羅惠文， 李杰軍

(1.國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安 710048；2.新疆兵團(tuán)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，烏魯木齊 830011 )

新疆兵團(tuán)國家級(jí)公益林管護(hù)存在的問題及對策

羅惠文1， 李杰軍2

(1.國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安 710048；2.新疆兵團(tuán)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，烏魯木齊 830011 )

國家級(jí)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林。以新疆兵團(tuán)國家級(jí)公益林區(qū)劃界定情況為背景，總結(jié)管護(hù)成效，分析存在的問題，提出對策及建議，以加強(qiáng)國家級(jí)公益林的保護(hù)、經(jīng)營和管理。

國家級(jí)公益林；管護(hù)；存在問題；對策；新疆兵團(tuán)

新疆位于歐亞大陸腹地，遠(yuǎn)離海洋，高山環(huán)列，沙漠浩瀚，屬于極端干旱的大陸性氣候。新疆兵團(tuán)175個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場地理位置分布為“兩周一線”(古爾班通古特沙漠周邊、塔克拉瑪干沙漠周邊、國境線)的格局，多地處“三邊”(沙漠邊、戈壁灘邊、國境線邊)地帶，生態(tài)特征以典型的人工綠洲生態(tài)為主體，極為脆弱。在新疆兵團(tuán)，森林是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“生態(tài)衛(wèi)士”，是維系綠洲生態(tài)安全的基礎(chǔ)保障。在當(dāng)今全球自然資源趨于枯竭、生態(tài)環(huán)境日益惡化的大背景下，隨著西北大開發(fā)和對口援疆戰(zhàn)略部署的深入實(shí)施，新疆兵團(tuán)國家級(jí)公益林的公益效能越來越被充分地體現(xiàn)出來。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要時(shí)期，鞏固生態(tài)建設(shè)成果，加強(qiáng)國家級(jí)公益林的保護(hù)、經(jīng)營和管理，已顯得尤為重要。

1 國家級(jí)公益林建設(shè)概況

新疆兵團(tuán)于2001年開展了森林分類經(jīng)營區(qū)劃界定工作，2004年完成重點(diǎn)公益林現(xiàn)場界定工作并簽訂現(xiàn)場界定書，區(qū)劃界定成果經(jīng)財(cái)政部、國家林業(yè)局核準(zhǔn)面積106.38萬hm2，開始實(shí)施中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償。2010年根據(jù)《國家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》區(qū)劃界定調(diào)整了國家級(jí)公益林，面積仍為106.38萬hm2，其中有林地13.40萬hm2，疏林地5.04萬hm2，灌木林地85.95萬hm2。國家級(jí)公益林包括納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金補(bǔ)償范圍的面積為98.16萬hm2，天保工程區(qū)內(nèi)面積8.22萬hm2，涉及13個(gè)農(nóng)業(yè)師的123個(gè)團(tuán)場，分布于江河源頭、江河兩岸、濕地與水庫、邊境地區(qū)、荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)，共五個(gè)生態(tài)區(qū)位，生態(tài)區(qū)位呈現(xiàn)多樣性。因面積占全兵團(tuán)林地總面積的比例達(dá)到57.3 %，也是兵團(tuán)“兩周一線”國土生態(tài)安全屏障的主體。

由于兵團(tuán)無本級(jí)財(cái)政，無法落實(shí)地方重點(diǎn)公益林地的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，因此規(guī)劃的重點(diǎn)公益林地全部為國家級(jí)公益林地。為保護(hù)和管理好彌足珍貴的國家級(jí)公益林資源，兵團(tuán)已建立起國家級(jí)公益林保護(hù)和管理體系，各實(shí)施團(tuán)場均成立了組織機(jī)構(gòu)，建立健全各項(xiàng)管護(hù)崗位責(zé)任，層層簽訂了管護(hù)責(zé)任制，將管護(hù)任務(wù)全部落實(shí)到管護(hù)人員，共配備監(jiān)管員495人，專職護(hù)林員2466人，管護(hù)面積落實(shí)到17715個(gè)山頭地塊。同時(shí)，進(jìn)一步加大了國家級(jí)公益林撫育管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)核查力度，2004—2011年間已累計(jì)投資8900萬元，累計(jì)完成飛機(jī)生物防治天然胡楊林病蟲害10.53萬hm2，補(bǔ)植補(bǔ)造1832.67hm2，設(shè)置圍欄908km，建成瞭望塔76座，管護(hù)簡易房12091 m2，購置防火設(shè)備2286臺(tái)(件)。國家級(jí)公益林的保護(hù)管理，使兵團(tuán)生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的林地資源得到了有效保護(hù)。

