■司法部法律援助管理干部赴法國培訓(xùn)團

2012年5月，司法部法律援助管理干部赴法培訓(xùn)團赴法國進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。培訓(xùn)團成員聽取了法國對外培訓(xùn)交流促進會、法國司法部法律信息和權(quán)益及司法援助和受害者援助辦公室、巴黎律師公會負責(zé)人和專家關(guān)于法國司法體制及法律援助歷史與現(xiàn)狀的介紹，訪問并聽取了法國最高法院法律援助辦公室、法律保護人機構(gòu)、國家消費研究院、巴黎勞資糾紛調(diào)解和仲裁法院、國家困難人群住房高級委員會、法國就業(yè)局、巴黎法律信息和權(quán)益援助委員會、巴黎移民協(xié)會、凡爾賽大審法院、巴黎20 區(qū)警察法院(審理輕微刑事案件的基層法院)、巴黎13 區(qū)法律咨詢站、圖盧茲上訴法院司法援助辦公室、波爾多大審法院司法援助辦公室等部門和單位的負責(zé)人、法官、檢察官(法國法院和檢察院實行“審檢合署”，檢察院設(shè)在各級法院內(nèi)，檢察官不是司法人員，而是行使行政權(quán)的公務(wù)員，檢察官和法官都是法庭的組成人員)、非職業(yè)法官、調(diào)解人、律師的授課，相互進行了探討和交流。培訓(xùn)團成員多方面、多角度系統(tǒng)了解了法國法律援助制度及其最新發(fā)展、法律援助組織、法律援助的范圍和條件、經(jīng)濟困難審查以及與法律援助密切相聯(lián)的法律幫助機制等方面的情況，對于借鑒其有益做法，完善我國法律援助制度具有積極意義。

一、法國法律援助歷史發(fā)展簡述

法國法律援助制度起源于19世紀(jì)中葉，至今有160 多年的歷史。縱觀其發(fā)展，大體上經(jīng)歷了三個階段:

第一階段是作為慈善事業(yè)的法律援助階段。在舊體制時期，對窮人的法律援助，無論是由教會等宗教組織提供的，還是由法庭或律師提供的，均被視為一種慈善行為，是一種沒有強制力的道義上的責(zé)任。

第二階段是作為個人權(quán)利的法律援助階段。法國大革命時期，資產(chǎn)階級人權(quán)觀得以確立，法律援助作為人人享有的一項政治權(quán)利得到確認，法律援助開始由社會的慈善行為向國家行為轉(zhuǎn)化。1851年法律規(guī)定，貧困者在訴訟中享有律師提供免費法律咨詢服務(wù)的權(quán)利。

第三階段是作為政府責(zé)任的法律援助階段。由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展，法律援助進入到政府進行積極干預(yù)的有組織發(fā)展的階段，成為政府為保障社會平等、實現(xiàn)社會正義而專門設(shè)立的司法保障制度。1972年的法律確立了律師提供法律援助服務(wù)從國家得到補償?shù)脑瓌t，同時也將法律援助的范圍從僅限于刑事法院擴展到民事和行政法院。1991年的法律進一步擴大了法律援助范圍，明確了獲得法律援助的條件等，法律援助發(fā)展為國家對公民的一項司法救濟和保障措施。

二、法國法律援助制度概況

(一)法律援助組織。法國每個法院都設(shè)有法律援助辦公室，其職責(zé)為:受理和審查公民法律援助申請是否符合條件，作出給予法律援助決定;通知律師公會指派律師提供法律援助;受理公民對下級法院法律援助辦公室作出的不予法律援助決定的復(fù)議申請。法律援助辦公室負責(zé)人由法官擔(dān)任，由法院院長任命。法律援助辦公室由以下幾種人員組成:律師、執(zhí)達員、訴訟代理人、稅務(wù)官以及一些熱心法律援助的社團代表等，其中，執(zhí)達員是法院的一種公務(wù)助理人員，負責(zé)對法院判決的執(zhí)行和一些調(diào)查取證職能;訴訟代理人相當(dāng)于律師助理的角色，負責(zé)代寫文書和一些非訟事務(wù);律師的任務(wù)主要是出庭參加訴訟;稅務(wù)官的職責(zé)是負責(zé)審查申請人的財產(chǎn)狀況(其平時工作仍在稅務(wù)部門，只有審查當(dāng)事人的法律援助申請時，才到法律援助辦公室)。法律援助辦公室負責(zé)人及組成人員每屆任期3年，可以連任。

