鐘玉秀，李培蕾

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國是水資源短缺國家，節(jié)約資源是我國的基本國策。農業(yè)用水一直是用水大戶，且用水效率不高，具有較大的節(jié)水潛力,大力發(fā)展農業(yè)節(jié)水是解決我國水資源短缺問題的必然選擇。由于農業(yè)節(jié)水是一項系統(tǒng)工程，僅僅通過單項節(jié)水措施難以達到理想的節(jié)水效果,加之我國農業(yè)生產實行以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，生產經營規(guī)模普遍小而分散，因此如何在政府引導下充分調動農民開展節(jié)水的積極性，是農業(yè)節(jié)水事業(yè)成功的關鍵。研究自律式農業(yè)節(jié)水機制,對推動我國農業(yè)節(jié)水工作意義重大。

一、自律式農業(yè)節(jié)水的概念

1.自律的概念

“自律”（self-discipline）一詞，源自希臘語，其原始含義為“法則由自己決定”?！掇o?！分薪忉尀樽裱o，自我約束。自律就是人對各種規(guī)章制度的自覺認知，在沒有外在監(jiān)督下根據一定的社會倫理與道德來規(guī)范自己的行為，自覺自愿地不去違背規(guī)范；換句話說也就是人們通過提高自身修養(yǎng)，由心生律并自覺遵守法律規(guī)范，嚴格要求自己和約束自己的行為。自律是相對他律而言的，其特點是行為主體的自我約束，有高度的自覺性。

2.自律式農業(yè)節(jié)水的概念

自律式農業(yè)節(jié)水是相對于他律式農業(yè)節(jié)水而言的，是用水戶自覺遵守法律規(guī)范，改變自己粗放式用水方式，約束自己的用水行為，進行自覺自愿節(jié)水。

近年，我國甘肅張掖市、山西省清徐縣等地在開展節(jié)水型社會建設過程中，依靠節(jié)水制度建設激發(fā)農民自身的節(jié)水動力，經過多年的實踐，使農民在用水過程中逐步形成自律意識、自律行為，逐步形成了農民自律節(jié)水的模式，取得了很好的實踐效果。

二、我國推行自律式農業(yè)節(jié)水的影響因素

農民是農業(yè)節(jié)水的實施主體，農民的積極主動性是推進農業(yè)節(jié)水工作的難點和關鍵。我國農耕實踐活動有幾千年歷史，農民的傳統(tǒng)灌溉方式已形成根深蒂固的習慣，我國國情、水情條件以及“三農”具體情況對推行自律式農業(yè)節(jié)水機制產生了較大的影響。

1.農業(yè)生產家庭承包經營體制形成的農地分散經營狀況對節(jié)水灌溉發(fā)展產生障礙

20世紀80年代初，我國農村開始實行土地家庭聯(lián)產承包責任制，在當時調動了農民的生產積極性，提高了農業(yè)經濟的勞動效率，改善了農民生活條件，使我國農業(yè)和農村經濟得到了歷史性的發(fā)展。但我國農民人均耕地少，土地分散經營，產生個體水利需求較多，并具有顯著差異性。而水利灌溉工程設施具有集體產權的特性，不具有獨占性和排他性，整體化的設施很難滿足多樣化的個體需求。狹窄的田塊分割，致使進行節(jié)水工程建設和使用時出現很多問題。比如埋設管道，短短的一段管可能就要經過數家農戶的田，當鋪設管道占用農民的土地而農民卻享受不到供水利益的時候，農民普遍不愿意讓管道從自家經過，協(xié)調工作非常難做，給管道鋪設工作造成很多障礙。同時，土地小塊經營和管理方式也限制了大中型噴灌機器的應用，成為限制噴灌技術發(fā)展的主要制約因素之一。因此，目前“人均一畝三分地”的個體農戶難以有效解決水利問題。農業(yè)生產長期家庭承包經營體制而形成的農地分散經營狀況對節(jié)水灌溉發(fā)展產生了障礙，對節(jié)水灌溉技術的推廣帶來了一定制約。