2 存在的問題

2.1 森林質(zhì)量和生態(tài)效能水平較低

受水、熱等自然條件的影響，不同地域的國家級(jí)公益林區(qū)的森林類型差異較大。山地森林以天然云杉、冷杉林為主，主要分布于降水量較多的天山西部農(nóng)四師的4個(gè)團(tuán)場，占兵團(tuán)國家級(jí)公益林區(qū)森林總面積的比例僅為6.4%；平原森林是主體森林類型，以荒漠灌木林、河谷次生林為主，且灌木林多于喬木林，兩者比例87∶13，荒漠灌木林南疆多以檉柳為建群種，北疆多以梭梭(白梭梭)為建群種。喬木林中純林與混交林的比例為97∶3，多數(shù)林冠下灌、草稀少，林層結(jié)構(gòu)簡單，生物多樣性豐富度低，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性差。由于灌木林占比大，喬木林純林多，導(dǎo)致兵團(tuán)森林的整體綜合效能處于較低水平。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，管護(hù)質(zhì)量不高

兵團(tuán)123個(gè)實(shí)施國家級(jí)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱F(tuán)場均已成立了國家級(jí)公益林管護(hù)中心，具體負(fù)責(zé)實(shí)施國家級(jí)公益林的保護(hù)、經(jīng)營和管理工作。由于兵團(tuán)具有“黨、政、軍、企合一”及“企業(yè)辦社會(huì)”的特性，各團(tuán)場普遍存在管護(hù)中心人員編制少、經(jīng)費(fèi)不足、人員專業(yè)水平參差不齊的情況，目前全兵團(tuán)專職護(hù)林員人均管護(hù)面積為431.39hm2，多數(shù)管護(hù)責(zé)任區(qū)交通不便，日常巡護(hù)難度大。而現(xiàn)行國家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，專職護(hù)林員的收入全部依靠管護(hù)工資所得。近些年來，隨著國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)實(shí)施，大田承包職工的收入已超過專職護(hù)林員，二者差距逐年增大，客觀上限制了專職護(hù)林員的積極性和自覺性，影響了管護(hù)措施的落實(shí)，降低了管護(hù)質(zhì)量。

2.3 沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，水平亟待提高

兵團(tuán)國家級(jí)公益林中，屬于邊境地區(qū)生態(tài)區(qū)位的面積是25.44hm2，占兵團(tuán)國家級(jí)公益林總面積的23.9%；屬荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)生態(tài)區(qū)位的面是75.90萬hm2，占兵團(tuán)國家級(jí)公益林總面積的71.4%，二者合計(jì)所占比例高達(dá)95.3%。由于地處干旱風(fēng)沙區(qū)，長期以來，林業(yè)建設(shè)投資一直采取補(bǔ)助的形式，無法保障林業(yè)經(jīng)營和培植林業(yè)產(chǎn)業(yè)，特別是沙產(chǎn)業(yè)的投資需求。近年來，一些沙區(qū)團(tuán)場在國家級(jí)公益林區(qū)，積極探索發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)八師一四九團(tuán)實(shí)施了“檉柳、梭梭人工接種肉蓯蓉”項(xiàng)目，農(nóng)九師一七○團(tuán)實(shí)施了“人工補(bǔ)植補(bǔ)造沙棘”項(xiàng)目，起到了一定的區(qū)域示范作用，但全兵團(tuán)國家級(jí)公益林區(qū)沙產(chǎn)業(yè)總體上發(fā)展仍顯滯后，難以實(shí)現(xiàn)“以林促林”。

