●張飛燕 張月明

李克強(qiáng)總理在會見采訪“兩會”中外記者提問時指出：“推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要注意發(fā)揮財政、金融、價格改革的杠桿作用，推動公開、透明、規(guī)范、完整的財政預(yù)算制度改革，這可以使人民更有效地監(jiān)督財政收支、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更多向民生傾斜”。財政專項資金涉及重大財稅政策執(zhí)行，財政預(yù)算制度改革，財政資金安全、規(guī)范和有效使用等多個層面。建立健全事前、事中和事后監(jiān)督管理相結(jié)合的財政專項資金監(jiān)督機(jī)制非常必要。

一、深刻認(rèn)識強(qiáng)化財政專項資金監(jiān)管的重要意義

財政專項資金是國家行使職能、為社會和公眾提供均衡化公共服務(wù)的物質(zhì)保障，是實(shí)現(xiàn)保障中央重大決策部署和重大財稅政策有效落實(shí)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的主要經(jīng)濟(jì)手段。2012年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付21471.18 億元，專項轉(zhuǎn)移支付18791.52億元。2013年中央對地方安排一般性轉(zhuǎn)移支付24538.35 億元，增長14.3%；專項轉(zhuǎn)移支付19265.86 億元，增長2.5%。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付9812.25 億元，增長14.3%（其中縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金1525 億元，增長41.9%；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付423 億元，增長14%；產(chǎn)糧大縣獎勵資金318.25 億元，增長15%），革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付621.9 億元，增長11.2%。財政資金規(guī)模不斷增長，意味著財政管理工作量不斷增加。中央對下財政轉(zhuǎn)移支付的增長，意味著省以下各級財政掌握了更多的公共資源。

各級財政部門科學(xué)合理地配置財政專項資金，強(qiáng)化財政專項資金監(jiān)督管理，使財政資金安全、規(guī)范、高效運(yùn)行，充分發(fā)揮其使用效益，最大限度地促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，是各級財政部門的根本宗旨，也是全體財政工作者的共同愿望。在今年3月18日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會議，研究加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是抓緊把政府職能轉(zhuǎn)變的各項任務(wù)落到實(shí)處。將“優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少專項轉(zhuǎn)移支付，完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益”列入其中。

中央財政完善轉(zhuǎn)移支付制度，“優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總量的比重由2007年的50.8%提高到2012年的53.3%”。中央財政已明確在“合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，結(jié)合營改增進(jìn)程，研究調(diào)整中央和地方的收入劃分。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少專項轉(zhuǎn)移支付，完善轉(zhuǎn)移支付制度?！?關(guān)鍵是進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，確保財政資金管理使用的安全性、規(guī)范性和有效性，既是檢驗(yàn)財政部門執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)。因此，各級財政部門要從提高黨的執(zhí)政能力的高度，充分認(rèn)識加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的重要性，確保財政資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行，從而強(qiáng)化財政專項資金監(jiān)管的責(zé)任感。

財政資金違規(guī)違紀(jì)問題屢有發(fā)生，迫切需要進(jìn)一步加大財政部門監(jiān)管力度。近幾年，審計署及各級地方審計機(jī)關(guān)、財政部及各級地方財政部門，每年都揭露出數(shù)額巨大、情節(jié)惡劣的財政資金違規(guī)違紀(jì)案件。這些案件不僅涉及市、縣、鄉(xiāng)等主管部門和財政部門，省級主管部門也不同程度地存在，尤其是不少財政資金被截留、挪用、滯撥等現(xiàn)象，性質(zhì)十分惡劣，影響極其嚴(yán)重。因此，深刻認(rèn)識進(jìn)一步強(qiáng)化財政資金監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義，保證財政資金使用的合規(guī)性，成為財政部門面臨的一項非常緊迫的任務(wù)。

二、財政專項資金性質(zhì)與作用

財政專項轉(zhuǎn)移支付，是一種指定使用方向的資金補(bǔ)助形式，上一級政府按特定的用途對下一級政府進(jìn)行有條件的專項資金補(bǔ)助，即接受轉(zhuǎn)移支付的下一級政府，必須依照相應(yīng)的要求使用資金，包括事先確定好具體的項目和所需資金，以及撥款的對象和撥款的時間，有時還會要求下一級政府必需配套相應(yīng)資金等，下級政府要承擔(dān)按質(zhì)按量完成項目任務(wù)的責(zé)任。因此，財政專項轉(zhuǎn)移支付又被稱為有條件轉(zhuǎn)移支付。由于它的作用與一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡作用不同，又被稱為非均衡性轉(zhuǎn)移支付。通常，稱為財政專項資金。

