方一平，張福良，陶銀龍，李曉宇，靳 松，何 川

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120；3.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；4.福建省地質(zhì)調(diào)查研究院，福建 福州 350013)

隨著世界高新科技領(lǐng)域的快速發(fā)展，稀土被列為國家戰(zhàn)略資源，而離子吸附型稀土更是我國的寶貴資源。離子吸附型稀土礦又稱風(fēng)化殼淋積型稀土礦，富含中重稀土元素，是一種國外未見報(bào)導(dǎo)過的我國特有的新型稀土礦床，目前廣泛分布在我國南方的江西、福建、廣東、廣西、湖南、云南、浙江等省區(qū)。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，上述地區(qū)的稀土占世界中重稀土儲(chǔ)量80%以上，是我國的優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。目前，在某些擬建或在建高速公路(鐵路)工程項(xiàng)目以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中(以下簡(jiǎn)稱“工程建設(shè)項(xiàng)目”)，發(fā)現(xiàn)大量稀土資源被壓覆或剝離且不能及時(shí)被回收利用，造成稀土資源的極大浪費(fèi)。同時(shí)，由于南方稀土具埋藏淺、易開采、易提取的特點(diǎn)，在工程建設(shè)項(xiàng)目施工過程中已出現(xiàn)不法分子趁機(jī)非法開采、運(yùn)輸、買賣稀土等違法行為，不僅對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重危害，而且嚴(yán)重破壞了稀土資源的正常開發(fā)秩序。如何規(guī)范治理工程建設(shè)項(xiàng)目中剝離稀土的搶救性回收工作，采取有效措施保護(hù)和利用好我國寶貴的離子型稀土資源，是我們亟待解決的一個(gè)重要問題。

1 工程建設(shè)項(xiàng)目剝離稀土礦現(xiàn)狀

近幾年，一些省份的工程建設(shè)項(xiàng)目不斷發(fā)現(xiàn)并剝離出大量離子型稀土資源，如福建省8個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)大量稀土資源，由于工程均有工期要求，而稀土綜合回收利用項(xiàng)目的批復(fù)要求資料較多，審批時(shí)限較長(zhǎng)，使得稀土綜合回收利用項(xiàng)目的審批跟不上建設(shè)項(xiàng)目的施工進(jìn)度，造成部分建設(shè)項(xiàng)目中稀土資源的流失和浪費(fèi)。據(jù)估算，8個(gè)稀土綜合回收利用項(xiàng)目求得稀土氧化物約3400t；廣西貴-梧高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，估算壓覆稀土氧化物約1150t，該工程建設(shè)項(xiàng)目的稀土資源綜合回收利用已得到國土資源部的批復(fù)，目前正在積極回收工程剝離的稀土；貴-廣高速鐵路項(xiàng)目中，估算壓覆稀土金屬氧化物約718t；永-賀高速公路項(xiàng)目，估算壓覆稀土金屬氧化物約1086t；廣東省河源市東環(huán)高速公路項(xiàng)目中，估算壓覆稀土氧化物約2849t。其中，廣西貴-廣高速鐵路已開始施工，剝離出的大量稀土礦石被作為工程渣土用來填補(bǔ)路基。

2 工程建設(shè)項(xiàng)目剝離的稀土綜合回收利用存在問題

2.1 技術(shù)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)、協(xié)調(diào)工作多

在工程建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)開展稀土資源的回收利用，是一項(xiàng)技術(shù)性、政策性很強(qiáng)的工作，而且工作難度相當(dāng)大，既不能影響工程施工進(jìn)度，又要處理好安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)以及與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。需制定詳實(shí)可操作的稀土回收利用方案，并需要先期投入資金開展評(píng)估調(diào)查工作。要因地而宜地選擇工藝方法，對(duì)于已剝離的稀土，只能采用堆浸工藝，選擇適宜地點(diǎn)建設(shè)稀土礦堆浸場(chǎng)及處理水冶車間生產(chǎn)線等；對(duì)于尚未施工的工程建設(shè)項(xiàng)目，有條件的可以采用原地浸礦工藝。無論采用何種工藝，都要考慮安全生產(chǎn)、環(huán)保達(dá)標(biāo)、資源節(jié)約集約；要協(xié)調(diào)工程方與回收方之間的雙邊關(guān)系，回收方與當(dāng)?shù)鼐用裰g的礦地關(guān)系等；要測(cè)算包括環(huán)境成本在內(nèi)的各項(xiàng)成本及可獲得的利潤(rùn)。除此之外，回收利用稀土需符合國家相關(guān)規(guī)定，納入國家稀土開采總量控制指標(biāo)，上報(bào)相關(guān)審批材料等。

