王岳鈞，王月星，吳早貴

(浙江省農(nóng)業(yè)廳 農(nóng)作物管理局，浙江 杭州 310020)

糧食生產(chǎn)功能區(qū)是指圍繞保障糧食安全，以改善糧食生產(chǎn)條件、建設(shè)噸糧田為核心，在集中連片標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)上建設(shè)的農(nóng)田設(shè)施完善、耕地質(zhì)量良好、生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)體系健全、糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的規(guī)模種植區(qū)。糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)是浙江省確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場、主平臺和主抓手［1］。通過幾年實(shí)施，取得了顯著成效，但也發(fā)映出了一些問題，值得深層次思考。

1 糧食生產(chǎn)功能區(qū)的提出

2008年7月杭州市率先提出進(jìn)行糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，同年10月杭州市政府轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于杭州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目 (2008-2010年)管理辦法 (試行)的通知》。按照“規(guī)劃指導(dǎo)、突出重點(diǎn)、講求實(shí)效、項(xiàng)目集成、上下聯(lián)動”的原則，實(shí)行糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)制，1年申報(bào)，3年實(shí)施，計(jì)劃建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)52個(gè)，面積4 376.1 hm2。

同年11月寧波市出臺《關(guān)于推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)切實(shí)抓好2009年糧食生產(chǎn)的通知》，明確從2009年起，用3年時(shí)間，全市建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)5.33萬hm2，其中市級2.67萬 hm2，縣級及以下2.67萬hm2。紹興市也于2009年開始進(jìn)行試點(diǎn)，計(jì)劃到2011年，在全市建成第1批13個(gè)時(shí)效長、面積大、設(shè)施全、技術(shù)優(yōu)、機(jī)制活、示范好、產(chǎn)出高的千畝示范、萬畝連片的糧食高產(chǎn)樣板(功能)區(qū)，面積0.97萬hm2。

2010年1月，在總結(jié)杭州、寧波和紹興三市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浙江省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)與保護(hù)工作的意見》，正式啟動全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，計(jì)劃從2010年起，通過8～10年努力，到2018年全省建成53.3萬hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)，其中到2014年建成33.3萬hm2，整體達(dá)到產(chǎn)糧15 t·hm-2的生產(chǎn)能力。

2 糧食生產(chǎn)功能區(qū)的建設(shè)

2.1 建設(shè)成效

建成面積。經(jīng)過2010-2011年2年實(shí)施，浙江省累計(jì)建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)2 315個(gè)，面積16.39萬 hm2，其中省級糧食生產(chǎn)功能區(qū)122個(gè)，面積1.38萬 hm2，市級糧食生產(chǎn)功能區(qū)265個(gè)，面積2.71萬hm2。

生產(chǎn)條件。新建和修復(fù)排灌渠道5 477.59 km，機(jī)耕路3 511.12 km，泵站2 270座，農(nóng)機(jī)下田坡46 433處，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得到完善。功能區(qū)建成后，灌溉水利用率明顯提高，平原地區(qū)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.7，山區(qū)達(dá)到0.65。實(shí)施地力提升面積6.67萬hm2，地力狀況得以改善。如蘭溪市赤溪街道橫村畈的省級糧食生產(chǎn)功能區(qū)，建設(shè)該區(qū)前由于冬季積水嚴(yán)重，一年只能種植一季水稻，通過建設(shè)，目前變成了高產(chǎn)良田，一年可種植一季水稻、一季小蘿卜和一季馬鈴薯，年均凈收入超過4.5萬元·hm-2。

創(chuàng)新機(jī)制。每個(gè)功能區(qū)內(nèi)基本上有一家糧食生產(chǎn)專業(yè)合作組織，開展統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)、育供秧、植保、肥水管理、烘干以及代耕、代育、代種、代管、代收等社會化服務(wù)，覆蓋率達(dá)到80%以上。全省功能區(qū)組建糧食專業(yè)合作社等服務(wù)組織2 135家，開展水稻育供秧、機(jī)插、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務(wù)面積37.90萬hm2(次)。

生產(chǎn)水平。功能區(qū)內(nèi)新品種、新技術(shù)、新機(jī)具應(yīng)用基本普及，糧食產(chǎn)量比面上顯著增產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的糧食單位面積產(chǎn)量比非功能區(qū)增產(chǎn)7.3%;省級糧食生產(chǎn)功能區(qū)平均糧食復(fù)種指數(shù)156，比面上高23個(gè)百分點(diǎn)，糧食單位面積產(chǎn)量比非功能區(qū)增產(chǎn)11.5%，初步顯現(xiàn)了糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)成效。