財政專項轉(zhuǎn)移支付自建國以來，除在1959年被一度取消外，在各個時期都一直存在。1994年實(shí)行分稅制財政體制以后，范圍越來越廣，規(guī)模越來越大，除原有防治自然災(zāi)害支出外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等多項,大部分專項主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。中央對地方專項撥款額度1994年為361 億元，2000年為1440 億元，2009年達(dá)到12359.89 億元。從絕對量方面分析，隨著中央財力的增加，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付是呈不斷上升趨勢的，尤其是1998年以后，增長幅度明顯加大。這是由于從1998年起，中央財政實(shí)施積極的財政政策，在基本建設(shè)、技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)教育科技、扶貧、環(huán)境保護(hù)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資、社會保障等多方面增加了對地方的專項轉(zhuǎn)移支付；從相對量方面分析，1994年和2000年中央對地方的專項撥款額分別占同期中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的15.1%和30.9%，增長了1 倍多。

專項轉(zhuǎn)移支付按所具有資金分配權(quán)的主體不同可分為兩大類：一類是由財政部門掌握的專項資金，主要分布在救災(zāi)、扶貧等方面；另一類為其他各主管部門掌握的專項資金，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。

中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付資金在編制預(yù)算時被列為中央財政支出，一般情況下，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行時，按項目用款進(jìn)度和中央資金調(diào)度情況，均衡劃轉(zhuǎn)給地方按規(guī)定用途使用，列為地方收入，而不包括在地方財政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)。各級地方政府亦不例外,一般都能根據(jù)本地區(qū)具體情況，制定各具特色的多種財政專項轉(zhuǎn)移支付制度。在項目的管理方式和具體實(shí)施上，省級財政部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，對基層上報申請專項資金的項目，通過審核、篩選和專家論證，以項目輕重緩急為序建立項目庫，并確定了具體額度和有無配套要求等具體實(shí)施細(xì)則之后，依據(jù)當(dāng)年資金情況和項目進(jìn)展撥付資金；有的地方專項轉(zhuǎn)移支付列為部門專項，即由各主管部門分別安排用于相關(guān)建設(shè)或事業(yè)發(fā)展項目，除部分用于省級部門及其單位外，大部分通過項目形式轉(zhuǎn)移支付給縣市使用。

“十一五”時期，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，財政部門不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度?！爸醒雽Φ胤睫D(zhuǎn)移支付由2007年的1.4 萬億元增加到2012年的4.03 萬億元，年均增長27.1%，資金重點(diǎn)用于中西部地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。通過中央財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施再分配，中西部地區(qū)人均公共財政支出水平大幅提高，有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。”中央財政不斷完善均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法。按照“提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入”的要求，并結(jié)合新形勢下地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、財力變化以及均衡性轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行情況，“十一五”期間，財政部著力從細(xì)化測算方法和完善成本差異體系兩個方面，對均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了改革。改革保留了分稅種測算標(biāo)準(zhǔn)收入的框架，細(xì)化了主要稅種測算方法，以更精確地反映地方標(biāo)準(zhǔn)收入能力；標(biāo)準(zhǔn)支出改按轄區(qū)總?cè)丝跍y算，體現(xiàn)了“以人為本”的執(zhí)政理念；同時，標(biāo)準(zhǔn)支出計算單位細(xì)化到縣級，為今后直接推進(jìn)基層公共服務(wù)均等化奠定了基礎(chǔ)。充實(shí)并完善了地區(qū)間支出成本差異因素，以更好地反映海拔、溫度等客觀因素對單位公共服務(wù)成本的影響。

“十二五”時期中央完善對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度。科學(xué)設(shè)置、合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮好各自的作用。增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補(bǔ)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的收支缺口，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。積極扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展。分類規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，并從監(jiān)管制度、技術(shù)操作等方面著手，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