2.2 環(huán)境問題和礦地關(guān)系問題

工程建設(shè)項(xiàng)目中的稀土回收利用涉及環(huán)境、當(dāng)?shù)厝罕娎娴葐栴}，有些當(dāng)?shù)厝罕娨驌?dān)心稀土堆浸場(chǎng)及水冶車間生產(chǎn)會(huì)造成嚴(yán)重的植被破壞、引發(fā)環(huán)境污染，加上占地等相應(yīng)補(bǔ)償問題不能達(dá)成一致意見，不同意回收主體選址堆浸，阻止稀土回收利用。

2013年4月7日，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》欄目以《危險(xiǎn)的稀土池》為題，曝光了廣西貴-梧高速公路修建過程中回收離子型稀土礦發(fā)生的一些涉及環(huán)境、居民生活等問題，顯示出已批復(fù)的稀土資源綜合回收利用項(xiàng)目在稀土資源回收利用區(qū)的礦地關(guān)系還不夠和諧，工程建設(shè)項(xiàng)目與資源利用和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系也尚未理清。國土資源部及有關(guān)省級(jí)國土資源廳在節(jié)目播出后立即采取有效措施，積極解決出現(xiàn)的相關(guān)問題，此舉在下一期的《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目中被予以肯定和表揚(yáng)。為慎重起見，國土資源部在節(jié)目播出后暫緩了對(duì)后續(xù)該類稀土綜合回收利用項(xiàng)目的批復(fù)。

2.3 監(jiān)管難、審批難

雖然我國一直在加大打擊私挖盜采稀土礦的力度，但由于離子吸附型稀土礦床埋藏淺，開采工藝簡(jiǎn)單，一些中小企業(yè)往往在利益驅(qū)動(dòng)下，鋌而走險(xiǎn)，非法從事生產(chǎn)活動(dòng)，致使非法采礦行為屢禁不止，維護(hù)正常礦業(yè)秩序的執(zhí)法監(jiān)管壓力仍然較大，行政成本依然較高。目前在建和擬建工程項(xiàng)目實(shí)施過程中，有些單位和個(gè)人借機(jī)偷采、買賣、運(yùn)輸稀土等違法行為時(shí)有出現(xiàn)，但一些地區(qū)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土資源綜合回收利用的監(jiān)管還比較薄弱。其原因主要包括，一是當(dāng)?shù)卣畬?duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土資源情況不清，未進(jìn)行監(jiān)管；二是工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土綜合回收利用的審批機(jī)制、審批程序尚未完全建立，沒有明確的回收主體，不利于對(duì)剝離稀土的保護(hù)和搶救；三是申報(bào)工程建設(shè)剝離稀土的綜合回收利用項(xiàng)目涉及的審批要件多，回收主體往往拿不到這些文件，無法通過審批；四是在建或擬建高速公路、鐵路，因沿線稀土資源豐富且距離很長(zhǎng)，當(dāng)?shù)貙?duì)沿線長(zhǎng)距離分布的稀土資源監(jiān)管難度大。

2.4 剝離的大量稀土不能及時(shí)得到搶救和利用

由于多數(shù)地區(qū)在環(huán)境評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)等方面尚未制定出地方性審批標(biāo)準(zhǔn)，各部門責(zé)任和分工也尚不明確，相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)溝通也還不夠，使得大多數(shù)省區(qū)上報(bào)的工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土資源綜合回收利用的申報(bào)資料不全，因而未能及時(shí)得到有關(guān)部門的批復(fù)，使工程建設(shè)項(xiàng)目中剝離的稀土不能得到及時(shí)的搶救和利用，造成極大浪費(fèi)。

