劉聯(lián)兵，沈燕舟

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)規(guī)劃計(jì)劃局，430010，武漢）

為維護(hù)江河流域規(guī)劃的權(quán)威性，加強(qiáng)對(duì)水工程建設(shè)的規(guī)劃管理，保障水工程建設(shè)符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃的要求，水利部依據(jù)水法、防洪法和行政許可法的相關(guān)規(guī)定，于2007年出臺(tái)了《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法 （試行）》（水利部令第 31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），全面實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度?！掇k法》頒布以來(lái)，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江委）嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃同意書制度，統(tǒng)籌流域片水工程建設(shè)中各方利益關(guān)系，加強(qiáng)水工程建設(shè)監(jiān)督管理，促進(jìn)了長(zhǎng)江流域片水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、制度的重要意義

1.建立規(guī)劃同意書制度，是法律賦予的職責(zé)

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的建立，具有充分的法律依據(jù)。我國(guó)水法規(guī)規(guī)定：①水工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合流域綜合規(guī)劃。水法第十九條規(guī)定：“在國(guó)家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設(shè)水工程，其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見；在其他江河、湖泊上建設(shè)水工程，其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見。”②水工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合防洪規(guī)劃。防洪法第十七條第二款規(guī)定：“防洪工程和其他水工程、水電站的可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書?！币虼?，《辦法》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，是對(duì)水法、防洪法中所確立的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的具體細(xì)化，維護(hù)了水法規(guī)體系的統(tǒng)一與完整。

2.實(shí)施規(guī)劃同意書制度，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

水工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，它對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用，但同時(shí)也會(huì)對(duì)江河流域治理、開發(fā)與保護(hù)產(chǎn)生一定影響。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水工程建設(shè)力度越來(lái)越大?，F(xiàn)實(shí)中不遵守流域（區(qū)域）規(guī)劃、“跑馬圈水”、無(wú)序開發(fā)水資源、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行水工程建設(shè)的現(xiàn)象屢見不鮮，這些水工程不僅阻礙了河道行洪，而且對(duì)其他水工程開發(fā)利用和流域水資源綜合利用造成了不利影響，這些問題需要從制度層面進(jìn)行破解，從而建立起合理、有序開發(fā)利用流域水資源和規(guī)范水工程建設(shè)管理的新秩序。

3.貫徹規(guī)劃同意書制度，是加強(qiáng)水利規(guī)劃管理的一項(xiàng)重要舉措

水法明確規(guī)定了全國(guó)、流域、區(qū)域三級(jí)，綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃兩類的水利規(guī)劃體系框架，江河流域規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具法律效力。但是在當(dāng)前水利規(guī)劃管理中，存在著約束性、指導(dǎo)性、權(quán)威性不足等問題，影響了流域和區(qū)域規(guī)劃的正常實(shí)施，需要通過(guò)全面落實(shí)規(guī)劃同意書制度，加強(qiáng)對(duì)水工程建設(shè)的規(guī)劃管理，保障流域（區(qū)域）規(guī)劃的順利執(zhí)行。

二、貫徹實(shí)施《辦法》所做的主要工作

1.制定《辦法》實(shí)施細(xì)則

按照《辦法》和水利部《關(guān)于明確由長(zhǎng)江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)審查并簽署水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的河流 （河段）湖泊名錄和范圍（試行）的通知》要求，結(jié)合長(zhǎng)江流域片的特點(diǎn)，長(zhǎng)江委在充分征求各地方水行政主管部門和有關(guān)單位意見的基礎(chǔ)上，于2010年制定了《水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）實(shí)施細(xì)則》共17條，對(duì)長(zhǎng)江流域片水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的適用范圍、受理?xiàng)l件、辦理程序、時(shí)限要求、信息報(bào)送、責(zé)權(quán)義務(wù)等方面進(jìn)行了細(xì)化，為全面執(zhí)行規(guī)劃同意書制度奠定了基礎(chǔ)。