法律援助辦公室設(shè)以下幾個部門，分別審裁不同領(lǐng)域的法律援助申請:一是審查初審民事法院或巡回法院審理案件的法律援助申請部門，二是審查行政法庭或其他初審行政法庭審理案件的法律援助申請部門，三是審查上訴法院審理案件的法律援助申請部門，四是審查行政上訴法院或其他行政法院審理案件的法律援助申請部門。每個部門都由法院一名法官主持。

(二)法律援助的范圍。第一，對象范圍。在法國，申請法律援助的對象既可以是公民個人，也可以是法人實體。一是對申請者個人無國籍方面限制。任何具有法國國籍的公民和歐盟的公民均可享受法律援助，非歐盟公民只要居住在法國也能享受法律援助。在特定案件或者訴訟成本特別高的情況下，居住條件也并不是必需的。未滿18 周歲的人對其涉及的任何訴訟均可享受法律援助。此外，刑事犯罪的受害人(如謀殺、刑訊逼供，強奸案中的受害人)及其權(quán)利的繼受人，也可以享受法律援助。二是法人實體在一些特殊情形下也可申請法律援助。如在法國運營的非盈利性法人實體(如協(xié)會)如果沒有足夠財力支持訴訟，也可以申請法律援助。第二，事項范圍。法律援助的事項范圍相當(dāng)廣泛，不論是訴訟案件，還是非訴訟案件，不論是起訴方還是應(yīng)訴方，均可申請法律援助。盡管訴訟標(biāo)的有所不同，但沒有訴訟是被排除在法律援助范圍之外的。法院判決的執(zhí)行也屬于法律援助的范圍。

(三)獲得法律援助的條件。在法國，財產(chǎn)狀況是決定能否獲得法律援助的主要依據(jù)，法律規(guī)定“財產(chǎn)不足以支持其向法庭主張其權(quán)利的個人是法律援助的合格申請人”。對領(lǐng)取最低工資和國家團結(jié)基金的，不需要對其財產(chǎn)狀況評估即可給予法律援助。

根據(jù)財產(chǎn)狀況，法律援助分全部法律援助(即完全免費)和部分法律援助(即收取部分費用)兩種情形。以2010年為例，獲得全部法律援助的標(biāo)準(zhǔn)為月收入916 歐元以下，獲得部分法律援助的為月916 ～1372 歐元之間，超過1372 歐元以上的則不享受法律援助。共同生活在同一居所中的兩個人按每人165 歐元計入申請者的財產(chǎn)總額，其余的按每人104 歐元計入。每年1月1日對此標(biāo)準(zhǔn)作例行調(diào)整。

獲得部分法律援助的收入標(biāo)準(zhǔn)(2010年1月1日):

續(xù)表

(四)法律援助的申請和審查。當(dāng)事人提出法律援助申請有兩種途徑:一是直接向法律援助辦公室提出。每個法律援助辦公室都有一個接待咨詢中心。為申請人提供一些小冊子，讓他們了解什么人可以獲得法律援助，如何獲得法律援助。二是律師發(fā)現(xiàn)自己的委托人付不起普通的律師費用，符合法律援助的條件，就建議并代理申請人向法律援助辦公室提出申請。當(dāng)事人提出法律援助申請一般要填寫兩份表格。一份是法律援助申請表，說明申請人的身份、家庭成員、糾紛內(nèi)容、訴訟目的、是否愿意調(diào)解等內(nèi)容;一份是公民財產(chǎn)狀況表，需附申請人最近一次的納稅憑證或沒有納稅的證明。這張表上告知，如果申請人騙取法律援助，將會受到罰款或監(jiān)禁的處罰。此外，如果有律師同意以法律援助的名義為其代理，還要注明愿意代理的律師名字及執(zhí)業(yè)機構(gòu)。如果沒有委托律師或者律師拒絕，則由律師公會為其指定律師。