2.2 主要做法

2.2.1 堅(jiān)持政府主導(dǎo)，明確“誰來建”

按照政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作、縣級為主、省級扶持的原則，明確縣一級政府為糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)的責(zé)任單位。自2010年起，浙江省政府每年下達(dá)6.67萬hm2建設(shè)任務(wù)，將建設(shè)任務(wù)列入各級政府糧食安全責(zé)任制考核，考核結(jié)果作為市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績評價(jià)依據(jù)。省政府連續(xù)3年召開由省、市、縣政府主要負(fù)責(zé)人參加的現(xiàn)場會，從2010年的搞規(guī)劃、抓試點(diǎn)、探路子，到2011年的抓落實(shí)、保質(zhì)量、建機(jī)制，再到2012年的聚合力、健體系、出成效，深化工作要求，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)各項(xiàng)措施真正落實(shí)到位。

2.2.2 堅(jiān)持規(guī)劃先行，明確“哪里建”

一直以來，無論是市場營銷學(xué)理論界還是教科書，都把市場營銷分為傳統(tǒng)和現(xiàn)代兩大觀念，作為市場營銷學(xué)的經(jīng)典理論被廣泛應(yīng)用。

按照規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化的總體要求，制訂糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則，指導(dǎo)各地科學(xué)編制規(guī)劃。各地根據(jù)建設(shè)任務(wù)選擇集中連片的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 (平原 6.67 hm2以上，山區(qū) 3.33 hm2以上)，結(jié)合縣域總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃等，制定完成2010-2018年糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，其中寧波市統(tǒng)一制訂了5.33萬hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)化提升計(jì)劃。全省共落實(shí)規(guī)劃建設(shè)面積54.7萬hm2，其中到2014年規(guī)劃34.7萬hm2。

2.2.3 堅(jiān)持建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確“建什么”

按照建設(shè)良田、應(yīng)用良種、推廣良法、配套良機(jī)、推行良制的要求，制定“浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收認(rèn)定辦法”，規(guī)定了基礎(chǔ)設(shè)施、地力培肥、機(jī)制創(chuàng)新、科技提升、示范輻射、管護(hù)措施等6個(gè)方面29個(gè)內(nèi)容的分值和評分細(xì)則，要求達(dá)到田成方、渠相連、路相通、林成網(wǎng)、旱能灌、澇能排，地力等級較高，規(guī)模經(jīng)營面積較大，糧食復(fù)種指數(shù)100以上，社會化服務(wù)組織和設(shè)施健全，統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率和耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到80%以上，優(yōu)良品種、主推技術(shù)、測土配方等覆蓋率達(dá)到100%，有較高的產(chǎn)量水平，管護(hù)措施落實(shí)等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4 堅(jiān)持項(xiàng)目跟進(jìn)，明確“怎么建”

按照渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功、形成合力的原則，以縣為項(xiàng)目資金統(tǒng)籌平臺，整合優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利等項(xiàng)目資金用于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。省級統(tǒng)籌中央農(nóng)資綜合直補(bǔ)新增部分、水稻產(chǎn)業(yè)提升項(xiàng)目等資金，重點(diǎn)扶持建設(shè)一批集中連片面積66.7 hm2以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)及其社會化服務(wù)設(shè)施。到2011年底，縣級以上財(cái)政累計(jì)投入糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)資金超過20億元，達(dá)到1.5萬元·hm-2，保證了糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)。

2.3 存在問題

2.3.1 思想認(rèn)識不到位

由于糧食比較效益低，基層干部和群眾對糧食生產(chǎn)積極性不高，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)上熱下冷現(xiàn)象比較普遍，個(gè)別地方還存在抵觸情緒。一是認(rèn)為糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)會對今后土地征用有影響，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不利;二是認(rèn)為糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)是省里要求的，應(yīng)由省里負(fù)責(zé)建設(shè)，責(zé)任意識不強(qiáng)，工作主動性不夠，建設(shè)資金存在等、靠、要思想;三是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和其他部門認(rèn)為糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)是農(nóng)業(yè)部門的事，黨政領(lǐng)導(dǎo)過問很少，部門配合也不到位。