2.加大宣傳貫徹力度

一是利用各類媒體資源，廣泛宣傳實(shí)施規(guī)劃同意書制度的必要性和重要性。長(zhǎng)江委推出了“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度”專題宣傳欄，自2011年起，在長(zhǎng)江水利網(wǎng)上連續(xù)組織了13期規(guī)劃同意書制度專題知識(shí)問答活動(dòng)，頁(yè)面瀏覽量達(dá)30萬(wàn)人次。二是將規(guī)劃同意書制度相關(guān)的法律法規(guī)、制度及管理辦法和實(shí)施細(xì)則等匯編成普法宣傳冊(cè)。三是堅(jiān)持“送法上門”。長(zhǎng)江委在開展水政綜合執(zhí)法和規(guī)劃同意書制度專項(xiàng)檢查時(shí)，主動(dòng)將普法書籍送給有關(guān)責(zé)任主體和管理部門。這些舉措有效地?cái)U(kuò)大了該項(xiàng)制度的知曉面和認(rèn)可程度，為制度的貫徹落實(shí)營(yíng)造了良好的社會(huì)輿論氛圍。

3.嚴(yán)格審查依法許可

長(zhǎng)江委在事權(quán)范圍內(nèi)及時(shí)開展水工程建設(shè)規(guī)劃同意書行政許可技術(shù)審查及簽署工作。首先，專門制定了《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書》辦事指南；其次，在審查過(guò)程中，高度關(guān)注水工程建設(shè)對(duì)社會(huì)公共利益及第三方水事權(quán)益的影響，召集規(guī)劃、防洪、水資源管理等部門和特邀專家認(rèn)真審議論證報(bào)告；最后，嚴(yán)格按照滿足規(guī)劃、綜合利用要求和減小相關(guān)影響及采取可靠補(bǔ)救措施等規(guī)定簽署規(guī)劃同意書，并在意見中明確建設(shè)及運(yùn)行中的具體要求和應(yīng)接受監(jiān)督管理的事項(xiàng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年—2012年年底，長(zhǎng)江流域片共受理水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)324項(xiàng)。其中，已完成審查簽署的305項(xiàng)，論證報(bào)告已上報(bào)等待審查簽署的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書19項(xiàng)。在已經(jīng)審查簽署的305項(xiàng)水工程中，按所在流域劃分，長(zhǎng)江流域272項(xiàng)，瀾滄江流域17項(xiàng)，怒江、伊洛瓦底江流域10項(xiàng)，雅魯藏布江流域6項(xiàng)；按水工程建設(shè)類別劃分，水庫(kù)、水電站工程類273項(xiàng)，引水、供水、灌溉工程15項(xiàng)，水閘及堤防工程1項(xiàng)，河道整治工程6項(xiàng)；按簽署的機(jī)關(guān)劃分，長(zhǎng)江委簽署了61項(xiàng)，長(zhǎng)江流域片內(nèi)18個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）共簽署了244項(xiàng)。

4.加強(qiáng)督察管理

《辦法》第十四條規(guī)定，“審查簽署機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其審查簽署水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的水工程的建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督管理”。為切實(shí)履行職責(zé)，長(zhǎng)江委及時(shí)開展定期和不定期的監(jiān)督檢查，全面調(diào)查和掌握流域片水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度執(zhí)行情況，并以新一輪機(jī)構(gòu)“三定”方案制定為契機(jī)，在規(guī)劃計(jì)劃局增設(shè)了規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理處，具體負(fù)責(zé)落實(shí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理職能。2012年下半年，長(zhǎng)江委對(duì)湖南、云南、貴州、四川、重慶等5個(gè)省（直轄市）境內(nèi)2008年以來(lái)新建、改建、擴(kuò)建的水工程進(jìn)行了規(guī)劃同意書制度執(zhí)行情況專項(xiàng)執(zhí)法檢查。檢查工作采取實(shí)地查看工程現(xiàn)場(chǎng)、審閱工程建設(shè)和驗(yàn)收資料、與各級(jí)水行政主管部門及項(xiàng)目法人單位座談交流等方式，在普遍調(diào)查的基礎(chǔ)上，選擇典型工程項(xiàng)目對(duì)照簽署的規(guī)劃同意書的意見和要求進(jìn)行檢查。此外，長(zhǎng)江委還將規(guī)劃同意書制度執(zhí)行情況檢查作為水政綜合執(zhí)法工作的重要內(nèi)容之一，先后組織對(duì)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、三峽庫(kù)區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)、漢江、岷江等地進(jìn)行了實(shí)地檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題印發(fā)了整改通知，要求責(zé)任單位落實(shí)并反饋整改結(jié)果。