三、財政專項資金使用與管理現(xiàn)狀分析

近年來，各級地方財政部門不斷地深化改革，在加強(qiáng)財政專項資金監(jiān)管方面積極探索，努力從制度上規(guī)范財政資金運(yùn)行管理，著眼于從源頭解決財政資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行的問題。無疑對規(guī)范財政資金管理發(fā)揮了積極重要的作用。但是，由于多方面的原因所致，仍然沒有從根本上解決財政資金跑冒滴漏、截留挪用和運(yùn)行不暢等問題，具體分析如下。

（一）財政專項資金項目使用績效不斷提升

近年來，各級財政部門根據(jù)黨中央、國務(wù)院對保障改善民生的一系列重要指示和部署，通過預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行以及實(shí)施一系列重要的財政政策，保障和改善民生。大幅度增加了對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化，以及“三農(nóng)”、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)服務(wù)等方面的投入。財政專項資金項目的實(shí)施，有力地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的和諧發(fā)展。財政專項資金項目更多地向民生傾斜，向事關(guān)國計民生的重要領(lǐng)域傾斜。2012年全國財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出累計達(dá)到38108億元，比上年增長30.3%。用在農(nóng)業(yè)、水利、扶貧、公共交通、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)建設(shè)以及城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)支出累計35629 億元，這些方面的支出占全國財政支出的2/3 左右。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷增強(qiáng)，抗風(fēng)險能力和產(chǎn)業(yè)化水平顯著提高，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收；新農(nóng)村建設(shè)提速，辦學(xué)條件不斷改善，促進(jìn)了基礎(chǔ)教育事業(yè)健康發(fā)展； 醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施顯著增強(qiáng)，人民群眾的就醫(yī)環(huán)境得到有效改善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療上了新臺階；實(shí)施了居民飲水安全工程，民政、科技、環(huán)保事業(yè)和諧發(fā)展；加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，人居環(huán)境得到明顯改觀； 農(nóng)村公路交通的發(fā)展，大大緩解了百姓出行的 “瓶頸”制約；政法系統(tǒng)辦案條件的改善，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。

（二）財政支出責(zé)任仍然有不同程度越位、錯位和缺位

在各級政府事權(quán)劃分和政府間財政關(guān)系調(diào)整上缺乏法律規(guī)范，往往是依據(jù)一些通知性文件來執(zhí)行，存在一定的隨意性。各級政府間經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)和財政支出責(zé)任不明晰，一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場的關(guān)系尚未完全理順，影響了市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，造成了一定程度上的財政低效率；另一方面，在政府財政體制設(shè)計上，上一級政府對下一級政府所應(yīng)承擔(dān)的財政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊，尤其是目的性很強(qiáng)的專項轉(zhuǎn)移支付更是如此，設(shè)置的很多專項轉(zhuǎn)移支付項目并不屬于上級政府支出范圍，應(yīng)該由下級政府自行解決，卻由上級政府“掏腰包”贊助；一些全國性和跨地區(qū)需要上級政府負(fù)責(zé)的項目，上級政府又沒有履行到位應(yīng)盡責(zé)任。財政專項轉(zhuǎn)移支付“越位”與“缺位”并存，反映在專項轉(zhuǎn)移支付項目種類上，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對象涉及各行各業(yè)，中央對地方的專項撥款有上百種之多。關(guān)鍵是有限的資金分散使用，許多專項轉(zhuǎn)移支付項目所得到的實(shí)際資金量與所需資金量差距較大，達(dá)不到應(yīng)有的規(guī)模。相當(dāng)一部分項目與中央政府特定政策目標(biāo)相聯(lián)系，加之有些需要地方配套，在配套資金不到位的情況下，使專項轉(zhuǎn)移支付資金難以發(fā)揮作用，有效性的縮小，造成區(qū)域間相關(guān)事業(yè)上的差距，既不利于國家的宏觀調(diào)控，又進(jìn)一步拉大了區(qū)域之間的差距。

