□文/謝在陽(yáng) 于 婷 孟德鋒

（1.南京審計(jì)學(xué)院金融學(xué)院；2.南京審計(jì)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 江蘇·南京）

農(nóng)田水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)之一，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐。當(dāng)前，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)問(wèn)題不但是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，更是我國(guó)政府公共支出政策的重點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)江蘇省小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資、建設(shè)和管理情況的調(diào)查分析，分析目前小型農(nóng)田水利投資現(xiàn)狀，以便為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)工程水利向現(xiàn)代資源水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變提供科學(xué)依據(jù)。

一、小型農(nóng)田水利設(shè)施基本情況

（一）調(diào)查內(nèi)容。2012 年7 月，南京審計(jì)學(xué)院暑期社會(huì)實(shí)踐農(nóng)村水利建設(shè)小分隊(duì)進(jìn)行了“農(nóng)田水利建設(shè)及灌溉管理改革”專項(xiàng)調(diào)查。該調(diào)查依據(jù)江蘇不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的三大區(qū)域，選擇了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)的鹽城市，和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)的南京市，在南京和鹽城各選擇了2個(gè)樣本縣，分別為南京市的六和區(qū)和溧水縣，以及鹽城市的濱?？h和射陽(yáng)縣。在每個(gè)縣通過(guò)填寫縣級(jí)灌區(qū)調(diào)查問(wèn)卷和訪談了解當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施投資、建設(shè)和管理現(xiàn)狀，并就存在的突出問(wèn)題和縣級(jí)水利部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行了探討，還進(jìn)一步了解他們對(duì)于未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的看法和建議等。

（二）小型農(nóng)田水利設(shè)施情況。南京市境內(nèi)河流湖泊眾多，小型農(nóng)田水利設(shè)施以水庫(kù)、塘壩和泵站為主。六合區(qū)地處江淮流域分水嶺，屬于長(zhǎng)江流域和淮河流域的面積比約10∶1；溧水縣分屬石臼湖和秦淮河兩大水系。小型農(nóng)田水利設(shè)施上，2011年六合區(qū)小型水庫(kù)51 座，泵站818 座，灌溉渠道總長(zhǎng)度1，559 千米，水利工程年供水量達(dá)68，802 萬(wàn)m3。溧水縣小型水庫(kù)73 座，泵站394 座，灌區(qū)長(zhǎng)度1，593.76 千米。

鹽城市地處平原，天然河道數(shù)量少，小型農(nóng)田水利設(shè)施主要是人工修建的各類渠道和泵站。濱?？h境內(nèi)主要是射陽(yáng)河和廢黃河兩條天然河流，射陽(yáng)河流域面積占到61%；射陽(yáng)縣就射陽(yáng)河一條天然河流。小型農(nóng)田水利設(shè)施上，2011年濱海縣泵站總數(shù)為2，253 座，灌溉渠道總長(zhǎng)度達(dá)到7，589.5 千米，其中干渠和支渠分別達(dá)到了306.1 千米和639.6 千米；相對(duì)而言，射陽(yáng)縣泵站總數(shù)相對(duì)較少，但也有1，347 座，灌溉渠道只有1，960 千米，其中干渠和支渠長(zhǎng)度分別為39.4 千米和107.7 千米。（表1）

表1 2011年樣本縣小型農(nóng)田水利工程基本情況

表2 小型農(nóng)田水利工程投資來(lái)源分布情況（%）

圖1 小型農(nóng)田水利工程投資額變化趨勢(shì)圖

二、小型農(nóng)田水利工程投資基本趨勢(shì)

（一）小型農(nóng)田水利工程投資力度逐年加大。2011 年中央一號(hào)文件的出臺(tái)，為小型農(nóng)田水利工程建設(shè)營(yíng)造了良好的政策環(huán)境，推動(dòng)了小型農(nóng)田水利工程的投資額不斷攀升。鹽城市濱?？h2009 年小型農(nóng)田水利工程投資額為3，780.6 萬(wàn)元，2011 年已經(jīng)上升到近7，965.63 萬(wàn)元，增加了1.1 倍，而射陽(yáng)縣則在原來(lái)較大的投資力度上更上了一個(gè)臺(tái)階，由9，024.2 萬(wàn)元，上升到了1.36 億元。（圖1）