5.強(qiáng)化信息報(bào)送

根據(jù)《辦法》第十三條要求，“省級(jí)人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)在每年的3月1日前，向流域管理機(jī)構(gòu)報(bào)送本行政區(qū)域內(nèi)上一年度水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查簽署情況”。長(zhǎng)江委及時(shí)聯(lián)系長(zhǎng)江流域片內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門了解上一年度水工程規(guī)劃同意書制度執(zhí)行情況。流域片內(nèi)共涉及19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），截至2012年年底，有18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均向長(zhǎng)江委報(bào)送了規(guī)劃同意書審查簽署情況，長(zhǎng)江委將流域片的情況向水利部上報(bào)。通過(guò)逐級(jí)報(bào)送，有利于全面掌握流域片規(guī)劃同意書審查簽署情況，從而進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理。

三、實(shí)施效果及存在的問題

1.實(shí)施效果

長(zhǎng)江委歷次執(zhí)法檢查和調(diào)研情況表明，《辦法》頒布以來(lái)，長(zhǎng)江流域片規(guī)劃同意書制度的實(shí)施效果總體良好，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)公眾對(duì)該項(xiàng)制度的知曉程度不斷擴(kuò)大，流域各級(jí)水行政主管部門和建設(shè)項(xiàng)目法人單位的相關(guān)人員對(duì)制度重要性的認(rèn)識(shí)不斷增強(qiáng)，重視程度明顯提高；二是簽署的規(guī)劃同意書較好地規(guī)范和約束了水工程建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體的行為，在一定程度上遏制了對(duì)水資源的無(wú)序開發(fā)，基本達(dá)到了預(yù)期目的；三是通過(guò)實(shí)施規(guī)劃同意書制度有效維護(hù)了水利規(guī)劃的法定地位和權(quán)威性，檢驗(yàn)了水行政主管部門依法行政的能力與水平。

案例一：景洪水電站規(guī)劃同意書于2008年5月簽署，是長(zhǎng)江委審查簽署的第一份規(guī)劃同意書。規(guī)劃同意書明確要求建設(shè)業(yè)主方確保庫(kù)區(qū)思茅港及思茅經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的防洪安全，滿足景洪市城市供水要求，保證通航安全。2012年長(zhǎng)江委組織的規(guī)劃同意書專項(xiàng)執(zhí)法檢查證實(shí)，項(xiàng)目建設(shè)方華能瀾滄江水電有限公司落實(shí)了規(guī)劃同意書提出的要求，在思茅港及思茅經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)修筑了防洪堤，興建了排澇泵站，擴(kuò)建了碼頭泊位；興建了取水口和輸水管道，為景洪市提供15萬(wàn)m3/d的城市供水量；安排了電站最小下泄流量，保證水位變幅每小時(shí)不超過(guò)1m等措施保障通航安全等。

案例二：湘江長(zhǎng)沙綜合樞紐工程規(guī)劃同意書于2009年9月簽署。規(guī)劃同意書要求研究加大樞紐泄洪能力，盡量減少對(duì)長(zhǎng)沙市防洪的不利影響；同步實(shí)施庫(kù)區(qū)堤防加高加固、護(hù)岸、排澇、浸沒治理及壩下游沖刷防護(hù)等工程。2010年1月，長(zhǎng)江委發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目法人還沒有完全落實(shí)規(guī)劃同意書提出的意見，即于當(dāng)年2月發(fā)函要求其按照規(guī)劃同意書對(duì)工程建設(shè)、運(yùn)行提出的一些具體意見逐條落實(shí)。2012年11月，長(zhǎng)江委組織專項(xiàng)執(zhí)法檢查時(shí)了解到項(xiàng)目法人已較好地進(jìn)行了整改。在樞紐布置上，左汊增加了一孔泄洪閘和排沙閘，右汊上游削挖磯頭增加寬度，擴(kuò)大了樞紐泄洪能力；編制了專項(xiàng)報(bào)告，正在同步實(shí)施庫(kù)區(qū)堤防加高加固、護(hù)岸、排澇、浸沒治理及壩下游沖刷防護(hù)等工程。

