在后面追著哭,這個爸爸被人推進囚舍,大門關(guān)上:“貪污危害一生,危害家庭”;貪污報案熱線電話266366。這廣告對很多小孩子和父親都很有作用。
然后應(yīng)該多做些獨立的民意調(diào)查,公布各地的貪腐排名等,形成壓力。
不能貪。公務(wù)員受賄無論數(shù)目多少,通常判刑標(biāo)準(zhǔn)是12個月,除非你癌癥就要死了。貪腐比毒品對國家的影響更壞,怎么可以5000塊以下就不用坐牢?
另外,每個政府單位都要成立一個標(biāo)準(zhǔn)廉政機構(gòu),第二把手做主席,統(tǒng)籌整個政府部門的反貪。采購要有一個委員會集體同意,等等。
新加坡要求所有公務(wù)員的個人賬戶不可以超過3個月的薪金,如果你欠銀行信用卡的錢超過3個月薪金就違規(guī)。
政府的所有工程、采購合約里都要有反貪條款。要建政府大樓,合約得要求,在建筑期間,如果工程公司員工試圖行賄官員,就等于違反合約,就可以取消合約,要求整個賠償。很簡單幾句話,但限制作用很大,企業(yè)不敢行賄。
不敢貪。重中之重是執(zhí)法。沒幾個國家會判貪污犯死刑,中國判。但貪官們認(rèn)為被抓被判死刑的幾率可能比飛機失事率還低,威懾力就極小了。反貪腐,香港的最高刑期只有十年,執(zhí)法能力強,保證有60%的機會可以抓你。
怎么加大執(zhí)法力度?聯(lián)合國反腐敗公約要求每個國家有反貪局,中國的叫國家預(yù)防腐敗局,預(yù)防,教育局也可以做,國家反貪局主要是執(zhí)法。新加坡叫國家貪污調(diào)查局,CPIB。
廉政公署負(fù)責(zé)調(diào)查的有九百多人,隨時負(fù)責(zé)辦超過1000個案件。現(xiàn)在中央的執(zhí)法力量只有300人左右,主要的執(zhí)法力量在地方,但地方是否有效執(zhí)法,要看省領(lǐng)導(dǎo)決心。一是可以成立中央反貪局,從地方紀(jì)委里調(diào)派多一些人,解決地方保護主義。二是可以做個試點,湖南省不同級的紀(jì)委調(diào)派辦案人員到省紀(jì)委辦案調(diào)查組,1000人,力量就很大,可以隨時辦1000個案,不受地方政府干擾,獨立運作,肯定馬上起作用。
除了24小時熱線電話,還要有制度保護舉報人,鼓勵老百姓舉報。
還要加強調(diào)查權(quán)力。調(diào)查貪污非常困難,對貪污嫌犯,我們經(jīng)常用跟蹤、監(jiān)聽、臥底、釣魚等手法。這是香港、新加坡普遍采用的。反貪法律要跟國際接軌。
執(zhí)法獨立最重要。按香港基本法,廉政公署獨立工作,對行政長官負(fù)責(zé)。我當(dāng)副廉政專員,整個香港只有三個人可以給我下命令,我太太、行政長官、廉政專員。在香港公務(wù)員行列,我的地位大約排第40,完全沒人敢跟我說三道四。妨礙司法公正,我可以抓他。
“兩規(guī)”逐漸法制化
李永忠(中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長):這要求反腐的獨立性和法治化。三十多年來,幾乎沒有一個黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題,是由同級紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的。如果黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)不改革,紀(jì)委沒有相對獨立的監(jiān)督權(quán),紀(jì)委是被領(lǐng)導(dǎo)者,那么,這種執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機關(guān)設(shè)立得越多,違紀(jì)違法案件反會越多,危險也會越大。因此,首先必須改革權(quán)力結(jié)構(gòu),解決宏觀戰(zhàn)略問題。