2.3.2 資金投入不足

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)內(nèi)容多，尤其是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大，所以，要順利推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，必須落實(shí)足額的建設(shè)資金作保障。從實(shí)施2年的情況看，雖然整合了一部分資金，但仍未滿足規(guī)劃建設(shè)的資金需求，缺口在1/3左右。主要原因:一是尚未設(shè)立真正的專項(xiàng)扶持資金;二是整合資金的難度較大，機(jī)制尚未建立;三是地方政府投入較少，一些地方財(cái)政較為困難，無力投入，一些地方認(rèn)為投資回報(bào)低，不愿投入。

2.3.3 非糧化傾向顯現(xiàn)

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后，田成方、路相連、渠相通，農(nóng)田生產(chǎn)條件大為改善。一些種植大戶人為抬高土地租金，租賃功能區(qū)土地，種植多年生經(jīng)濟(jì)作物或發(fā)展花卉苗木，部分功能區(qū)內(nèi)農(nóng)戶也放棄種糧而改種經(jīng)濟(jì)作物，完全違背了建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的初衷。一些基層干部反映，種糧比較效益低的問題日益突出，功能區(qū)建成后要繼續(xù)保持種糧難度越來越大。

2.3.4 設(shè)施用地審批難

隨著糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，生產(chǎn)主體要求開展社會化服務(wù)的呼聲越來越高，設(shè)施用地審批難已成為當(dāng)前糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)中最為突出的問題。國家規(guī)定附屬設(shè)施用地嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田，但功能區(qū)內(nèi)育秧中心、烘干中心和農(nóng)業(yè)機(jī)械倉庫等用地勢必涉及基本農(nóng)田，用地得不到審批，社會化服務(wù)很難推進(jìn)。

2.3.5 建成后管護(hù)制度難落實(shí)

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后，由于受益主體與產(chǎn)權(quán)所有者不一致，受益主體又是千家萬戶的農(nóng)民，相應(yīng)增加了功能區(qū)管護(hù)的難度。從近2年驗(yàn)收情況看，一些功能區(qū)建成后，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府也制定了功能區(qū)管護(hù)制度，但有些管護(hù)責(zé)任人不落實(shí)，有些責(zé)任人精力不到位，特別是功能區(qū)管護(hù)維修經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，導(dǎo)致功能區(qū)重建設(shè)輕管護(hù)現(xiàn)象普遍存在。

3 糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的建議

提高責(zé)任意識，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，是糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)任務(wù)保質(zhì)保量完成的必要保證。一是提高認(rèn)識，從“被動抓”到“主動抓”。加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)重大意義的宣傳，使各級領(lǐng)導(dǎo)和群眾的思想、行動統(tǒng)一到浙江省政府的決策部署上來，充分認(rèn)識到建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)是保障全省城鄉(xiāng)居民口糧基本自給的迫切要求，是形勢所迫，是社會穩(wěn)定大局所需，從而提高建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的責(zé)任意識和動力，變被動為主動，上下齊心，形成合力。二是落實(shí)資金，從“局部建”到“全面建”。設(shè)立糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，明確各縣(市、區(qū))按照功能區(qū)年度建設(shè)規(guī)模不少于1.5萬元·hm-2的投入標(biāo)準(zhǔn)列入財(cái)政預(yù)算，計(jì)劃建設(shè)的功能區(qū)無論規(guī)模大小、基礎(chǔ)好壞，都必須根據(jù)因缺補(bǔ)缺原則，確保資金投入。當(dāng)年未投入資金建設(shè)的功能區(qū)，不能通過驗(yàn)收，保證每一個(gè)功能區(qū)建設(shè)質(zhì)量落實(shí)到位。三是加強(qiáng)督查，從“表面查”到“深入查”。建立不定期督查機(jī)制，對每個(gè)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目名稱、地點(diǎn)、面積、資金籌措、項(xiàng)目進(jìn)度等進(jìn)行跟蹤檢查。對于驗(yàn)收通過的功能區(qū)，省組織隨機(jī)抽查，未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的一律不予通過，扣除該縣已建成面積。四是嚴(yán)格考核，從“走過場”到“動真格”。建立嚴(yán)格的責(zé)任考核體系和獎懲激勵機(jī)制，對工作不力、建設(shè)進(jìn)度慢的，定期進(jìn)行通報(bào)批評;對未足額投入資金，未完成年度建設(shè)任務(wù)的，對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績實(shí)行一票否決。另外，建議實(shí)行糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成面積與用地指標(biāo)相掛鉤，對糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成面積超額完成的縣 (市、區(qū))優(yōu)先安排用地指標(biāo)，對未能按期完成建設(shè)任務(wù)的，減少用地指標(biāo)。

