文│鄭風(fēng)田

我國目前有城鎮(zhèn)戶籍的居民不足35%，也就是說有2.6億人在城鎮(zhèn)工作，基本上屬打工者，有房者的比例低于1%。這部分人如果真正留在城市置業(yè)，假定一半需要房子，也就是說城市需要提供1.3億套房子。另外我國要達到世界城鎮(zhèn)化的平均發(fā)展水平，還有一段路要走。目前與我國同等發(fā)展程度的國家，其城鎮(zhèn)化的比率一般都在70%以上，與其相較，我國仍差20%。城鎮(zhèn)化最大的難點是如何讓這些新移民能夠安居樂業(yè)，買得起房子。 如果不解決農(nóng)民變市民問題，繼續(xù)讓3、4億甚至更多的農(nóng)民工每年像候鳥一樣到處遷徙、漂流，是很危險的，這是低質(zhì)的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化征地制度改革有多種思路，除了目前的提高補償收益比例外，還應(yīng)該縮小甚至取消征地制度，讓農(nóng)民成為土地交易的主體，商業(yè)用地要按市場價由農(nóng)民與開發(fā)商共同協(xié)商。

根據(jù)2004年修改的土地管理法，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但目前，我國農(nóng)村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明，給多征濫占、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。應(yīng)該破除目前的泛公益化征地政策，農(nóng)村征地必須界定為純公益用途才能征用，可以借鑒國有土地征收條例的列舉方式。上述條例對公共利益界定為：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。農(nóng)村集體土地一樣可以采取這種方法來界定，對公共利益進行列條清晰界定，避免被濫用。

除了非征不可的道路、學(xué)校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設(shè)農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，讓企業(yè)通過租地的形式向農(nóng)民獲得。農(nóng)民可以以村為單位，與企業(yè)協(xié)商； 也可以采用土地入股的方式，與企業(yè)共建；甚至打包將土地賣給開發(fā)商，總之辦法多種多樣。這樣的一個好處是創(chuàng)造競爭機會。企業(yè)和這個村談不攏，可以和下一個村談，農(nóng)戶和這家開發(fā)商談不攏，可以找別家。破除了土地供應(yīng)的壟斷，工業(yè)用地價格和商業(yè)用地價格，會從兩個極端向合理價位回歸。用于非公益性的其他城市化用地，在符合政策允許的情況下，應(yīng)該采取市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發(fā)，政府不應(yīng)再介入。

當然，讓農(nóng)民成為市場交易的主體，必須要有個前提，那就是土地用途管制。劃定基本農(nóng)田制度，在基本農(nóng)田的土地是禁止非農(nóng)使用的?；巨r(nóng)田之外的土地，應(yīng)該允許農(nóng)民來搞開發(fā)建設(shè)。目前我國的“泛糧食安全”政策，把農(nóng)村所有的土地都劃入嚴格管制范圍，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某種程度上弱化了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)。實際上在我國廣大農(nóng)村，真正用來種植糧食的畢竟不是全部土地，除了種糧之外的地，包括農(nóng)村宅基地、四荒地等，這些土地目前在太泛化的糧食安全政策下，也不能進行抵押貸款與商用，不能夠進行自由流轉(zhuǎn)。其實農(nóng)民的宅基地與糧食安全關(guān)系不大，不能用來生產(chǎn)糧食。未來國家應(yīng)該對承擔糧食安全的基本農(nóng)田進行嚴格限制，除此之外的土地經(jīng)營應(yīng)該放開，這樣能夠激活農(nóng)村土地使用效率，讓農(nóng)民獲益，也能夠保證城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求。