王素梅

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理博士后流動(dòng)站，湖北 武漢430073；2.南京審計(jì)學(xué)院 審計(jì)系，江蘇 南京210036）

文藝復(fù)興時(shí)期，法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾提醒世人：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)?！盵1]（P57）19世紀(jì)英國歷史學(xué)家、下議院議員、政治家阿克頓勛爵也曾諫言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗?！币源藖硖嵝讶藗兙铏?quán)力的濫用和無度。在現(xiàn)代文明的發(fā)展進(jìn)程中，“制約和監(jiān)督權(quán)力”也就成了國家治理的重要命題。

從法治角度而言，行使權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定。公共權(quán)力與公共責(zé)任相對(duì)應(yīng)，理應(yīng)受到制約與監(jiān)督。根據(jù)2004年美國審計(jì)總署人力資源改革法案修正案，自2004年7月7日起，美國審計(jì)總署由原來的審計(jì)總署（general accounting office）正式更名為政府問責(zé)署（government accountability office，GAO），名稱的變化反映了美國審計(jì)總署從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督向監(jiān)督政府公共責(zé)任的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。目前GAO的審計(jì)工作涵蓋了美國聯(lián)邦政府涉足或準(zhǔn)備涉足的每一個(gè)領(lǐng)域，此外，還日益重視對(duì)聯(lián)邦政府的有關(guān)政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，以協(xié)助國會(huì)監(jiān)督和改進(jìn)政府工作，同時(shí)對(duì)政府部門及所屬單位和公營企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任狀況進(jìn)行評(píng)估，以促使政府和公營部門合法運(yùn)用公共權(quán)力，關(guān)注公眾的生活質(zhì)量和權(quán)益。

一、國家審計(jì)監(jiān)督公共權(quán)力的理論基礎(chǔ)

（一）公共受托責(zé)任理論

契約論認(rèn)為，公共權(quán)力來自于社會(huì)組織及其社會(huì)成員為了避免因彼此的利益沖突而導(dǎo)致的無謂消耗，基于某種契約而進(jìn)行的自身權(quán)力的部分讓渡。國家權(quán)力來源于公民的受托，基于契約將公共權(quán)力委托給政府，政府等公營部門成為公共權(quán)力的受托人。公共權(quán)力的合法性也正是建立在這種公民與政府之間的權(quán)能委托基礎(chǔ)之上，它規(guī)定著政府與公民在權(quán)利與義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系，政府行使公共權(quán)力必須以增進(jìn)公共福利，維護(hù)公共利益作為其最基本的價(jià)值選擇。公共權(quán)力的行使因公共受托責(zé)任的要求而合法。

Sinclair和Mulgan指出，受托責(zé)任是受托人被要求就其行為做出解釋，并對(duì)其行為負(fù)責(zé)[2]。在此基礎(chǔ)上，Cameron認(rèn)為，受托責(zé)任要求對(duì)決策或行為負(fù)責(zé)，通常包括防止濫用權(quán)力或其他形式的不當(dāng)行為。就公民與政府之間的公共委托關(guān)系而言，政府公共受托責(zé)任不僅體現(xiàn)為財(cái)政財(cái)務(wù)收支合規(guī)、真實(shí)性等方面的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還應(yīng)承擔(dān)民主政府、公司治理以及社會(huì)秩序等方面的受托政治與社會(huì)責(zé)任[3]。

為了保證公共部門履行受托公共權(quán)力的合法性和有效性，解決公共委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱，需要由公民委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，國家審計(jì)以其精湛的專業(yè)技能，接受人民以及代表其意志的人民代表大會(huì)委托，監(jiān)督責(zé)任人對(duì)公共受托責(zé)任的履行。隨著社會(huì)民主意識(shí)的加深，國家審計(jì)的監(jiān)督范圍日益從公營部門履行公共受托責(zé)任的真實(shí)性、合法合規(guī)性向績效性、公平性以及環(huán)保性等方面拓展。因此，公共受托責(zé)任理論成為國家審計(jì)發(fā)揮其制約和監(jiān)督權(quán)力作用的理論基礎(chǔ)。