我國自2006 年暫停新立稀土探礦權(quán)和稀土采礦權(quán)的7年間，稀土資源儲(chǔ)量勘查探明的少，開采消耗的多，在已有稀土探礦權(quán)范圍內(nèi)探明的稀土資源數(shù)量有限，稀土儲(chǔ)采比特別是離子吸附型稀土礦的儲(chǔ)采比已嚴(yán)重失衡，南方一些離子吸附型稀土礦山的稀土資源，有的已枯竭或接近枯竭，急需尋找新的資源接續(xù)區(qū)，而近年一些省(區(qū))在工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)大量離子吸附型稀土資源，這些寶貴資源因未能及時(shí)得到搶救正在短時(shí)間內(nèi)快速流失。

3 思考與建議

工程建設(shè)項(xiàng)目中剝離出離子吸附型稀土礦是近年出現(xiàn)的新情況，給稀土資源管理帶來了新的難題。工程建設(shè)項(xiàng)目中不斷發(fā)現(xiàn)并剝離出的離子型稀土資源不僅有的資源量很大，而且面臨著快速流失的危險(xiǎn)，因此，工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土資源的綜合回收利用急需提上日程，同時(shí)，保護(hù)環(huán)境和理順礦地關(guān)系也應(yīng)引起高度重視。

3.1 加強(qiáng)稀土規(guī)劃，摸清資源家底，制定配套政策

受國家稀土產(chǎn)業(yè)政策及其他因素影響，我國對(duì)離子型稀土礦研究的前期地質(zhì)勘查工作投入較少，地質(zhì)工作程度低，離子型稀土資源家底不清，致使國家或省級(jí)一些大型重要工程建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)不能獲取有效信息，不能及時(shí)調(diào)整設(shè)計(jì)方案，施工中壓覆或剝離出大量離子型稀土礦，這些資源一旦被浪費(fèi)，無論對(duì)國家或地方都是巨大損失。因此，加大勘查投入和規(guī)劃先行至關(guān)重要。

建議有關(guān)省加大科研力度，重點(diǎn)開展稀土成礦構(gòu)造、成礦規(guī)律、成礦條件、賦存特點(diǎn)、區(qū)域分布等綜合研究，優(yōu)選出成礦遠(yuǎn)景區(qū)，制定省級(jí)稀土勘查與開發(fā)利用管理專項(xiàng)規(guī)劃，以規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合已開展的調(diào)查工作，以花崗巖風(fēng)化殼和離子型稀土礦為主攻方向，加大稀土礦資源的勘查投入，對(duì)成礦遠(yuǎn)景區(qū)開展稀土資源的預(yù)查、普查和必要的詳查，盡量做到對(duì)省內(nèi)稀土資源的分布和賦存情況先行先知。同時(shí)，要制定出臺(tái)鼓勵(lì)性政策，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付等多種經(jīng)濟(jì)手段，補(bǔ)助資源地政府和百姓，保證查明的稀土資源能被有效保護(hù)并真正成為國家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的稀土資源，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的配套制度、政策和法律法規(guī)作保障。建議由中央財(cái)政或省財(cái)政出資對(duì)高速公路沿線及其周邊進(jìn)行資源潛力評(píng)價(jià)，其壓覆區(qū)及周邊的稀土礦資源可以作為稀土資源儲(chǔ)備地。同時(shí)，建議稀土資源綜合利用回收主體加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，對(duì)建設(shè)規(guī)劃做到心中有數(shù)，提前做好相關(guān)工作。