黃葦町(《求是》雜志研究員):腐敗在一些地方成了氣候。在“慕馬案”中,受賄5萬元以下,只要把錢退了就不追究。省高法的院長堅決反對,說法律規(guī)定是5000元以上就追究,憑什么專案組可以決定5萬以下就不追究?但是,如果5000以上都追究,那里的官員就大部分都倒下了。在當(dāng)?shù)氐恼苇h(huán)境下,官員不敢不送,不敢不收,逆淘汰。
李永忠:“兩規(guī)”是反腐敗斗爭的產(chǎn)物。目前取消“兩規(guī)”,高興的只會是腐敗分子,受損的只會是黨和國家人民的利益。
最早運用“兩規(guī)”突破案件的應(yīng)是中央紀(jì)委的劉麗英同志,她在查辦山西運城案件時,運用了這個戰(zhàn)法,取得了成功。我在1980年代末在地方任案件檢查室主任時,用了這個做法,也突破了此前已經(jīng)煮成“夾生飯”的案件。地方的成功經(jīng)驗上升為明文規(guī)定?!皟梢?guī)”最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止),條例中明確規(guī)定:監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。1997年5月9日第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定:監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”。監(jiān)察法中,“兩指”代替了原行政監(jiān)察條例中的“兩規(guī)”,成為突破要案的一種行之有效的重要手段。
但紀(jì)委的權(quán)力也需要限制。湖南株洲紀(jì)委原書記曾錦春的貪腐程度超過市委書記李大倫,他權(quán)力太大后,所有官員又必須去巴結(jié)紀(jì)委書記。
對“雙規(guī)”,第一要用,第二要少用,第三要慎用,最后達(dá)到不用。以10年為期,把全國的“雙規(guī)”總量每年減少10%。紀(jì)委由辦案機關(guān)逐步上升為監(jiān)督機關(guān),轉(zhuǎn)向依靠制度反腐、法治反腐。
黃葦町:紀(jì)委沒能力改變權(quán)力結(jié)構(gòu),只能在現(xiàn)有體制下,搞一些技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)反腐。反腐敗更需要頂層設(shè)計。
制定《反腐敗法》
李永忠:要制定反腐敗法,但光制定法律不頂事,必須推動權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。會計法公布了,前總理朱镕基對會計學(xué)院的題詞就是“不做假賬”,但現(xiàn)實中要會計不做假賬太難!
我們的權(quán)力結(jié)構(gòu)要能支撐長期執(zhí)政,需要改革。金剛石、石墨都是由碳元素構(gòu)成的,僅僅因為分子排列結(jié)構(gòu)不同,一個硬度10,一個硬度為1?,F(xiàn)在我們所采用的權(quán)力結(jié)構(gòu)是蘇聯(lián)模式,分子排列有嚴(yán)重問題,硬度很低,公信力不高。改革權(quán)力結(jié)構(gòu),不僅非常關(guān)鍵,而且迫在眉睫!
傅學(xué)儉(湖南省人大原常委):很多企業(yè)招會計,必須會做假賬。
郭文緯:問題出現(xiàn)在哪里?執(zhí)法不嚴(yán)嘛。在香港做假賬,可以坐牢。沒有執(zhí)法作后盾,什么法律都沒用。
李永忠:問題是執(zhí)法者受制于違法者,違法者領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法者。在權(quán)力結(jié)構(gòu)比較科學(xué)的前提下,才能加強執(zhí)法。
事權(quán)財權(quán)匹配,減少轉(zhuǎn)移支付
黃葦町:2010年,中央財政轉(zhuǎn)移支付2.73萬億,分稅制把錢拿上來,再下去,一上一下,不知道制造了多少腐敗機會。把各省的駐京辦事處撤銷了,但產(chǎn)生駐京辦的根源,是資源控制在中央。有些不發(fā)達(dá)地區(qū)干部的工資大部分都靠轉(zhuǎn)移支付。