（二）尋租理論

尋租理論的思想萌芽最早由戈登·塔洛克（Gordon Tullock）于1967年提出，但作為一個(gè)理論概念直到1974年才由安妮·克魯格（Anne Krueger）在《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中，通過對(duì)國際貿(mào)易中保護(hù)主義政策形成原因的研究而正式提出。它揭示了在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的情況下，人們非生產(chǎn)性追求經(jīng)濟(jì)利益行為的危害及其表現(xiàn)。面對(duì)市場的局限性，政府會(huì)選擇適度的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，部分企業(yè)因而從增收節(jié)支的利潤產(chǎn)生模式向政府權(quán)力部門“跑政策”的利潤產(chǎn)生模式轉(zhuǎn)移，政府等公共權(quán)力部門也就可能在出賣國家政策的風(fēng)險(xiǎn)與收益之間進(jìn)行博弈抉擇?！皩ぷ狻钡谋举|(zhì)是權(quán)錢交易，是公營部門利用公共權(quán)力向市場機(jī)會(huì)行為者、少數(shù)利益集團(tuán)出賣政府“政策”的行為，結(jié)果是使政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿偏離甚至脫離資源配置效率的軌道[4]。尋租行為作為公共權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用往往在轉(zhuǎn)型社會(huì)中更為顯見。因此，在正向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的我國，更應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政府等公共權(quán)力部門的權(quán)力監(jiān)督，避免尋租行為的發(fā)生，敦促公共權(quán)力受托人對(duì)權(quán)力使用的過程和結(jié)果負(fù)責(zé)。因此，尋租理論為國家審計(jì)發(fā)揮權(quán)力制約和監(jiān)督作用提供了客體基礎(chǔ)。

（三）審計(jì)免疫系統(tǒng)論

2008年3月，“審計(jì)免疫系統(tǒng)”論首次由國家審計(jì)署劉家義審計(jì)長提出，2011年9月，他進(jìn)一步闡述和豐富了“審計(jì)免疫系統(tǒng)”論，指出國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，國家治理的實(shí)現(xiàn)包括“權(quán)力的分散化”、“設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)制對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約”兩個(gè)層面，而國家審計(jì)的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)國家的“良治”、保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，是國家監(jiān)控體系的重要方面。國家審計(jì)部門作為專職的監(jiān)督審查機(jī)關(guān)，根據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)，通過對(duì)各級(jí)公營部門進(jìn)行事前、事中和事后的監(jiān)督，揭露重大的違法犯罪問題，防范各類貪污腐敗和瀆職行為的發(fā)生，完善對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)法治社會(huì)和和諧社會(huì)的建設(shè)，從根本上保證人民的合法權(quán)益不受非法侵害、保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和國家安全。從而審計(jì)免疫系統(tǒng)論為國家審計(jì)制約與監(jiān)督公共權(quán)力提供了方法基礎(chǔ)。

二、國家審計(jì)監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力是國家治理的現(xiàn)實(shí)需求

我國《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計(jì)法》明確規(guī)定，賦予國家審計(jì)機(jī)關(guān)以獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)依法監(jiān)督國家財(cái)政財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以此促進(jìn)公營部門在職責(zé)范圍內(nèi)合法有效地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源，因此，國家審計(jì)是國家宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分，其中，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督和檢查來客觀反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中權(quán)力主體對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的使用情況也是其重要職能，從而國家審計(jì)也是國家治理中經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。通過國家審計(jì)特別是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，揭露、制止并糾正國家經(jīng)濟(jì)管理中各種違反法律、法規(guī)的問題，打擊經(jīng)濟(jì)權(quán)力犯罪，保持國家政令統(tǒng)一和財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)公營部門的權(quán)力主體在職責(zé)范圍內(nèi)合法有效地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力。

目前從我國權(quán)力結(jié)構(gòu)看，權(quán)力的集中度較高，權(quán)力的公正行使更多地依賴于掌權(quán)者的個(gè)人素質(zhì)，容易造成一言堂、家長制和盲目決策，同時(shí)權(quán)力運(yùn)行的透明度還較低，一些有利害關(guān)系的人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)，在關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)常處于封閉運(yùn)作狀態(tài)。為進(jìn)一步從體制、機(jī)制和制度上強(qiáng)化治理腐敗的措施，不斷鏟除滋生腐敗的土壤和條件，黨的“十六大”報(bào)告第一次將審計(jì)地位、審計(jì)責(zé)任提到“發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用”高度，為審計(jì)工作指明了方向，注入了強(qiáng)大動(dòng)力，提供了新的發(fā)展機(jī)遇。國家審計(jì)應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)的優(yōu)勢，積極探索對(duì)公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方法和途徑，把對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，貫穿于審計(jì)工作的全過程。不僅要對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，而且要在日常財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)業(yè)務(wù)中，融入對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容，從而將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績效審計(jì)相結(jié)合。