對法律援助申請的審查，第一步由法律援助辦公室相關(guān)部門對申請事項及所提交的材料進行審查。首先看申請事項是否合理合法，包括申請的動機和有無可訴、勝訴的可能等，提交的申請材料是否齊全，對不齊全的要求申請人予以補齊。其次是由稅務(wù)官根據(jù)申請人財產(chǎn)狀況的材料(如稅單、財產(chǎn)申報單)綜合計算出資產(chǎn)總數(shù)，作為衡量申請人能否得到全部或部分法律援助的依據(jù)(法國建立了財產(chǎn)信用制度，申請人的工資收入及財產(chǎn)情況都可以在稅單上反映出來)。第二步是決定是否給予申請人法律援助。

(五)法律援助的管轄。法國法律援助的管轄實行以屬地管轄為主、以屬人管轄為輔的原則，即申請人應(yīng)當(dāng)向有管轄權(quán)的法院的法律援助辦公室提出申請。如果申請人向其家庭居住地的法律援助辦公室提出申請，其居住地的法律援助辦公室應(yīng)審查其提交的材料，對不完整的材料加以補充，然后提交給將要作出審判的法院的法律援助辦公室。如果申請人向無管轄權(quán)的法律援助辦公室提出申請，該法律援助辦公室應(yīng)將其申請轉(zhuǎn)交給有管轄權(quán)的法律援助辦公室。

(六)法律援助經(jīng)費保障。法國法律援助經(jīng)費由國家財政支出。1991年7月頒布的《法律援助法》規(guī)定，由國家財政保障貧困公民享受免費的法律援助服務(wù)。每年年初，司法部按照上年度律師辦理法律援助案件的數(shù)量，提出經(jīng)費預(yù)算方案，經(jīng)議會批準(zhǔn)后核撥本年度法律援助經(jīng)費至每個律師公會的一個特殊賬戶結(jié)算處，用于支付律師辦案補助費用。

(七)對法律援助決定的救濟途徑。2007年的一項法令規(guī)定，法律援助辦公室作出的所有決定，包括基于申請人財產(chǎn)狀況而作出的拒絕或部分拒絕援助的決定，申請人均可上訴。對于被提出異議的決定，需提交到上訴法院或者行政上訴法院由其院長，或院長指定的法官作出裁決，但不能再提交至高等法院復(fù)審。為避免因申請材料提交不全而遭拒的申請人提出上訴，對缺失材料補交的期限由法律援助辦公室確定，最多不能超過兩個月，否則作為懲罰，法律援助申請將會失效。宣布申請無效的決定不能上訴。

(八)對法律援助律師的指派。在法國，對當(dāng)事人提出的法律援助申請，不論是否符合條件，律師公會都先行指派律師為其提供法律咨詢和協(xié)助。如申請獲得批準(zhǔn)，受援人可以自己選定律師，如沒有選擇或者挑選的律師拒絕為其提供援助，則由律師公會為其指派律師。如果案件上訴，由律師繼續(xù)代理受援人進行訴訟，除非受援人拒絕或者律師拒絕繼續(xù)代理。

(九)法律援助案件量情況。近十年來，法國法律援助案件量逐年增加，2002年以來增加了30%，達到2011年的90 余萬件。貧困人群仍然是法律援助的主要對象，中產(chǎn)階級也能得到部分的援助。與之相對應(yīng)的是法律援助經(jīng)費(實際為律師辦案補助費用)也同步增長，2011年達到4.2 億歐元。

2002 －2008年法律援助案件量增長情況(單位:件)2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008完全援助 597561 662855 734661 783690 799517 788597 791準(zhǔn)予決定326部分援助91076 92996 97115 102843 105444 101541 98694合計 688637 755851 831877 886533 904961 890138 890 020其他決定76081 78303 73817 104371 108869 162033 148909拒絕決定74751 77038 72173 102120 106646 112906 102475審查的申請 764718 834155 905694 990904 1013830 1052171 1 038929