2.農村生產力狀況的大變化對農業(yè)生產及農田水利設施維護造成了較大影響

近30年，我國城市化水平發(fā)展迅速，由1980年的19%提高到2010年的47.5%。預計到21世紀中葉，我國將有75%的人口居住在城市，城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，促進了農村勞動力逐漸向城市轉移。大量農村勞動力離開農村進入城市務工，對農業(yè)生產和農村小型農田水利工程設施建設與維護不可避免會帶來沖擊。部分地區(qū)因勞動力減少已經出現了土地撂荒現象，全國耕地撂荒面積也逐年增加，組織發(fā)動農民參與農田水利工程的建設和維護非常困難。

3.部分地區(qū)免征農業(yè)水費對農民自覺節(jié)水帶來一定影響

我國農業(yè)灌溉水價整體水平偏低，遠低于成本水價，農業(yè)水費實收率低。2006年，全國范圍內免征農業(yè)稅，農業(yè)、林業(yè)、農機等涉農部門逐步取消了涉農收費項目，發(fā)放了糧補資金、退耕還林資金、購買大型農機具補助資金。隨著我國糧食制度的改革和農業(yè)稅的取消，農民上交水費的意識也逐漸淡漠，水費收取難度隨之增大，水費收取率也逐年下降。目前，我國一些財政狀況較好的省、市已經開始免收農業(yè)水費，這種做法在農村產生了很大的影響。農民不交水費是否會使水資源有償使用的觀念和經過長期努力建立起來的水商品意識喪失殆盡，使農民的節(jié)約用水意識、水危機意識更加淡化，最終助長農業(yè)用水浪費，不利于節(jié)水型社會建設？這種問題影響有待理論和實踐解決。

4.農民用水合作組織目前在農村用水管理、小型農田水利工程管護等方面發(fā)揮了重要作用

20世紀90年代中后期，我國農村開始實行第二輪土地承包經營，以家庭承包經營為基礎統(tǒng)分結合的雙層經營體制在農村廣泛實行，村級以下集體組織灌溉管理和農業(yè)生產的功能逐步弱化；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理服務能力萎縮，小型農田水利工程設施等出現了有人用、無人管、無人修的狀況，導致工程老化失修，設施損壞嚴重，基層水利基礎設施薄弱，加之中央對水利的大幅度投入長期主要集中在骨干工程，田間配套工程明顯投入不足，帶病運行，阻塞了農田灌溉的“最后一公里”。農民用水合作組織的產生是解決農戶個體經營與水利設施集體管理矛盾的有效手段，它能將農戶的個體水利需求統(tǒng)合成為集體水利需求，從而對農業(yè)用水管理產生重要作用。截至2011年年底，全國已組建以農民用水戶協(xié)會為主要形式的農民用水合作組織7.8萬個，管理灌溉面積2.5億畝（15畝=1 hm2），約占全國有效灌溉面積的28%。農民用水戶協(xié)會職責范圍和作用不斷擴大，過去很多地方協(xié)會只負責小型水利工程設施的管理，而今也開始負責用水管理和水事糾紛調解。農民用水戶協(xié)會在提高灌溉用水效率、節(jié)省農戶勞力投入、改善農業(yè)用水秩序、提高水費收取透明度、增加農民收入等方面發(fā)揮了日益重要的作用。

三、自律式農業(yè)節(jié)水發(fā)展機制的總體設想

我國農業(yè)節(jié)水主要涉及政府與農民兩大主體。實踐證明，政府是節(jié)水灌溉發(fā)展的外因和調控主體，而農民是節(jié)水灌溉發(fā)展的內因和實施主體，形成“自下而上”的節(jié)水動力尤為重要。就農民用水戶層面，在全社會倡導農民增收的環(huán)境下，應當依靠利益驅動機制使農民在用水過程中形成節(jié)約用水的自律意識，實現從“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”的轉變，使節(jié)約用水成為農民的自覺行為。