2.4 保護(hù)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾凸顯

為搶抓對口援疆歷史機(jī)遇，兵團(tuán)明確提出了推進(jìn)兵團(tuán)跨越式發(fā)展和長治久安的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，制定了未來5～10年一系列加快國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)?！笆濉逼陂g，隨著兵團(tuán)各項(xiàng)國家、省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的陸續(xù)實(shí)施，各項(xiàng)重點(diǎn)工程新增建設(shè)用地的規(guī)模將明顯增加，占用征收林地的數(shù)量也將會(huì)呈現(xiàn)為倍數(shù)增長。由于2010年區(qū)劃界定調(diào)整時(shí)無法提前預(yù)知并充分考慮到開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其它建設(shè)的占用征收林地，在未來5～10年，保護(hù)管理好國家級(jí)公益林，確保森林“質(zhì)”與“量”的雙增長與發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)作用的矛盾越來越凸顯。

3 對策與建議

3.1 提高保護(hù)和管理的思想認(rèn)識(shí)

提高思想認(rèn)識(shí)是國家級(jí)公益林管護(hù)工作的一項(xiàng)重要而經(jīng)常性的基本任務(wù)。當(dāng)前，在森林資源保護(hù)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾凸顯時(shí)期，更應(yīng)做好這方面工作：一是以可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)為指導(dǎo)，正確處理近期利益和長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的矛盾，從維護(hù)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)管護(hù)好國家級(jí)公益林的重要性，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和群眾的重視；二是積極利用宣傳手段和新聞媒體，使之與西部大開發(fā)和對口援疆有機(jī)結(jié)合起來，避免出現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)先破壞生態(tài)后治理的后果；三是強(qiáng)化政府行為，協(xié)調(diào)好農(nóng)、林、牧、水之間的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕濫墾、濫伐、濫牧、濫采的違法行為；四是提高管護(hù)職工的素質(zhì)，定期開展崗位培訓(xùn)和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高整體業(yè)務(wù)水平和管護(hù)能力。

3.2 加強(qiáng)管護(hù)成效核查、檢查和監(jiān)督

保障并有效提高專職護(hù)林員的工作效率是管護(hù)好國家級(jí)公益林的關(guān)鍵。應(yīng)嚴(yán)格施行國家頒布和兵團(tuán)制定的的各項(xiàng)國家級(jí)公益林管理辦法，切實(shí)將兵、師、團(tuán)三級(jí)已簽訂的管護(hù)責(zé)任書落到實(shí)處。各級(jí)林業(yè)管理部門要定期對管護(hù)質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收考核，管護(hù)中心監(jiān)管員要定期現(xiàn)場檢查管護(hù)責(zé)任區(qū)的管護(hù)成效，全面檢查專職護(hù)林員的野外巡護(hù)日志，詳細(xì)記錄巡回檢查記錄，并完善各項(xiàng)管護(hù)資料，做好立卷歸檔。專職護(hù)林員的出勤情況、管護(hù)區(qū)內(nèi)森林資源完好率等指標(biāo)嚴(yán)格與工資掛鉤，定期兌現(xiàn)。實(shí)行管護(hù)成效考核獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)護(hù)林員的工作積極性，提高工作責(zé)任心。

3.3 采用綜合措施提高森林質(zhì)量

改變以往單一地采取封山(沙)育林這一經(jīng)營措施，綜合運(yùn)用圍欄禁牧、封禁保護(hù)、引水拉沙、引洪灌溉、人工補(bǔ)植補(bǔ)造和天然次生胡楊林挖樁更新等營林措施。根據(jù)近三年來南疆地區(qū)降雨量逐年增多的有利條件，結(jié)合飛機(jī)生物防治病蟲害適時(shí)啟動(dòng)南疆沙區(qū)國家級(jí)公益林區(qū)的飛播灌草種試點(diǎn)工作，樹草種以沙拐棗、沙蒿為主，以增加天然次生胡楊林林冠下灌、草層分布，形成喬、灌、草林層結(jié)構(gòu)，增加生物多樣性豐富度，提高森林質(zhì)量，促進(jìn)荒漠生態(tài)系統(tǒng)趨向穩(wěn)定。