在黨的“十七大”報(bào)告中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨再次提出要完善權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。這些都說明了黨和國家對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督工作的高度重視以及對(duì)國家審計(jì)工作的期望。國家審計(jì)作為綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的高級(jí)形式，是政府權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)管工作的重要組成部分，必須而且能夠在經(jīng)濟(jì)權(quán)力制約機(jī)制中發(fā)揮重要作用。加強(qiáng)國家審計(jì)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和監(jiān)督作用，對(duì)于深化政治體制改革，推進(jìn)依法治國，反腐倡廉，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展都有著深遠(yuǎn)的意義。

黨的“十八大”報(bào)告提出要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，繼續(xù)健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職和罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。國家審計(jì)應(yīng)站在黨和國家及人民利益的高度，充分發(fā)揮其“公正、獨(dú)立”特性，排除干擾，排除阻力，切實(shí)加大審計(jì)結(jié)果公開力度。讓人民群眾知道財(cái)政資金使用方向及規(guī)模，使人民群眾更方便地了解和監(jiān)督政府工作，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。

三、國家審計(jì)監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的法律依據(jù)

在宏觀層面上，《中華人民共和國憲法》（2004年修正案）第九十一條明確指出：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。2006年修正后的《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了細(xì)化，從第十六條到第二十五條規(guī)定了我國國家審計(jì)的對(duì)象包括各級(jí)政府的預(yù)決算和財(cái)政財(cái)務(wù)收支、中央銀行和國有金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支及有關(guān)資產(chǎn)、各事業(yè)單位的財(cái)政資金的使用、國有企業(yè)的資產(chǎn)等。同時(shí)，《審計(jì)法》第四十六條和第四十七條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以在法定的職權(quán)內(nèi)，依法對(duì)被審單位的違法行為給予處罰，如果被審單位拒不執(zhí)行審計(jì)決定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通報(bào)有關(guān)主管部門，由主管部門依法采取措施，并將結(jié)果書面通知審計(jì)機(jī)關(guān)，從而在很大程度上給予了審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督和處理經(jīng)濟(jì)違法現(xiàn)象的權(quán)力。

2010年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）在1999年“兩辦”發(fā)布的規(guī)定基礎(chǔ)上，具體明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)作為對(duì)公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力制約和監(jiān)督的主要形式。《規(guī)定》第二條和第三條規(guī)定了地方各級(jí)黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，以及中央和地方各級(jí)黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任部門、單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部，且不實(shí)際履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，實(shí)際負(fù)責(zé)本部門、本單位常務(wù)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）的法定代表人必須接受審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。此外，《規(guī)定》第十四條到第十九條還規(guī)定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)、重點(diǎn)和具體內(nèi)容，要求以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在任職期間的本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

四、國家審計(jì)監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用發(fā)揮

（一）財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)是基礎(chǔ)

財(cái)政財(cái)務(wù)收支始終是國家審計(jì)的主題，在開展國家審計(jì)時(shí)應(yīng)抓住這個(gè)主題，這是審計(jì)監(jiān)督之所以能夠發(fā)揮重大作用和影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使最容易出現(xiàn)問題的重要方面，通過開展稅收審計(jì)、行政性收費(fèi)審計(jì)、預(yù)決算審計(jì)，對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)中“收”與“支”兩方面進(jìn)行雙重檢查，加強(qiáng)對(duì)公營部門及部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，在各個(gè)階段最大程度避免權(quán)力的濫用和失控，很好地起到了對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。此外，在財(cái)政財(cái)務(wù)收支執(zhí)行的真實(shí)性、合法性的基礎(chǔ)上逐步開展預(yù)算資金的編制審計(jì)，充分發(fā)揮對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程監(jiān)督作用，使國家審計(jì)這一監(jiān)督機(jī)制真正成為預(yù)算管理過程的必要環(huán)節(jié)，防止國家經(jīng)濟(jì)資源的不當(dāng)使用。