1.探索建立農民節(jié)水的激勵機制

（1）產權激勵機制

建立產權激勵機制就是明晰水權，允許水權流轉，把水權轉換與轉變農業(yè)生產方式有機結合起來，強化水權管理，以農灌水資源的確權頒證和規(guī)范的水市場行為激發(fā)水權證持有者節(jié)約用水的內生動力，促使其提高水資源使用效率和效益。

首先，建立農業(yè)灌溉用水權初始分配制度,明確農業(yè)水權初始分配的目標、原則和分配方法。根據各級民主協(xié)商的結果，提出初始水權分配模型制定分配方案，按照縣、鄉(xiāng)、村（社）、組將各級初始水權層層分解，直至水權分配到戶。

其次，建立農業(yè)水權轉讓制度，允許水權證持有者將水權的全部或一部分有償讓渡給水權需求者。目前我國正在實行農業(yè)承包地有序流轉、農村土地適度集中和規(guī)?；洜I，合理的水權制度安排是農村變革和農業(yè)發(fā)展的需要，同時更是農民自律節(jié)水的需要。通過水權交易，增強農民節(jié)水意識，使其主動自覺采用節(jié)水灌溉技術或制度實施作物灌溉，以獲取最大的水收益。

第三，合理制定水權交易指導價和政府回購價格，開展水權交易平臺建設。考慮到水市場是準市場，水權交易價格不能完全交由市場確定，必須發(fā)揮政府職能，彌補“水市場”的失靈，應該合理制定水權交易的指導價?？紤]到單個農戶節(jié)余的水量很小，難以滿足缺水企業(yè)的用水量需求，以及一些地區(qū)水權受讓方尋找成本過高，可能需要政府充當中間人，從農民轉讓方回購節(jié)余水權進行統(tǒng)一配置，將其轉讓給大的用水戶，以期提高水權轉讓的效率和效益。這種情況下，應合理制定政府回購價格，通過設立農業(yè)節(jié)水基金來回購。各地應充分利用互聯(lián)網探索建立“農業(yè)水銀行”，以及創(chuàng)新水權轉讓的收益分配機制。

第四，建立農業(yè)水權轉換補償制度，以減少水權轉讓造成的不利影響。水是農業(yè)命脈，也是農民最基本的生活資料，開展農業(yè)水權轉換，是對農業(yè)用水的重新分配，勢必使灌溉水的使用主體或用途發(fā)生改變，造成農業(yè)用水總量減少或因灌溉面積減少帶來地下水補給量減少，從而有可能給農業(yè)、農民和第三方造成一些負面影響。應當建立農業(yè)水權轉換補償制度，遵循公平公正、雙方協(xié)商、有效監(jiān)管的原則，嚴格保障基本農田用水量，加強對農業(yè)用水轉換的審查、聽證和公示管理，聘請有資質的專業(yè)機構對農業(yè)用水轉換造成的不利影響進行評估，并對受影響的農民用水戶的合法用水權益損失進行現金補償或實物補償。具體的補償資金渠道主要取決于補償的執(zhí)行者（政府部門或企業(yè)等），而補償額要綜合考慮自然因素、農作物的類型及種植結構、市場行情等多方面因素來確定。

（2）考核獎勵機制

在利用經濟杠桿引導農民用水行為的同時，還應當通過物質獎勵、精神獎勵激發(fā)農民節(jié)水，培養(yǎng)農民用水道德觀。一方面，通過向節(jié)水表現突出的農民頒發(fā)獎金或增加其水權保有量等方式開展物質獎勵。地方水利部門每年從農業(yè)節(jié)水專項基金中對節(jié)水表現突出的農民進行獎勵，根據節(jié)水量的不同，獎勵標準也不同。另一方面，通過對農業(yè)節(jié)水成效顯著的村集體和農民采取榮譽獎勵、學習獎勵、參與獎勵等方式開展精神獎勵，激發(fā)村集體和農民的節(jié)水熱情和積極性，使其在節(jié)水管理中發(fā)揮應有作用。