3.2 優(yōu)化稀土開采工藝和環(huán)保措施，規(guī)范稀土綜合回收利用

離子型稀土礦的開發(fā)，因其特殊的開采工藝直接影響到當(dāng)?shù)匕傩盏那猩砝妫ㄗh加快推進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造，加快淘汰落后的生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)線，支持企業(yè)將技術(shù)改造與兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能相結(jié)合，加快推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的步伐，鼓勵(lì)加大科研投入，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)研究更為先進(jìn)、環(huán)保的稀土開采工藝。例如，結(jié)合土壤地球化學(xué)、環(huán)境地球化學(xué)、植物地球化學(xué)等開展采礦工藝技術(shù)的研究，找出一種能與當(dāng)?shù)睾椭苓叚h(huán)境相適應(yīng)或互補(bǔ)的開采技術(shù)，根據(jù)各種不同情形提出一套較為科學(xué)的開采技術(shù)指標(biāo)體系。將稀土的開采過程變成土壤改良和環(huán)境改良的過程，這樣不僅不破壞環(huán)境，而且發(fā)揮改善當(dāng)?shù)刂脖缓蜕鷳B(tài)建設(shè)的功效。在此基礎(chǔ)上，研究離子型稀土礦浸出率問題，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下提升離子型稀土礦浸出率，最大限度地利用好寶貴的稀土資源，減少資源浪費(fèi)，同時(shí)保護(hù)好人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，造福當(dāng)?shù)匕傩铡?/p>

對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目中回收利用稀土資源，建議由有資質(zhì)的合法企業(yè)承擔(dān)該項(xiàng)工作，合理編制稀土綜合回收利用方案并按程序?qū)徟鷤浒?；將回收利用的稀土資源納入稀土開采總量控制指標(biāo)管理中，嚴(yán)格執(zhí)行指標(biāo)管理政策；通過適當(dāng)方式建立工程建設(shè)方與稀土回收利用方的友好雙邊關(guān)系，友好協(xié)商，互惠互利，即保證國家資源不被浪費(fèi)，又保證重要工程的工期不耽誤；稀土回收利用方應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C相處，根據(jù)實(shí)際情況盡可能采用原地浸礦工藝，無法采用原地浸礦而需采用堆浸方式浸礦的，應(yīng)制定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施、相關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等，在不影響當(dāng)?shù)鼐用裾Ｉ畹那疤嵯麻_展稀土回收利用工作，保證當(dāng)?shù)鼐用癜簿訕窐I(yè)。

3.3 加強(qiáng)稀土資源監(jiān)管力度，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)，實(shí)施大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略

稀土資源特別是離子型稀土資源是我國重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，也是當(dāng)前全球關(guān)注的新興產(chǎn)業(yè)的重要支柱性礦產(chǎn)。因此，必須繼續(xù)嚴(yán)厲打擊私挖盜采稀土行為以及分離企業(yè)、中間貿(mào)易公司收購非法開采的稀土礦行為，對(duì)非法開采和使用稀土礦的相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，依法追究企業(yè)和相關(guān)人員責(zé)任。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)稀土走私的打擊力度和應(yīng)對(duì)手段，加強(qiáng)稀土出口產(chǎn)品的研究并做出適當(dāng)調(diào)整，徹底堵死稀土資源特別是離子型中重稀土如銪、鋱、鏑、釔等稀土金屬的非法流出渠道。

稀土主產(chǎn)省區(qū)可成立各級(jí)稀土專項(xiàng)辦公室，掛靠當(dāng)?shù)卣块T，負(fù)責(zé)聯(lián)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門共同打擊非法開采行為，建立懸賞舉報(bào)制度、重大案件督辦和責(zé)任追究制度，發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)乩习傩蘸透浇戏ㄏ⊥灵_采企業(yè)共同參與，對(duì)違法開采進(jìn)行監(jiān)管。建立信息交流制度，及時(shí)報(bào)告重要信息、重大案件及查處情況。同時(shí)，明確地方各級(jí)人民政府的責(zé)任，建立整頓和規(guī)范工作的共同責(zé)任機(jī)制，既要統(tǒng)一行動(dòng)，聯(lián)合執(zhí)法，又要充分發(fā)揮各職能部門的作用，形成協(xié)調(diào)行動(dòng)、齊抓共管的局面。