（三）專項轉(zhuǎn)移支付項目資金配置方式有缺陷

一是一些專項仍然采用基數(shù)法進(jìn)行配置，尤其在一些能夠適用因素法進(jìn)行設(shè)計、計算、分配的項目上，這種維持既得利益的做法勢必會在項目資金的規(guī)模、配置上出現(xiàn)一些問題。二是中央財政的一些專項資金要求地方財政提供一定的配套資金，這本是從調(diào)動地方政府財力和積極性，促進(jìn)整體效益改善的角度出發(fā)。但是由于在政策設(shè)計時，沒有充分考慮地方財政能力差異而區(qū)別對待，使得這種配置方式對貧困地區(qū)明顯不利。對有配套要求的專項轉(zhuǎn)移支付越多，地方財政壓力就越大，從而使地方財力愈加緊張。需要指出，中央要求地方相應(yīng)配套資金的項目，資金規(guī)模往往按照中央資金量加上地方資金量設(shè)計，如果地方資金配套不到位，“有多少錢就辦多少事”的話，將會極大地影響到項目實(shí)施效果?？梢哉f，目前這種帶有配套要求的專項轉(zhuǎn)移支付項目，在一定程度上對中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打了“折扣”，而地方又處于較為不滿與無奈的雙重境地。還有的地方政府在分配專項轉(zhuǎn)移支付資金時，對于本不必要由下級政府提供配套資金的項目，有意留有缺口，要求下級政府進(jìn)行相應(yīng)配套，而那部分本應(yīng)撥付給下級政府的缺口資金，卻被挪作他用，與實(shí)施專項轉(zhuǎn)移支付資金配套要求的政策目標(biāo)相悖。另外，中央財政專項資金項目及配套比例存在不確定性，對哪些專項轉(zhuǎn)移支付項目和需要匹配多少資金信息不對稱，使得匹配資金不能夠編進(jìn)本級預(yù)算。在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中，“釣魚”項目的存在，既捆住了地方財政的部分財力，也干擾了地方預(yù)算的正常執(zhí)行。三是由于有些項目的重復(fù)設(shè)置，出現(xiàn)了多頭審批現(xiàn)象。這種重復(fù)設(shè)置項目、多頭審批的做法，使資金難以統(tǒng)籌安排合理配置，并造成一些地方多頭申請重復(fù)要錢現(xiàn)象。四是需要研究專項轉(zhuǎn)移支付與一般轉(zhuǎn)移支付的合理規(guī)模。從2002年實(shí)際執(zhí)行情況分析，中央向地方專項轉(zhuǎn)移支付為1588 億元，一般轉(zhuǎn)移支付為278億元，比例關(guān)系為5.71:1,即專項轉(zhuǎn)移支付是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的5 倍多；2009年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付12359.89 億元，對地方一般性轉(zhuǎn)移支付11317.2 億元，比例關(guān)系為1.09:1；2012年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付18791.52 億元，對地方一般性轉(zhuǎn)移支付為21471.18 億元，比例關(guān)系為0.88:1，專項轉(zhuǎn)移支付所占比例呈逐年下降的趨勢。從財政收支總量差異的角度分析，由于我國的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異巨大，可用財力水平較為懸殊，中央向地方進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付仍然非常必要，科學(xué)合理的比例關(guān)系需要深入研究確定。

（四）財政專項資金項目使用與管理中存在的問題

從目前情況分析，對財政專項資金項目的監(jiān)督機(jī)制尚不健全。首先，對財政專項資金項目缺乏事前監(jiān)督，項目資金前期立項審核把關(guān)不嚴(yán)，財政部門和項目主管部門對有些項目的合理性、必要性、可行性缺乏考察、論證，審核較粗，有些項目資金沒有按實(shí)際情況進(jìn)行分配。其次，對專項資金的事中監(jiān)督不嚴(yán)格，一些主管部門和財政部門下達(dá)專項資金進(jìn)度較慢，資金長時間滯留于中間環(huán)節(jié)。由于資金撥付較慢，使得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中許多緊迫問題無法及時解決，影響了財政資金使用效益的發(fā)揮，由此也導(dǎo)致了年終突擊撥款和專項資金結(jié)轉(zhuǎn)較多的現(xiàn)象。同時存在一部分?？畈]有做到“?？顚Ｓ谩钡那闆r，沒有及時地發(fā)現(xiàn)和制止。如采取降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的方式截留專項資金、將專項資金用于抵頂以往項目支出、超標(biāo)準(zhǔn)用于項目管理費(fèi)或彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足等。再次，對專項資金的事后監(jiān)督，缺乏追蹤問效機(jī)制，績效評價體系尚不健全。如部分項目單位由于申報項目不準(zhǔn)確、配套資金難以落實(shí)等原因，未經(jīng)財政部門批準(zhǔn)，擅自改變資金用途，變更項目內(nèi)容，沒有將資金真正用于國家規(guī)定的事業(yè)發(fā)展項目。四是財務(wù)核算不規(guī)范。主要是違反財政財務(wù)管理制度，大額使用或提取現(xiàn)金、白條入賬，使用不合規(guī)票據(jù)，個別項目未按有關(guān)規(guī)定實(shí)行報賬制等問題。