（二）小型農(nóng)田水利工程投資對(duì)中央及省級(jí)財(cái)政資金的依賴加大。為了更好地了解各級(jí)政府依據(jù)各自職責(zé)投入水利建設(shè)資金的變化情況，我們對(duì)2009～2011 年各縣小型農(nóng)田水利工程投資來(lái)源結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較分析，總結(jié)出三個(gè)特點(diǎn)：

1、中央財(cái)政資金投入逐漸加大，尤其2011年，上漲幅度較快，這直接體現(xiàn)了國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)的重視程度在不斷提升。省級(jí)財(cái)政資金所占比重也呈直線上升的趨勢(shì)，在個(gè)別縣甚至占比超過(guò)一半，說(shuō)明江蘇省在小型農(nóng)田水利建設(shè)中認(rèn)真落實(shí)好國(guó)家的方針政策，更加致力于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的改善，目前已經(jīng)成為支持小型農(nóng)田水利建設(shè)的主要支撐力量。

2、市縣財(cái)政資金是小型農(nóng)田水利工程投資的重要支持力量，但近幾年這一作用有所減弱。2009 年三個(gè)樣本縣中，市縣財(cái)政資金所占比重都在1/3 左右，但之后，除南京市溧水縣這一比例略有增加外，鹽城市2 個(gè)縣的這一指標(biāo)已經(jīng)下降到1/5 左右。

3、社會(huì)資金的支持力度也在逐漸下滑。群眾投資在3 年中的投資力度有所下降，到2011 年溧水縣這一指標(biāo)僅為8.9%，濱海縣甚至低到1.88%，在所有投資來(lái)源中占比最低。此外，民營(yíng)資本對(duì)小型農(nóng)田水利工程投資為0，而從援助項(xiàng)目資金或銀行貸款等其他渠道的投資比例也呈明顯的下滑趨勢(shì)。（表2）

（三）小型農(nóng)田水利工程投資基本成效。中央一號(hào)文件指出“突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，要求加快小型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固”等。調(diào)查顯示，小型農(nóng)田水利工程投資的重點(diǎn)集中在了泵站改造等水利設(shè)施維護(hù)工程，對(duì)于原本已經(jīng)存在的基礎(chǔ)水利設(shè)施進(jìn)行了維修保護(hù)，進(jìn)一步提高了設(shè)備的運(yùn)作效率。溧水縣每年新增防滲渠道在20 千米左右，對(duì)河道的整治，該縣政府的投入較大，2010 年為67.5 千米，到了2011 年上升為90.7 千米。此外，在加固水庫(kù)和泵站改造方面，該縣也加大了管理和投入力度，近三年都呈向上的趨勢(shì)，同樣在小型水源工程建設(shè)方面也不例外，2009 年、2010 年都新建設(shè)了100 座左右。濱?？h2009 年、2010 年新增防滲渠道各為10.4 千米、7.3 千米，而2011 年增加到了17.2 千米。泵站改造是鹽城2 個(gè)縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的重點(diǎn)，濱?？h和射陽(yáng)縣在2010 年和2011 年改造的泵站數(shù)量都在2，000 座以上，其中，濱?？h2011年改造的泵站數(shù)量比2010 年增加了790座，而射陽(yáng)縣2011 年比2010 年多改造405 座。（表3）

三、小型農(nóng)田水利工程管理改革進(jìn)展

目前，江蘇省在小型農(nóng)田水利領(lǐng)域進(jìn)行的管理改革，主要是在世界銀行引導(dǎo)下開展“參與式灌溉管理制度”改革的試點(diǎn)并推廣，建立并完善農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、提高用水管理效率、促進(jìn)灌溉管理的專門化方面的積極作用。

（一）農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)數(shù)量及動(dòng)因。調(diào)查顯示，4 個(gè)樣本縣已經(jīng)成立運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)數(shù)量還不多，最多的7 個(gè)，最少的2 個(gè)，其中南京市六合區(qū)的2 個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)基本是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)域建立的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，規(guī)模比較大，而其他3 個(gè)縣的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)則都以村集體為基本單位建立。僅從數(shù)量上看，目前，參與式灌溉管理制度在江蘇省的推廣并不算順利。（表4）