(十)社會的廣泛參與。法國法律援助的社會參與度很高，從官方機構(gòu)看，在就業(yè)、困難人群住房、勞資糾紛、消費、移民等部門均設(shè)有專門機構(gòu)，為糾紛當(dāng)事人提供各種與法律援助相關(guān)的法律幫助。從社會組織看，消費者協(xié)會、婦女兒童權(quán)益法律保護組織、法律援助委員會(專門負責(zé)提供法律援助咨詢服務(wù))、法律和司法之家(專門為刑事案件受害人提供法律服務(wù))、受害人援助基金會(負責(zé)向加害方追回資金賠償給受害人)、企業(yè)調(diào)解委員會等部門專門為某些群體提供類似于法律援助的法律幫助。從從業(yè)人員看，法律援助專職工作人員、提供類似于法律援助的法律幫助的人員和參與這項工作的社會人員數(shù)量眾多，分布在各個地區(qū)和不同部門及行業(yè)。

三、幾點啟示

(一)建立落實政府責(zé)任懲戒機制。法國明確規(guī)定法律援助是政府責(zé)任并采取各種措施積極予以落實。近年來，在歐洲經(jīng)濟不景氣、公民對法律援助的需求量持續(xù)增長的形勢下，政府對法律援助的撥款并沒有像有些國家那樣減少反而逐年增加，使社會貧弱者不會因為經(jīng)濟上的原因而得不到司法保障。同時，政府通過頒布新法令的形式，不斷加強法律援助工作。如2006、2007年頒布的兩項法令對1991年的法律進行了修改，進一步拓寬了個人申請法律援助的范圍;2007年頒布的一項法令建立了法律援助救濟制度等。法律援助在我國只有十幾年歷史，2003年7月我國《法律援助條例》的頒布，有力促進了法律援助制度的發(fā)展，但因缺少配套的法律制度支撐、規(guī)范和落實，更沒有建立起在政府不作為時的制約、懲戒機制，政府責(zé)任遠沒有落實到位。一是財政保障不足。我國2011年對法律援助的財政撥款只有12.6億元，如果按人均分擔(dān)，則每人平均不到1 元，較之法國2011年對6 千多萬人投入4.2 億歐元法律援助經(jīng)費，差距太大。二是人力保障薄弱。目前，我國法律援助機構(gòu)人員編制少、工作力量弱的局面仍然突出，應(yīng)建立一種保障機制，吸引優(yōu)秀的法律專業(yè)人才把法律援助作為一種職業(yè)選擇。三是法制保障不力。我國《法律援助條例》規(guī)定的受理范圍過窄(授權(quán)地方補充的事項范圍也很有限)，地方規(guī)定的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)過低，尤其是大多數(shù)省份將公民申請法律援助的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1 ～2倍執(zhí)行，致使許多經(jīng)濟困難而又達不到援助條件的公民難以獲得法律援助。建議抓緊建立有關(guān)配套機制:一是對落實政府責(zé)任情況進行年度考評，獎優(yōu)罰劣，促進解決法律援助機構(gòu)性質(zhì)、人員編制、管理體制、經(jīng)費保障等具體問題。二是加快法律援助法立法步伐，擴大法律援助范圍，建立可調(diào)整的經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)。明確各法律援助主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括公民、法律援助機構(gòu)和法律援助人員、司法行政機關(guān)、公檢法機關(guān)及政府相關(guān)部門、社會組織等主體在組織實施法律援助中的法律地位和基本權(quán)利義務(wù)等，有效保障公民依法行使法律援助權(quán)利，確保相關(guān)部門和人員依法履行法律援助職責(zé)。