要讓中央和地方的財權(quán)和事權(quán)匹配,別把權(quán)力都集中在中央。有的處室,幾個人管多少億資金,有權(quán)決定幾十萬元下到某個縣的某個項目。自由裁量權(quán)太大。很多民生性的支付,到底有多少給了老百姓?根子還是在轉(zhuǎn)移支付制度?!芭懿垮X進”,干部腐蝕干部。
項目的決定,人大有沒有通過?有沒有征求群眾意見?班子里有沒有充分討論?有的是為政績,有的包含著自己的經(jīng)濟動機。
高薪不足以養(yǎng)廉,低薪絕不能保廉
唐東平(湖南省紀(jì)委正廳級紀(jì)檢監(jiān)察員):微觀方面要堅決實行以薪養(yǎng)廉,根據(jù)按勞分配原則,給公職人員以合理的薪酬,以保障廉潔從政。合理的薪酬是什么?四個參考。
第一,改革開放前,公職人員跟一般群眾的工薪收入水平,當(dāng)時是多大的差距,現(xiàn)在是多大的差距,可以比較;第二,公職人員與國有企業(yè)職工差距有多大,可以參照;第三,境外國家或地區(qū)的做法;第四,實際消費支出,與他的社會地位相匹配比較體面的生活。
如果不能達(dá)到這個條件,一是治理人才流失。還有一個結(jié)果是逼良為娼,撈灰色乃至黑色收入。公職人員掌握著權(quán)力,控制著資源,腐敗容易滋長蔓延。
有人講,不能“以薪養(yǎng)廉”,人的欲望是無窮的。我不贊成,人有兩面性,沒有欲望就沒有動力,合理的欲望必要。第二,人有社會性、理性。大家對腐敗義憤填膺,國家說要反腐敗,都是理性的標(biāo)志。
發(fā)達(dá)國家基本都是高薪養(yǎng)廉。現(xiàn)在國企領(lǐng)導(dǎo)大多是年薪,一年幾十萬,不在乎小錢。盡管現(xiàn)在年薪制還不盡合理,但已經(jīng)對反腐產(chǎn)生了明顯效果。
“以薪養(yǎng)廉”,要在現(xiàn)有收入基礎(chǔ)上有明顯提高,但又不能增加財政負(fù)擔(dān),把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到民眾身上,有三個改革辦法。
一是改革公務(wù)消費制度,可以節(jié)約驚人的公款。
第二,改革財政轉(zhuǎn)移和專項資金撥付制度。這里的流失不少于10%,可能超過20%,可以省出一大筆錢。
第三,改革機構(gòu),精簡人員??h級機構(gòu)至少可以砍掉1/3,砍掉一半仍然可以運轉(zhuǎn)。一下砍掉不可能,可以先把機構(gòu)合起來,人員撤掉,但把他養(yǎng)起來。
吳思(歷史學(xué)者):我曾測算過,明代相當(dāng)于現(xiàn)今縣委書記官員的收入,按2000年的幣值,折合人民幣1380元。
李永忠:高薪不足以養(yǎng)廉,但是低薪絕不可能保廉。明朝和現(xiàn)在的官員都是低薪。掛起臘肉吃白飯,他想不想把臘肉割下來炒菜吃?目前,官員的名義工資不高,但隱性收入不低。如何通過官員職務(wù)消費的隱性收入、公務(wù)消費、財政轉(zhuǎn)移支付、精兵簡政等改革,來解決低薪問題,既考驗政治智慧,又考驗?zāi)芰τ職狻?/p>
郭文緯:廉政公署的財政制度里寫得清清楚楚,每年公款消費不可以超過多少;如果超過,要申請非常困難;專員去外國,全部都在公款消費里。政府部門都明確規(guī)定,且一定執(zhí)行。
“特赦”與家庭財產(chǎn)公示
王明高(湖南商學(xué)院副院長):現(xiàn)在,大家對家庭財產(chǎn)申報制一邊倒,很支持。第一,家庭財產(chǎn)申報制必須在中國實行,這是大勢所趨。不實行家庭財產(chǎn)申報制,反腐敗落不到實處。我堅決支持實施家庭財產(chǎn)申報制。
但準(zhǔn)備工作要做好。一是有政治風(fēng)險;二是有經(jīng)濟風(fēng)險。韓國實行,大量資金外逃,給國家經(jīng)濟造成致命打擊。三是有社會風(fēng)險。原來覺得一些官員比較清廉,結(jié)果一申報發(fā)現(xiàn)是腐敗分子。現(xiàn)在必須做好政治準(zhǔn)備、經(jīng)濟準(zhǔn)備、輿論準(zhǔn)備、老百姓心理準(zhǔn)備等。此外,還必須做好一件事,建立中國公民信用保障號碼,每個人從出生到死一個號碼,并實行金融實名制。