調(diào)查中，我們?cè)儐?wèn)了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立的動(dòng)因，盡管回答有一定差異，但一個(gè)共同的原因在于當(dāng)?shù)亍八Y源管理無(wú)效”。總結(jié)起來(lái)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）自從取消農(nóng)業(yè)稅后，小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理維護(hù)責(zé)任并沒有分清楚，農(nóng)民的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為這還是政府的事情，而政府則認(rèn)為由農(nóng)民來(lái)管更好，兩者認(rèn)識(shí)上存在的差異導(dǎo)致小型農(nóng)田水利管理主體缺位；（2）由于農(nóng)民專注于自己的田地和利益，對(duì)小型農(nóng)田梳理工程的參與度低，對(duì)其運(yùn)行維護(hù)的責(zé)任感不強(qiáng)，所以在用水時(shí)一哄而上，經(jīng)常發(fā)生用水糾紛，而平時(shí)對(duì)小型農(nóng)田水利工程漠不關(guān)心，導(dǎo)致這些工程失修、損毀問(wèn)題出現(xiàn)。

表3 小型農(nóng)田水利工程投資的基本成效

表4 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立動(dòng)因及制約因素

（二）農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的制約因素。和國(guó)際上的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)類似，江蘇省農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理的渠道也主要是支渠及支渠以下的渠道，只有較少的協(xié)會(huì)管理范圍包括了干渠。在調(diào)查中，我們希望了解農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)是否愿意在目前基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)更高級(jí)別的渠道維護(hù)，回答幾乎都是否定的。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)自身運(yùn)營(yíng)中還存在著很多困難，制約了他們負(fù)責(zé)更高級(jí)別的渠道的意愿。

調(diào)查顯示，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)面臨的困難主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）缺乏資金。雖然一些協(xié)會(huì)是由財(cái)政資金或者國(guó)外援助項(xiàng)目資金推動(dòng)下成立的，但協(xié)會(huì)后續(xù)的發(fā)展乏力。從水費(fèi)中抽取的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)僅夠協(xié)會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，一旦遇到大額的農(nóng)田水利工程，則基本喪失其作用；（2）缺乏技術(shù)裝備。在一些有項(xiàng)目資金支持的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，必要的技術(shù)裝備，如量水設(shè)備等對(duì)協(xié)會(huì)開展工作起到了較大作用，但是更多的協(xié)會(huì)則缺少這種必要的設(shè)備，使其還局限于原有技術(shù)裝備下的管理，這限制了其管理能力的提高；（3）缺乏技術(shù)人員。因?yàn)檗r(nóng)村大部分年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工，參與小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)人員大部分為中老年人，年齡偏大、文化水平不高，因此只能起到基本的看管作用，無(wú)法達(dá)到對(duì)泵站、水閘機(jī)電設(shè)備的維修保養(yǎng)等較高水平的管護(hù)要求；（4）成員活動(dòng)協(xié)調(diào)困難。由于農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理面積大，囿于某一灌區(qū)范圍內(nèi)各村組的第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，人們參與灌溉管理的機(jī)會(huì)成本不同，而且具有灌溉季節(jié)性等特點(diǎn)，成員之間協(xié)調(diào)一致有很大難度。

四、研究結(jié)論和政策建議

（一）研究結(jié)論。通過(guò)對(duì)江蘇省南京和鹽城兩市小型農(nóng)田水利工程的調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)，2011 年中央一號(hào)文件下發(fā)后，江蘇省小型農(nóng)田水利投資力度增加，投資額大幅提升，增加部分主要來(lái)自于中央和省級(jí)財(cái)政資金的支持，其中省級(jí)財(cái)政資金所占比重超過(guò)一半，成為支撐小型農(nóng)田水利投資的主要力量；而市縣級(jí)財(cái)政資金所占比重則呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，但仍發(fā)揮著主要作用；群眾資金和其他來(lái)源資金的比重下降過(guò)快，需要引起重視。在小型農(nóng)田水利工程管理改革上，出于水資源管理無(wú)效等原因，各地都開始建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，開展參與式灌溉管理制度改革，但目前仍局限在個(gè)別村鎮(zhèn)，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的發(fā)展還存在著較多的困難，其中最突出的是缺乏資金，其次是缺乏技術(shù)裝備。另外，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)還缺技術(shù)人員，而且一些地方的協(xié)會(huì)在組織成員活動(dòng)上存在較大困難。