（二）績效審計(jì)是方向

績效審計(jì)是國家審計(jì)發(fā)展的新階段?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，要“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展方式……，推動(dòng)建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理，健全政府機(jī)關(guān)責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)”。通過對(duì)公營部門或其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等的審查和評(píng)價(jià)，全面衡量公營權(quán)力部門職權(quán)的有效行使，促進(jìn)部門機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，確保權(quán)力主體權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，促進(jìn)公共受托責(zé)任履行的績效性，保持國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的可持續(xù)發(fā)展。與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象主要在部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人不同的是，績效審計(jì)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益性檢查來反映公營部門經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的有效與否，從而將審計(jì)的對(duì)象范圍擴(kuò)大到整個(gè)權(quán)力部門，從整體上制約和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使，推進(jìn)民主和法治社會(huì)的建設(shè)，促進(jìn)公營部門向廉潔、高效和服務(wù)型的方向轉(zhuǎn)變。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是關(guān)鍵

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)等不同的是，審計(jì)的對(duì)象直接指向權(quán)力主體，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中貫徹落實(shí)黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策、決策部署以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、制定執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策的情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的情況；領(lǐng)導(dǎo)人員遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定的情況等，客觀界定主要經(jīng)濟(jì)權(quán)力在運(yùn)行過程中的責(zé)任履行狀況。其中，領(lǐng)導(dǎo)干部重大經(jīng)濟(jì)決策、內(nèi)部管理等方面往往成為國家審計(jì)在監(jiān)督公共權(quán)力使用中的重中之重。在審計(jì)過程中，應(yīng)監(jiān)督檢查重大經(jīng)濟(jì)決策過程中是否充分按照民主集中制原則、是否合法合規(guī)、是否通過了上級(jí)部門的審批，在決策實(shí)施過程中是否按照預(yù)定的計(jì)劃，合理進(jìn)行實(shí)施，在工程或項(xiàng)目完成后分析評(píng)估決策的效益型和效果性；在決策的整個(gè)過程中有無部門領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)機(jī)關(guān)干部濫用權(quán)力、盲目指揮拍板，造成決策失誤，導(dǎo)致項(xiàng)目或工程的失敗，造成巨大浪費(fèi)，同時(shí)給社會(huì)和國家?guī)順O大的損失和惡劣影響的情況等[6][7]。

（四）問責(zé)是手段

公共受托責(zé)任的關(guān)鍵是受托人應(yīng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)。諾思的“國家悖論”所揭示的兩難困境告誡我們，在充分發(fā)揮政府作用的同時(shí)，必須對(duì)行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)和政府失責(zé)的負(fù)面影響加以防范[5]。因此，在國家治理層面，應(yīng)逐步建立健全公共權(quán)力問責(zé)體系。首先，政府及各級(jí)公共部門作為公共受托人，應(yīng)對(duì)其施政綱領(lǐng)及政策向公民進(jìn)行主動(dòng)解釋并說明，接受公民的監(jiān)督；其次，國家審計(jì)等監(jiān)督系統(tǒng)通過制度安排，依法行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督，通過大量的數(shù)據(jù)、資料、現(xiàn)場和項(xiàng)目分析，最先感知權(quán)力運(yùn)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)、客觀、公正地反饋給執(zhí)行系統(tǒng)和決策系統(tǒng)，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。再次，建立健全國家審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，對(duì)相關(guān)違法行為追究相應(yīng)的法律責(zé)任、政治責(zé)任及行政責(zé)任，違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)；最后，逐步建立起道德問責(zé)的意識(shí)，它不屬于外在制度責(zé)任的追究，而是將制度責(zé)任升華內(nèi)化為道德責(zé)任，是一種主動(dòng)問責(zé)的自愿行為。

五、強(qiáng)化國家審計(jì)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的“問責(zé)”

（一）促進(jìn)責(zé)任意識(shí)的構(gòu)建成為內(nèi)在邏輯

從公民與政府等國家機(jī)關(guān)的委托關(guān)系上來看，責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)是政府建設(shè)從傳統(tǒng)政府的權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變，是民主政治的根本回歸。它要求根據(jù)政府履責(zé)的需要決定政府權(quán)力的配置，以責(zé)任確定政府權(quán)力的約束邊界，按照履責(zé)的需要進(jìn)行組織和人員建設(shè)。責(zé)任政府制度構(gòu)架應(yīng)包括幾個(gè)基本方面：政府責(zé)任規(guī)范體制、政府責(zé)任履行的評(píng)價(jià)制度和政府責(zé)任的問責(zé)制度，它以清晰界定政府及各級(jí)部門的責(zé)任為前提。首先，應(yīng)建立公民（委托人）與政府（受托人）之間的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系，清晰界定政府等公營部門各層級(jí)之間應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任，同時(shí)建立健全各個(gè)政府部門內(nèi)部的責(zé)任機(jī)制。其次，將政府責(zé)任法制化，確立政府公共責(zé)任的法治維度。再次，通過法律授權(quán)，合理界定國家審計(jì)的審計(jì)和評(píng)價(jià)范圍。最后，由審計(jì)機(jī)關(guān)和其他監(jiān)督機(jī)關(guān)依法對(duì)政府責(zé)任開展問責(zé)。在審計(jì)資源的安排上，以政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