3.4 積極引導(dǎo)示范，助推沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

在確保森林結(jié)構(gòu)不被破壞和森林整體防護(hù)效能有效發(fā)揮的前提下，發(fā)揮國家級(jí)公益林區(qū)森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能，同時(shí)也要積極利用林地資源，挖潛增效，引導(dǎo)示范，助推沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對天山西部的4個(gè)山區(qū)團(tuán)場，森林氣候條件較好，可適宜發(fā)展林下中草藥種植業(yè)，發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)。將農(nóng)八師一四九團(tuán)、農(nóng)九師一七○團(tuán)積極發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)做為典型在沙區(qū)團(tuán)場進(jìn)行推廣。同時(shí)，必須做到經(jīng)營促進(jìn)管護(hù)、管護(hù)保障經(jīng)營的協(xié)調(diào)發(fā)展模式，各團(tuán)場國家級(jí)公益林管護(hù)中心在保障林地土壤條件、生物多樣性的前提下應(yīng)加強(qiáng)對參與經(jīng)營的護(hù)林員的技術(shù)指導(dǎo)工作，并積極搭建銷售平臺(tái)，讓護(hù)林員無后顧之憂，增加收入，真正實(shí)現(xiàn)“以林促林”。

3.5 依靠科技，建立生態(tài)公益林監(jiān)測體系

國家級(jí)公益林分布點(diǎn)多面廣，為全面掌握管護(hù)情況，兵團(tuán)于2008—2009年完成的全面積管護(hù)核查，歷時(shí)半年，消耗了大量的時(shí)間、人力和資金，但2009—2012年期間的動(dòng)態(tài)消長變化情況，尚未能有充足的時(shí)間、人力和資金來保障開展第二次全面積管護(hù)核查。因此，必須建立國家級(jí)公益林監(jiān)測體系，充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立信息系統(tǒng)，及時(shí)更新小班數(shù)據(jù)，以便及時(shí)掌握國家級(jí)公益林的變化動(dòng)態(tài)。系統(tǒng)要同時(shí)兼有森林資源管理功能，國家級(jí)公益林界定、管護(hù)和補(bǔ)償管理功能，信息發(fā)布及查詢功能，對國家級(jí)公益林管護(hù)資金以及今后的生態(tài)補(bǔ)償資金的使用情況，都可實(shí)行網(wǎng)上跟蹤。只有建立健全國家級(jí)公益林監(jiān)測體系，才能整體推進(jìn)國家級(jí)公益林的管護(hù)質(zhì)量和綜合效益的提高。

4 結(jié)語

將生態(tài)區(qū)位極為重要、生態(tài)狀況極為脆弱的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林區(qū)劃界定為國家級(jí)公益林，并進(jìn)行中央財(cái)政生態(tài)效益補(bǔ)償，落實(shí)管護(hù)資金，這是國家為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)采取的重大舉措，對促進(jìn)天然林資源的修養(yǎng)生息、加速恢復(fù)天然森林植被和實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。因此，要不斷提升國家級(jí)公益林的管護(hù)形態(tài)，尋求新方法，在保護(hù)的前提下，通過科學(xué)有效地經(jīng)營和管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

[1] 新疆兵團(tuán)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院.新疆兵團(tuán)2008—2009年重點(diǎn)公益林核查工作報(bào)告[R].2009.

[2] 新疆兵團(tuán)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院.新疆兵團(tuán)國家級(jí)公益林區(qū)劃界定報(bào)告[R].2010.

[3] 國家林業(yè)局、財(cái)政部.國家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法[S].2009.

StudyonProblemsandCountermeasuresofManagementandProductionforXinjiangCorpsState-levelPublicWelfareForest

LUO Huiwen1,LI Jiejun2

(1.Northwest Institute of Forest Inventory, Planning and Design, SFA Xi’an 710048，Shanxi,China；2.Xinjiang Corps Forestry Investigation,Planning and Designing Institute, Urumqi 830011, Xinjiang,China)

State-level public welfare forest are the key protection forest or forest for special purposes that has sianificant importance or weak ecological status; It plays an important role in land and ecological security, biodiversity protection, as well as economic and social sustainable development; Its main purpose is to express the functions of forest ecology and social service.According to the dividing situation of Xinjiang Corps state-level public welfare forest,its management and protection effects were summarized, the problems were analyzed, and countermeasures were put forward, to strengthen the protection, operation and management of state-level public welfare forest.

state-level public welfare forest；management and protection；problems；countermeasure； Xinjiang Corps

2013-01-29

羅惠文(1985-)，女，廣西賀州市人，助理工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃、森林生態(tài)監(jiān)測工作。

F326.2

B

1003-6075(2013)02-0014-03