（五）財政專項資金使用與管理缺陷原因分析

上述問題產(chǎn)生的根源，從財政監(jiān)督管理角度具體分析，主要有以下原因：

1、資金管理與項目管理不完善。財政專項資金管理使用涉及項目審核、資金撥付、監(jiān)督檢查等多方面，應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)制度和規(guī)定程序辦理。但是，一些地方財政部門重項目、重資金爭取，而疏于監(jiān)督管理的傾向仍然存在，對財政專項資金使用效益如何，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)尚缺乏足夠的重視。一些縣鄉(xiāng)尚未建立起科學(xué)、規(guī)范、完整、系統(tǒng)的財政專項資金項目管理機(jī)制，也未明確具體主管部門對財政專項資金項目實(shí)施監(jiān)管的責(zé)任。原有的一些管理辦法，要么針對資金管理，要么針對一些具體項目管理，缺乏資金與項目統(tǒng)籌銜接，導(dǎo)致部門責(zé)任、權(quán)限劃分粗放，在財政專項資金項目管理過程中出現(xiàn) “多頭管理”或“各自為政”現(xiàn)象，部門間配合存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

2、項目建設(shè)運(yùn)行機(jī)制不完善。財政專項資金在立項審批、撥付使用、監(jiān)督管理及績效考評等各個環(huán)節(jié)，由于各個層級權(quán)限和責(zé)任劃分不夠清晰，相關(guān)規(guī)定不夠具體。一方面，一些項目的工程預(yù)算偏離實(shí)際?，F(xiàn)行政府工程造價管理的市場化程度比較低，工程預(yù)算價格容易大幅度偏離市場形成的工程成本價格，造成財政專項資金的損失浪費(fèi)。另一方面，一些項目主管部門或項目建設(shè)單位避開財政部門監(jiān)督管理，沒有嚴(yán)格按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定實(shí)行政府采購制。另外，在推行項目法人責(zé)任制的過程中，一些財政專項資金項目落實(shí)的項目法人是行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，項目法人責(zé)任制成了行政責(zé)任制，形成了財政專項資金項目責(zé)任虛化，降低了財政監(jiān)督效能。

3、財政專項資金管理制度執(zhí)行不到位。近年來，各級財政部門先后制定出臺了一系列財政專項資金使用與管理制度，基本構(gòu)建了財政專項資金管理制度體系。這些制度對財政專項資金的前期論證立項、資金審核撥付、項目監(jiān)督等都有明確規(guī)定，但是，在工作中一些財政部門和主管業(yè)務(wù)部門并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。如果相關(guān)制度執(zhí)行到位，財政資金違法違規(guī)的問題就可以大大減少。

4、財政專項資金監(jiān)督檢查及問題整改不到位。強(qiáng)化財政專項資金管理使用的監(jiān)督檢查，是保障財政專項資金安全、規(guī)范和有效運(yùn)行的重要舉措。由于財政監(jiān)督專職人員較少，尤其是地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，整體力量薄弱，人員素質(zhì)參差不齊，不能適應(yīng)新形勢需要。加之財政監(jiān)督方式單一，缺乏有效的監(jiān)督檢查方法，有些問題根本就發(fā)現(xiàn)不了，對發(fā)現(xiàn)查出的財政專項資金違紀(jì)違規(guī)問題，在處理、處罰、處分和問題整改上相對偏軟，缺乏對相關(guān)責(zé)任人的依法追究問責(zé)。

財政專項資金項目運(yùn)行是一個完整的管理鏈條，在各個環(huán)節(jié)都應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，忽視任何一個環(huán)節(jié)都會出現(xiàn)違規(guī)違法問題。