2.完善農業(yè)用水定額管理的約束機制

（1）建立嚴格的用水計量管理制度

開展農業(yè)用水計量管理，是明晰農業(yè)用水權、開展用水權轉讓的前提條件，可使政府和農民都有清楚明白的用水賬，對耗用多少水量做到心中有數。對農業(yè)用水實行準確計量，取水單位和個人按要求安裝計量設施并保證計量設施正常運行是關鍵。在渠灌區(qū)，應將用水計量設施安裝到斗口，有條件的地區(qū)要計量到田間地頭，并逐步實施計量設施的智能化管理。同時，加強渠灌區(qū)干支斗渠防滲改建，實現斗渠口計量設施安裝完好率100%。在井灌區(qū)，應推廣地下水取水計量和智能監(jiān)控系統(tǒng)，配套建設高效節(jié)水灌溉設施，實現井口計量設施安裝完好率100%。此外，水行政主管部門應安裝用水計量和實時監(jiān)控設施，加強監(jiān)管。

（2）完善農業(yè)用水定額管理制度

農業(yè)用水定額管理是對實施農業(yè)用水量化管理的基礎，是用水節(jié)獎超罰、超定額累進加價收費的工作依據。各地應根據實際情況，以當地近幾年農業(yè)用水平均用水量為依據進行核算，并參照取水用水定額標準，確定農田基本用水定額。在已推行的灌溉定額基礎上復核配水定額，配水定額實行逐年遞減，遞減幅度可以根據實際情況而定。

（3）建立超定額累進加價收費制度

從我國20世紀60年代以來收繳農業(yè)水費的實踐效果看，實行農業(yè)水費制度在提高農民節(jié)水意識方面作用很明顯。盡管目前一些地區(qū)已經實行免收農業(yè)水費政策，但我國水資源短缺的基本水情和農業(yè)大水漫灌現象普遍存在的現實，表明了完善農業(yè)用水收費政策必要且緊迫。

定額內用水：免收水費的地區(qū)，在實現農業(yè)用水計量、明確農業(yè)用水定額的基礎上，要逐步建立“按方計量用水，定額內免費用水”制度；收繳水費的地區(qū)，逐步建立“按方計量用水、定額內用水水價優(yōu)惠”制度。

超定額用水：對農業(yè)用水的超定額部分要實行累進加價收費制度，以激發(fā)和提高農民的節(jié)水意識，促使其主動自覺調整作物品種和種植結構，采用節(jié)水灌溉技術，開展田間節(jié)水，實現農民減負和農業(yè)節(jié)水的雙贏。一般來講，超過用水定額的比例不同，實行的水價也不同。對超過用水定額20%以內的，超出部分水價按上浮20%收取;超過用水定額20%以上的，超出部分水價按上浮50%收取。

3.建立農民節(jié)水的社區(qū)驅動機制

社區(qū)驅動機制（CDD）是國際先進理念，近年在國內一些地區(qū)實踐，是一種有效的公眾參與式管理模式，強調“自下而上”的發(fā)展路徑，通過各級CDD組織以及訂立的議事規(guī)則和管理與交流網絡，建立農民自主管理和決策灌溉相關事宜、參與政府有關決策的機制，提高農民自主管理、自我管理的能力?？梢砸揽看逦瘯男姓α炕蛞揽哭r民用水戶協(xié)會，積極組織推動農業(yè)節(jié)水管理，完善村組驅動機制，充分吸納村各階層參與村組驅動機制建設，提高村民參與農業(yè)節(jié)水管理的積極性，制定村級不同作物的用水定額，制定種植結構調整計劃、建立和完善水量分配制度等。