依靠機(jī)制創(chuàng)新和科技進(jìn)步，提升糧食生產(chǎn)水平和效益，是糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)，培育發(fā)展種糧大戶、規(guī)范性糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社，推進(jìn)糧食生產(chǎn)租賃經(jīng)營、全程托管、菜單式服務(wù)等，對功能區(qū)內(nèi)的散戶、小戶開展產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后一系列作業(yè)服務(wù)，使功能區(qū)的糧食生產(chǎn)達(dá)到“五統(tǒng)一”要求。因地制宜集成、配套、創(chuàng)新高產(chǎn)栽培技術(shù)體系，制訂標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，對糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的種糧大戶和其他糧食生產(chǎn)業(yè)主進(jìn)行培訓(xùn)，提高農(nóng)戶的種糧技術(shù)水平，每個(gè)功能區(qū)實(shí)行農(nóng)技人員掛牌服務(wù)，由專人負(fù)責(zé)指導(dǎo)，確保功能區(qū)糧食畝產(chǎn)噸糧、畝收千元。通過規(guī)模經(jīng)營和科技服務(wù)，提高種糧收益，把糧食生產(chǎn)功能區(qū)的先進(jìn)模式、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)做法普及推廣到非功能區(qū)，進(jìn)一步示范帶動全省糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

研究實(shí)施流轉(zhuǎn)土地種糧補(bǔ)貼機(jī)制，是切實(shí)解決政府要糧和農(nóng)民要錢矛盾的根本途徑。糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后，如何確保真正種上糧食是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而困難的問題。在糧食價(jià)格不可能大幅增長、種糧效益不可能大幅提高的前提下，要解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食，關(guān)鍵是要解決轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入雙方的利益問題，既不能讓土地流出戶吃虧，也不要讓流入戶因高租金而失去種糧能力，要在政府要糧和農(nóng)民要錢之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。因此，建議出臺鼓勵土地流轉(zhuǎn)以及土地流轉(zhuǎn)后用于種糧的補(bǔ)貼政策，即以糧食生產(chǎn)功能區(qū)為單位，以所在村為流轉(zhuǎn)主體，將糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)土地集中流轉(zhuǎn)到村集體，再以相對低廉的價(jià)格返租給種糧大戶，其中的流轉(zhuǎn)差價(jià)由各級政府或村集體進(jìn)行補(bǔ)足，以解決目前糧食生產(chǎn)功能區(qū)不種糧和種糧大戶承包土地分散質(zhì)量差、租期短、價(jià)格高三大難題。如果全省53.3萬hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)都能確保種糧，以目前平均糧食復(fù)種指數(shù)150測算，可以確保種植糧食80萬hm2，生產(chǎn)糧食600萬t以上。

加快建章立法，建立長效管護(hù)機(jī)制，是糧食生產(chǎn)功能區(qū)長久發(fā)揮作用的法律保障。一是建議出臺政策優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)設(shè)施用地，在不違反國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，利用基本農(nóng)田預(yù)留指標(biāo)，明確用地比例，保證育秧中心、烘干中心等糧食社會化服務(wù)設(shè)施用地的審批。二是盡快研究出臺《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法》，對糧食生產(chǎn)功能區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，從法律層面確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)在較長時(shí)期內(nèi)不被占用。禁止任何單位和個(gè)人在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)種植多年生作物和挖塘養(yǎng)魚。三是建立電子地圖和數(shù)據(jù)庫，將糧食生產(chǎn)功能區(qū)統(tǒng)一編號，上圖入庫，實(shí)行動態(tài)管理。四是推行政府監(jiān)管+農(nóng)民管護(hù)模式，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為管護(hù)責(zé)任主體，并將使用權(quán)移交村兩委，由村兩委落實(shí)專人具體負(fù)責(zé)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的管護(hù)，各級設(shè)立糧食生產(chǎn)功能區(qū)管護(hù)基金，用于日常維修管理等。

［1］ 王月星.糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)成效、問題及對策 ［J］.浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2012(1):15-16.