四、強(qiáng)化財政專項資金環(huán)節(jié)監(jiān)管的對策建議

（一）在財政專項資金配置環(huán)節(jié)，要轉(zhuǎn)變集中財力辦大事思路

由于財政專項資金總量的有限性與財政專項資金需求的無限性間存在著巨大的差異，建議省級財政采取分年度分期分批配置方式。借鑒廣東省競爭性分配財政專項資金辦法，探索以績效評價管理方式評審項目，從事后評價逐步拓展到事前績效目標(biāo)評審和資金分配，從省級逐步拓展到全省。每年針對某個專項擇優(yōu)安排縣級總數(shù)的三分之一，既不搞遍地開花都有份的分散配置，又集中財力建設(shè)一批事關(guān)大局急需辦而無力承辦的重點(diǎn)項目。

（二）在財政專項資金項目實(shí)施前環(huán)節(jié)，要進(jìn)行專業(yè)化財政投資評審

根據(jù)財政部相關(guān)文件規(guī)定，在各級財政必須成立財政投資評審機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所有財政投資項目管理科學(xué)化精細(xì)化管理。一是充實(shí)評審人員，落實(shí)評審經(jīng)費(fèi)。在財政部門現(xiàn)有項目管理人員的基礎(chǔ)上，增加一些熟悉工程造價和投資管理專業(yè)知識的工作人員。逐步培育第三方評價組織，按照“誰委托，誰付費(fèi)”的原則，評審經(jīng)費(fèi)除在預(yù)算中安排外，也可以從項目評審核減資金中解決。二是明確評審范圍。按受財政投資評審的建設(shè)項目包括財政專項資金項目、財政預(yù)算安排各類建設(shè)資金項目；政府性基金安排的建設(shè)項目；政府性融資安排的建設(shè)項目；其他財政性資金安排的項目支出。三是嚴(yán)格操作規(guī)程。嚴(yán)格執(zhí)行“先評審，后撥款”、“先評審、后招標(biāo)”、“先評審、后批復(fù)”的制度和程序。經(jīng)財政部門審定的評審報告是下達(dá)項目預(yù)算、撥付建設(shè)資金、批復(fù)項目竣工財務(wù)決算和辦理政府采購、國有資產(chǎn)移交、產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)。對違反財政法規(guī)的行為，要嚴(yán)格按 《財政違法行為處罰處分條例》予以處理。四是對政府投資項目進(jìn)行全過程跟蹤評審，為細(xì)化部門預(yù)算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為國庫集中支付管理提供基礎(chǔ)依據(jù)，為編制政府采購預(yù)算、編制招標(biāo)文件、擬定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等政府工程采購工作提供技術(shù)資料。

（三）在財政專項資金項目管理環(huán)節(jié)，要提高項目整體效益

一是完善財政專項資金項目建設(shè)管理規(guī)定。具體明確財政專項資金項目總體原則、投資范圍、立項審批和管理程序、項目主管部門和建設(shè)單位職責(zé)權(quán)限、建后管護(hù)、績效評價、監(jiān)督管理以及獎懲措施等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)制度控制、過程控制和效率控制。同時，明確各級財政部門為政府投資項目的主體，并進(jìn)一步強(qiáng)化主管部門責(zé)任，建立健全項目監(jiān)督制衡機(jī)制。二是實(shí)行財政專項資金項目專家評審制度。在申報編制投資項目預(yù)算時，對新上項目必須按照立項程序，對項目進(jìn)行專家評審和論證。經(jīng)過對項目必要性、可行性的充分研究論證后，方可申報并納入本級財政年度預(yù)算。三是實(shí)行財政專項資金項目審批制度。按照集中財力辦大事的要求，協(xié)調(diào)好中央財政資金、省以下財政資金和部門籌融資，形成資金合力，提高資金使用效益。四是嚴(yán)格落實(shí)項目法人責(zé)任制、政府采購制和招投標(biāo)制、合同管理制以及工程監(jiān)理制等各項建設(shè)管理制度。目的是進(jìn)一步加強(qiáng)項目管理。在財政專項資金項目實(shí)施以后，必須按照項目立項和實(shí)施要求，嚴(yán)格落實(shí)各項規(guī)范的管理制度； 項目實(shí)施過程中不斷地完善相關(guān)手續(xù)，對已完工的項目，要按照規(guī)定要求及時做好財務(wù)決算、竣工驗(yàn)收和績效評價等項工作。通過采取強(qiáng)有力的手段，變被動管理為主動管理，變事后控制為事前控制。