(二)完善經(jīng)濟狀況審查制度。法國在經(jīng)濟狀況審查方面的一個特點是，由稅務(wù)部門參與審查并出具證明。這種審查方式值得我們借鑒，我國法律援助機構(gòu)主要審查申請人提供的相關(guān)材料，對“經(jīng)濟困難證明”只作形式審查，而不需要對所申報內(nèi)容的真?zhèn)芜M行審查。實踐中出具這個關(guān)鍵“證明”的部門五花八門，有的是申請人住所地或經(jīng)常居住地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處，有的是村委會或居委會，還有的是民政部門等，因存在申報內(nèi)容與實際狀況明顯不符的現(xiàn)象，被一些學(xué)者視為“可信度不高和流于形式”。究竟誰有權(quán)出具這個“證明”，其效力如何，應(yīng)作出統(tǒng)一規(guī)定。建議完善經(jīng)濟狀況審查方式，明確出具“經(jīng)濟困難證明”的部門對證明意見負有法律責(zé)任，以體現(xiàn)法律援助審查的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，使有限的法律援助資源用于真正經(jīng)濟困難的群眾。

(三)完善異議審查制度。我國《法律援助條例》第19條規(guī)定了申請人對法律援助機構(gòu)作出的是否準(zhǔn)予法律援助的決定有異議的救濟途徑，實踐中存在兩個問題:第一，審查程序的性質(zhì)不明。如果司法行政機關(guān)的審查是行政復(fù)議，就應(yīng)該有復(fù)議的期間和具體的復(fù)議程序，就應(yīng)該有后面的行政訴訟程序，但《法律援助條例》沒有規(guī)定;第二，未規(guī)定最終司法審查程序，即申請人不能向法院上訴。這種模糊規(guī)定，造成一些申請人到處投訴和上訪。建議借鑒法國的做法，一是確立以復(fù)議和訴訟為雙重保障的救濟制度?？梢砸?guī)定，申請人對法律援助機構(gòu)作出的不予法律援助的決定有異議的，可以向主管其司法行政部門申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以在法定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟。二是完善受理制度。對不予法律援助的情形作出規(guī)定，如申請事項不屬人民法院或仲裁機構(gòu)受理范圍，或申請事項已超過訴訟或仲裁時效的;申訴案件未經(jīng)公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院重新立案的;申請事項已經(jīng)審結(jié)或處理完畢，申請人就同一事項以同一理由申請法律援助的;明顯無勝訴機會的案件等，以減少申請人訴累。三是完善投訴處理制度。制定《法律援助投訴處理辦法》，明確投訴處理應(yīng)當(dāng)遵循的原則、投訴人與被投訴人的主體資格、投訴事項范圍、投訴處理程序等，規(guī)范投訴處理工作。

(四)大力提高法律援助社會參與度。法國社會許多機構(gòu)和行業(yè)都參與法律援助，具有實施主體多樣性的特點，而且在法律援助辦公室等機構(gòu)從事法律援助的輔助人員數(shù)量很多，甚至超過正式公務(wù)員人數(shù)。如最高法院法律援助辦公室有62 人，其中由退休法官、律師、法律從業(yè)者等組成的輔助人員數(shù)量占四分之三。從我國看，由于法律援助起步晚、政府投入有限等原因，法律援助公眾知曉率、社會影響力還不高，一定程度上影響了公眾參與度。實踐中，一些工青婦老殘等社會團體、部分高等院校和社會志愿者通過不同形式，開展力所能及的法律援助工作，由于缺乏有效組織、資金匱乏及活動范圍有限等原因，制約了其發(fā)展。此外，由于社會組織和志愿者分屬不同的部門管理，司法行政部門對其監(jiān)督管理缺乏有效手段，使其發(fā)展受到影響。應(yīng)本著既發(fā)揮社團、院校的人力、財力資源，彌補法律援助主體力量的不足、擴大法律援助社會影響，又保障法律援助服務(wù)質(zhì)量、社會聲譽和推動工作有序發(fā)展的原則，由國務(wù)院出臺有關(guān)政策，對社會組織和志愿者參與法律援助工作，從組織、資金、管理與服務(wù)等方面予以扶持、對司法行政部門監(jiān)督管理社會組織和志愿者參與法律援助工作的職責(zé)權(quán)限予以明確，充分調(diào)動社會各方面參與法律援助的積極性，形成多方參與、規(guī)范有序的工作格局。