從政黨加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和監(jiān)督上來看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在我國的蓬勃開展為國家審計(jì)機(jī)關(guān)接受執(zhí)政黨的委托對(duì)公共責(zé)任主要承擔(dān)者進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)及責(zé)任追究開辟了一條新的道路。這一審計(jì)類型促進(jìn)政府等國家權(quán)力機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人根據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的基本原理，牢固樹立責(zé)任意識(shí)，明確享有經(jīng)濟(jì)權(quán)力所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任邊界的發(fā)展上，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的檢查和評(píng)價(jià)不僅包括財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的責(zé)任即財(cái)務(wù)責(zé)任，還應(yīng)包括其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績效責(zé)任，如對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和經(jīng)營管理方面的職責(zé)等[8][9]。因此，從長期發(fā)展來看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必將成為追究財(cái)務(wù)責(zé)任、績效責(zé)任等的新型綜合審計(jì)類型，其目的是促進(jìn)權(quán)力主體逐步樹立起長效的責(zé)任意識(shí)。

（二）樹立經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督的審計(jì)觀念

總體而言，審計(jì)工作都是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不只是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的專門任務(wù)，每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督，應(yīng)堅(jiān)持把權(quán)力監(jiān)督融入到每個(gè)項(xiàng)目的始終。從審計(jì)調(diào)查開始，著力發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和問題，確保審計(jì)項(xiàng)目有的放矢、突出重點(diǎn)；審計(jì)實(shí)施過程實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的錯(cuò)用和濫用的確認(rèn)和糾偏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策、審批、指揮等權(quán)力運(yùn)用方面的問題，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體和資金管理責(zé)任主體是否有經(jīng)濟(jì)問題；審計(jì)建議是從政策、體制、管理、運(yùn)行機(jī)制、決策程序等環(huán)節(jié)上指出經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行中的問題；向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門移送各類違法犯罪案件線索則是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督基礎(chǔ)上問責(zé)的具體體現(xiàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國家審計(jì)領(lǐng)域的蓬勃開展，審計(jì)理論界更應(yīng)積極思考，探討構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控為重心的審計(jì)理論體系[10]。作為極具中國特色的一種審計(jì)類型，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于探索政黨型審計(jì)以及多元化審計(jì)體制以及在此基礎(chǔ)上的創(chuàng)新審計(jì)服務(wù)理念、提升審計(jì)職能范圍等都做出了有益的嘗試。其根本宗旨就是基于經(jīng)濟(jì)權(quán)力與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的辯證統(tǒng)一，促進(jìn)行為責(zé)任人能夠恰當(dāng)行權(quán)，正確行權(quán)及有效行權(quán)，保障經(jīng)濟(jì)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。由此，還應(yīng)該有步驟地推行審計(jì)結(jié)果公告制度，建設(shè)符合民主法制精神的透明化機(jī)制。只有通過審計(jì)結(jié)果的透明化，保證國家審計(jì)監(jiān)督的公開透明，才能使公營部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任成為真正的“公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，而這也意味著，公營部門不是僅僅對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而是對(duì)所有利害關(guān)系人負(fù)責(zé)，向全社會(huì)負(fù)責(zé)。

（三）促進(jìn)問責(zé)機(jī)制的質(zhì)量建設(shè)與協(xié)調(diào)溝通

國家審計(jì)在經(jīng)歷了以問題為導(dǎo)向的財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，開始向以結(jié)果為導(dǎo)向的績效審計(jì)和以責(zé)任為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展。審計(jì)成為國家治理和問責(zé)的重要制度設(shè)計(jì)。在對(duì)公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力制約與監(jiān)督過程中，在目前行政型體制框架下，按照黨中央和國務(wù)院的部署，合理界定審計(jì)范圍，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，努力完善審計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量的日益提高。筆者認(rèn)為，可以參照美國問責(zé)署（GAO）的做法，逐步建立起國家審計(jì)的同業(yè)復(fù)核制度，致力于提高審計(jì)質(zhì)量，使審計(jì)職業(yè)賴以生存和發(fā)展的專業(yè)技術(shù)得以日益提高。

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