（四）在財政專項資金管理環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化項目資金監(jiān)管

財政部門和業(yè)務(wù)主管部門，要把財政專項資金作為監(jiān)督主題，分別進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)督，力爭把問題發(fā)現(xiàn)在初始階段。

1、強(qiáng)化財政專項資金項目預(yù)算管理。首先，編制專門的財政專項資金預(yù)算。以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，根據(jù)每年的具體情況編制財政專項資金預(yù)算，把所有專項資金項目都完整地納進(jìn)來；同時，應(yīng)盡可能做到細(xì)化預(yù)算項目，不論橫向轉(zhuǎn)移支付項目，還是縱向轉(zhuǎn)移支付項目，其撥付方都要列入預(yù)算、決算項目支出科目，而資金接受方則要相應(yīng)列入預(yù)算、決算收入科目中，進(jìn)行規(guī)范管理。在執(zhí)行預(yù)算時，嚴(yán)格按照經(jīng)本級人大批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行，不得隨意變更；確需變更時要按照相應(yīng)程序報批。在每個財政年度結(jié)束時，編制財政專項資金決算報告，接受人大的監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算約束力，保障政府特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，嚴(yán)格國庫集中支付辦法，推行政府采購制度。在項目資金預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行過程中，堅持政策公開、待遇公平和項目公示等陽光政策。中央和省級財政專項資金項目要保證?？顚Ｓ茫荒芘灿煤蜏粝?lián)苜Y金。再次，對撥付施工單位的款項要加強(qiáng)財務(wù)管理。按照合同約定，按工程進(jìn)度達(dá)到一定比例及時撥付工程款；對報賬單據(jù)加強(qiáng)審核，不斷完善相關(guān)手續(xù)，保證資金安全運(yùn)行。凡是年初未納入投資預(yù)算的項目，除不可預(yù)見抵御自然災(zāi)害等項目外，財政部門一律不予追加投資項目預(yù)算。

2、強(qiáng)化財政專項資金管理。要強(qiáng)化項目資金到位后的管理使用，對項目資金，在采取專戶、專賬、專人管理的同時，嚴(yán)格按項目建設(shè)程序、投資計劃、工程預(yù)算和施工進(jìn)度進(jìn)行撥款，嚴(yán)格落實(shí)資金使用責(zé)任制、跟蹤問效制、審計監(jiān)督制、信息反饋制；實(shí)行政府采購或公開招投標(biāo)的項目，項目資金一律由財政集中支付中心直接支付給供應(yīng)商，減少暗箱操作，最大限度地節(jié)省財政資金。財政部門要會同主管部門加強(qiáng)對資金的監(jiān)督檢查，按照規(guī)定要求，做好工程實(shí)施各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保項目資金使用好，發(fā)揮財政專項資金應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

總之，要確保財政專項資金安全運(yùn)行，必須強(qiáng)化對財政專項資金的監(jiān)督檢查，財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察以及項目主管部門要協(xié)調(diào)聯(lián)動，不斷強(qiáng)化對項目事前、事中和事后全過程監(jiān)督檢查。對財政專項資金進(jìn)行事前監(jiān)督，即對財政專項資金項目及相應(yīng)資金合理性進(jìn)行評估，準(zhǔn)確掌握財政專項資金項目資金規(guī)模；對財政專項資金支付過程的事中監(jiān)督，防止資金被截留和挪作他用； 對財政專項資金進(jìn)行事后監(jiān)督，對項目的實(shí)際效益進(jìn)行績效分析測定。財政專項資金效益既要考慮到經(jīng)濟(jì)效益，也要考慮到社會效益。對經(jīng)濟(jì)效益的衡量，以對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率作為主要指標(biāo)；對社會效益的衡量，應(yīng)根據(jù)不同的項目有利于社會進(jìn)步、民生水平提升等方面設(shè)計不同的指標(biāo)體系?！?/p>