李永忠:官員家庭財產(chǎn)公示一定要搞,但目前還不能大范圍搞。首先,劃地域。可以抓緊建立政改特區(qū),在政改特區(qū)先搞。其次,定人員,可以選擇新提拔和新后備的干部先試。
吳思:對,還可給“兩新”干部再留條出口:設(shè)廉政賬戶。
李永忠:對,可以搞廉政賬戶,想進步的,可以通過匿名退贓,金盆洗手。對貪官在保持足夠壓力的前提下,要有條件地部分赦免。只要腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退,在案發(fā)后,經(jīng)查實退回的贓款與實際情況完全吻合,即可得到赦免。財產(chǎn)公示不搞“清算”,才能化阻力為動力,促使貪官退出贓款支持反腐,促進改革。歸零以后,要建立一個零容忍制度體系。
王明高:財產(chǎn)公示必須是一攬子的。查辦案件,財產(chǎn)和收入一對比,超出收入部分,不用查就可以處理你。
吳思:可以搞一個試驗區(qū),財產(chǎn)公開。試驗區(qū)是個積極的方法。
倪星(中山大學(xué)教授):廣州南沙區(qū)等地一直在做試點,層層推進。
黃葦町:財產(chǎn)公示制度觸及不同利益。確實已經(jīng)形成一些既得利益。中央就專門提過領(lǐng)導(dǎo)干部和身邊工作人員經(jīng)商辦企業(yè)的問題。一些人利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和影響,拿項目,批地,入權(quán)力股。不解決,真會亡黨亡國。
共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)有三個,民心,民生,民意。得民心者得天下,得民心要改善民生,搞好民生標(biāo)準(zhǔn)就是合乎民意,而民意就通過民主來表達(dá)。
倪星:怎么樣讓制度運行起來很重要,每個公民要從自己做起,即使一時半時做不到,但身雖不能至,心向往之。比如,個人可以有個記載,將來向廉政賬戶報告。
廢除死刑,廣簽引渡協(xié)議
郭文緯:貪官可能已準(zhǔn)備好兩個護照,財產(chǎn)也已轉(zhuǎn)移到外國了。要跟全世界的國家都簽引渡協(xié)議、追賬協(xié)議。中國跟其他國家的引渡協(xié)議非常少。大部分國家都有引渡協(xié)議。你犯了貪污賄賂罪,跑到哪里都可抓你。
我們辛辛苦苦才抓了一個賴昌星。很大的原因是有死刑,國際上,如有死刑,通常不跟你簽協(xié)議。引渡后你把貪污犯斃掉,他們感覺在幫你殺人,不可接受。
李永忠:現(xiàn)在不對等,只有中國的贓官把錢藏到國外,沒有外國的贓官把錢藏到中國來。就辦案來講,人家給你辦案無利可圖。目前辦案很大程度上,贓款不可能全追回來,要有相當(dāng)大的比例給對方做辦案經(jīng)費。
郭文緯:有比例也好過1塊錢都不要。如果贓款流去美國,美國幫你把這贓款拿回來,給1/5也不多,4/5拿回來,還是不錯的。
李永忠:從最腐敗到進入亞洲廉潔度第二,香港花了多長時間?
郭文緯:腐敗狀態(tài)通常分三級。第一級有貪腐,不多。第二級貪污較普遍。第三級,貪腐普遍且公開,是集團性、有組織的。廉政公署成立時,香港屬于第三級,變成第二級只需三五年。但到第一級,要慢慢來。聯(lián)合國反腐敗公約是國際反腐敗標(biāo)準(zhǔn),中國簽署了。可由中紀(jì)委成立專家小組,檢查落實現(xiàn)狀,考慮落實,讓反腐制度達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。
李永忠:改革開放后反腐三十多年,我們還依然嚴(yán)峻。1980年8月18日鄧小平做《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話,已經(jīng)給我們勾畫了政治體制改革和反腐敗的藍(lán)圖,指出了“總病根”就是“權(quán)力過分集中”!