2.存在的主要問題

一是宣傳貫徹力度不夠。據(jù)調(diào)查反映，部分行政事業(yè)單位、施工企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，尤其是一些基層的單位或個(gè)人，對(duì)該項(xiàng)制度的熟悉程度遠(yuǎn)不如對(duì)水資源論證、防洪影響評(píng)價(jià)和水土保持方案審批等制度。

二是規(guī)劃依據(jù)較為欠缺。流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃是水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審批的重要依據(jù)，但是目前流域規(guī)劃體系尚不完善，流域內(nèi)還有很多河流尚未編制流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃；或已經(jīng)編制的綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃距今久遠(yuǎn)，時(shí)效性不強(qiáng)，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求；或一些流域規(guī)劃已經(jīng)編制完成，但由于審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，到目前尚未批復(fù)，這些問題都影響了規(guī)劃同意書制度的貫徹實(shí)施。

三是配套制度相對(duì)滯后。水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告是建設(shè)單位向?qū)彶楹炇饳C(jī)關(guān)提交的主要材料，也是審查簽署機(jī)關(guān)做出批準(zhǔn)與否決定的重要技術(shù)依據(jù)。但是《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告編制導(dǎo)則》至今尚未頒布，論證報(bào)告編制內(nèi)容和深度缺乏統(tǒng)一要求。

四、幾點(diǎn)建議

①有關(guān)部門應(yīng)按照《水利規(guī)劃管理辦法》的要求，加快水利規(guī)劃編制工作步伐，盡快完善水利規(guī)劃體系。

②水利部盡快出臺(tái)規(guī)劃同意書論證報(bào)告編制導(dǎo)則，規(guī)范論證報(bào)告的編制、審查簽署工作；同時(shí)，建議根據(jù)水工程的取水流量、裝機(jī)容量、省界河流等劃分各級(jí)水行政主管部門的管理權(quán)限，細(xì)化分級(jí)管理辦法細(xì)則。

③進(jìn)一步完善《辦法》的可操作性，簡(jiǎn)化辦事程序。根據(jù)水工程是否有規(guī)劃依據(jù)以及對(duì)第三方的影響等因素，來(lái)確定是否編制規(guī)劃符合性論證報(bào)告和召開專家論證會(huì)進(jìn)行審查簽署。對(duì)一些規(guī)劃內(nèi)的小型項(xiàng)目，建議簡(jiǎn)化規(guī)劃同意書辦理手續(xù)，只填報(bào)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)表，不編制論證報(bào)告，不進(jìn)行會(huì)議審查，直接簽署。如中小河流治理項(xiàng)目、小微型水庫(kù)除險(xiǎn)加固等項(xiàng)目，因開發(fā)任務(wù)相對(duì)單一，建設(shè)規(guī)模也較小，辦理規(guī)劃同意書時(shí)可以采取簡(jiǎn)化程序。

④各地水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決制止未申請(qǐng)簽署水工程建設(shè)規(guī)劃同意書擅自開工建設(shè)水工程或不按簽署的規(guī)劃同意書建設(shè)水工程的行為。

⑤進(jìn)一步加大《辦法》的宣傳貫徹力度，利用報(bào)紙、雜志和網(wǎng)絡(luò)等媒體，進(jìn)行專題介紹和報(bào)道，不僅要在水利系統(tǒng)內(nèi)部，而且要向非水利系統(tǒng)的水電站（含航運(yùn)水電樞紐工程）建設(shè)單位及其主管部門進(jìn)行普法和宣傳。

五、結(jié) 語(yǔ)

黨的十八大把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，提出新要求，進(jìn)行新部署，水利規(guī)劃事業(yè)發(fā)展也面臨新考驗(yàn)，迎來(lái)新機(jī)遇。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)水利規(guī)劃編制工作，完善水利規(guī)劃體系，進(jìn)一步健全水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度，規(guī)范水工程建設(shè)行為，進(jìn)一步強(qiáng)化水利規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理，維護(hù)江河流域規(guī)劃的權(quán)威，不斷推進(jìn)流域片水利改革發(fā)展，為流域片經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力的支撐和保障。

[1]吳強(qiáng)，周智偉，郭東陽(yáng).我國(guó)水利規(guī)劃近年總體進(jìn)展及要重點(diǎn)把握的幾個(gè)問題[J].中國(guó)水利，2013（9）.

[2]趙鵬敏.水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度探析[J].東北水利水電，2010（12）.