（二）政策建議

1、完善財(cái)政資金和社會(huì)資金對(duì)小型農(nóng)田水利投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的投入機(jī)制

（1）加大公共財(cái)政資金支持力度。中央財(cái)政資金要繼續(xù)發(fā)揮積極引導(dǎo)的作用，通過(guò)實(shí)施農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣、中低產(chǎn)田改造等項(xiàng)目加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣的農(nóng)田水利投資力度。省級(jí)財(cái)政資金也要結(jié)合本地實(shí)際，在公共財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)加大農(nóng)田水利建設(shè)資金的比例，通過(guò)設(shè)立小型農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的方式，為農(nóng)民修建小型農(nóng)田水利設(shè)施提供資金支持，同時(shí)省級(jí)政府要用足用好從土地收益中提取的水利建設(shè)專項(xiàng)資金。縣級(jí)財(cái)政資金也要有計(jì)劃地設(shè)立小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項(xiàng)資金，通過(guò)整合各政府部門的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目資金，有計(jì)劃地對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行整修、改建?？h級(jí)政府要盡可能拓展資金來(lái)源范圍，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，提高資金的使用效率。

（2）建立和完善社會(huì)資金支持小型農(nóng)田水利投資的機(jī)制。可以設(shè)立地方政府農(nóng)田水利建設(shè)融資平臺(tái)，引入國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行等政策性銀行的水利建設(shè)貸款；可以通過(guò)捐贈(zèng)、拍賣冠名權(quán)等方式鼓勵(lì)社會(huì)名人等支持農(nóng)田水利建設(shè)；進(jìn)一步落實(shí)好“民辦公助”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，按縣級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃，多籌多補(bǔ)，發(fā)揮“一事一議”在籌集農(nóng)田水利建設(shè)資金上的作用，簡(jiǎn)化操作程序，充分發(fā)揮農(nóng)民修建小型農(nóng)田水利設(shè)施的主體作用和主觀能動(dòng)性。積極吸收民間資本和信貸資金，積極開展較大規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押貸款等方式融資。

2、加快推進(jìn)農(nóng)田水利工程管理體制改革

（1）加強(qiáng)農(nóng)田水利管理改革的組織領(lǐng)導(dǎo)工作?？h鄉(xiāng)政府要提高認(rèn)識(shí)，將農(nóng)田水利管理改革編入縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃中，明確目標(biāo)和責(zé)任，抓好項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，積極鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等專業(yè)合作組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在工程建設(shè)、使用維修、水費(fèi)計(jì)收等方面的作用。

（2）進(jìn)一步探索小型農(nóng)田水利工程管理方式。在劃分公益性、非公益性和準(zhǔn)公益性三類小型農(nóng)田水利工程的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則，繼續(xù)推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革。非公益性的工程設(shè)施可以通過(guò)拍賣、租賃、承包等方式交給企業(yè)或農(nóng)民個(gè)人經(jīng)營(yíng)，公益性和準(zhǔn)公益性的工程設(shè)施可以交由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等專業(yè)合作組織來(lái)管理，在明確各類小型農(nóng)田水利工程所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)激勵(lì)作用，對(duì)運(yùn)營(yíng)規(guī)范、管理有效、農(nóng)戶參與度高的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)助。可以結(jié)合上級(jí)下發(fā)的各類農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的資金要求，有計(jì)劃、分批次地對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的技術(shù)裝備進(jìn)行支持，或改造升級(jí)?？h鄉(xiāng)兩級(jí)水利部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過(guò)定期或不定期地召開農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推廣各個(gè)協(xié)會(huì)在動(dòng)員成員參與、協(xié)調(diào)成員活動(dòng)等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法。

［1］孟德鋒，張兵，劉文俊.參與式灌溉管理對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收入的影響——基于淮河流域的實(shí)證研究［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2011.3.

［2］孟德鋒，張兵.農(nóng)戶參與式灌溉管理與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改善：淮河流域證據(jù)［J］.改革，2010.12.