4.完善農民節(jié)水的保障機制

一是繼續(xù)發(fā)展工程措施節(jié)水，將灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造、自動化建設與田間節(jié)水管理有機結合起來，努力提高灌溉水利用系數。二是加大非工程措施節(jié)水力度，落實農業(yè)節(jié)水政策，調整農作物布局和種植結構，采取有效的灌溉管理制度，確定合理的灌水時間、灌水次數。三是不斷完善農業(yè)節(jié)水技術推廣機制，因地制宜推廣管道輸水灌溉、噴灌、微灌、滴灌等先進節(jié)灌技術，推廣節(jié)灌新材料、新工藝，加強農民節(jié)水技能培訓，取得節(jié)水實效。四是建立宣傳機制，通過拍攝專題片、制作畫冊、新聞報道、公益廣告和網絡等形式加大宣傳和引導力度，培養(yǎng)農民正確的用水道德觀，增強農民節(jié)水的緊迫感和自覺性。

四、相關建議

1.加快制定出臺農業(yè)節(jié)水相關的政策法規(guī)，為農村節(jié)水工作提供指導

首先，針對目前國家層面尚沒有一部專門的節(jié)水法規(guī)，難以對全國的節(jié)水工作形成有效指導的情況，應盡快制定出臺“農村水利條例”，將農業(yè)節(jié)水的原則和要求以法律形式明確，對地方開展農業(yè)節(jié)水工作提供指導。其次，盡快完善與農村、農民節(jié)水相關的政策，尤其是落實2011年中央1號文件要求，盡快制定出臺實施灌排工程運行管理補助政策，明確財政補助的方式、補助數額。

2.健全農民節(jié)水機制建設，加快推動農民用水合作組織的發(fā)展

首先，開展農業(yè)水權制度建設試點，設立農業(yè)節(jié)水基金，探索建立農灌水資源確權頒證制度、水權轉讓制度和農業(yè)水銀行制度；其次，從政策法規(guī)、組織建設與運行、制度創(chuàng)新等方面對農民用水合作組織建設進行支持、引導和規(guī)范，需要明確其組織范疇、職能、地位和作用，建立財政補貼制度，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和支持，加強人員業(yè)務培訓以及創(chuàng)新運行管理模式。

3.加大農業(yè)節(jié)水投資力度，建立多渠道、多層次的投融資機制

發(fā)展農業(yè)節(jié)水需要強有力的資金保障，必須創(chuàng)新農業(yè)節(jié)水投入機制，探索建立以各級財政為主導、以農民為主體、企業(yè)參與相結合的多元化、多層次的投入機制。將農業(yè)節(jié)水工程建設納入公共財政投入的重點領域；對大量的末級渠系和田間工程改造可以采取承包、拍賣、股份合作制等形式，并實施“民辦公助、先建后補”，充分調動農民自主投入節(jié)水的積極性和主動性；鼓勵農業(yè)節(jié)水器具和設施的生產企業(yè)上市，利用資本市場爭取社會資本支持農業(yè)節(jié)水發(fā)展。

4.加大農業(yè)節(jié)水的宣傳力度，進一步提高農民節(jié)水意識

應廣泛利用報紙、廣播、電視、網絡、宣傳欄等各種宣傳媒介載體，結合“世界水日”“中國水周”等活動平臺進行農業(yè)節(jié)水主題宣傳活動，充分發(fā)揮媒體輿論和各種宣傳工具的作用，加強宣傳水法律法規(guī)和有關政策，政府及相關部門必須下決心和下大力氣增強農民節(jié)水意識，使其養(yǎng)成正確的用水道德觀，形成節(jié)水思維、節(jié)水行為、節(jié)水生活方式。

[1]水利部發(fā)展研究中心.自律式的農業(yè)節(jié)水發(fā)展模式研究[R].2013.

[2]水利部發(fā)展研究中心.雙流縣農業(yè)節(jié)水制度研究[R].2013.

[3]鐘玉秀，李培蕾，陳博，等.自律式農業(yè)節(jié)水發(fā)展模式的實踐探索——山西省清徐縣農業(yè)節(jié)水實踐的啟示[R].參閱報告，2013（49）.