在南方五省(區(qū))15市稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制框架下，開展縣際、鄉(xiāng)際等之間的區(qū)域聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，由稀土主產(chǎn)地政府牽頭，對(duì)非法開采稀土礦行為進(jìn)行不定期的各部門聯(lián)合打擊整治行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問題后督促及時(shí)整改和處理。嚴(yán)格執(zhí)行稀土開采總量控制指標(biāo)和稀土指令性計(jì)劃，將工程建設(shè)項(xiàng)目回收利用的稀土資源一并納入總量控制管理，加快建立規(guī)范稀土開采秩序和監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。

除此之外，支持大企業(yè)以資本為紐帶，通過聯(lián)合、兼并、重組等方式，大力推進(jìn)資源整合，大幅度減少稀土開采和冶煉分離企業(yè)數(shù)量，實(shí)施大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略，提高產(chǎn)業(yè)集中度。堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、政策引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作，兼顧中央、地方和企業(yè)利益，妥善處理好不同區(qū)域和上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上打擊和杜絕私挖盜采稀土行為及非法稀土產(chǎn)業(yè)鏈。

3.4 簡(jiǎn)政放權(quán)、建立和完善相關(guān)審批制度和審批機(jī)制

對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目中剝離出的稀土資源的回收利用，急需建立和完善有關(guān)規(guī)章制度、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序。除國家已有的法律法規(guī)、政策制度外，針對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中回收利用離子型稀土資源問題，應(yīng)盡快建立和完善有關(guān)審批制度，包括審批標(biāo)準(zhǔn)、審批程序等。建議將工程建設(shè)項(xiàng)目中稀土綜合回收利用項(xiàng)目的審批權(quán)下放到省級(jí)國土資源廳主管部門，由省廳負(fù)責(zé)審批，報(bào)部備案。國土資源部制定相關(guān)規(guī)定和制度，回收利用稀土資源中如出現(xiàn)問題，由國土資源部負(fù)責(zé)督查、督辦和問責(zé)。

為充分利用好國家的稀土資源回收政策，給快速回收利用稀土資源開辟綠色通道，在辦理稀土回收項(xiàng)目的相關(guān)手續(xù)時(shí)，建議簡(jiǎn)化相關(guān)審批程序。除此之外，因稀土回收利用工作具有很強(qiáng)的臨時(shí)性特點(diǎn)，涉及的環(huán)保、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葐栴}關(guān)系到群眾的切身利益，回收企業(yè)應(yīng)建立合理的補(bǔ)償制度，完善環(huán)保措施，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，合理設(shè)置回收利用方案，對(duì)于稀土的采選過程中產(chǎn)生的“三廢”，應(yīng)進(jìn)行綜合利用。在環(huán)境保護(hù)方面，回收主體要制定詳盡的環(huán)保措施，并且在生產(chǎn)過程中，邀請(qǐng)環(huán)保部門定期監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

3.5 適度增加稀土礦業(yè)權(quán)投放數(shù)量

我國停止受理稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)已多年，離子型稀土礦的儲(chǔ)采比已嚴(yán)重失衡，而我國各省(區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)旺盛，建議有關(guān)部門按照實(shí)際需求，適度增加稀土礦業(yè)權(quán)投放數(shù)量，建議對(duì)稀土探礦權(quán)嘗試有條件有選擇的放開。例如，對(duì)于國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)項(xiàng)目，中央地質(zhì)勘查基金、省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金開展的稀土預(yù)查、普查和必要的詳查項(xiàng)目，已經(jīng)納入省級(jí)礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃并經(jīng)部批準(zhǔn)的稀土勘查項(xiàng)目，中央有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)扶持政策中需要給予重點(diǎn)支持的建設(shè)項(xiàng)目，已有采礦權(quán)范圍內(nèi)資源枯竭無法正常生產(chǎn)的接續(xù)項(xiàng)目等，應(yīng)允許設(shè)立新的探礦權(quán)。對(duì)于稀土開采總量控制管理指標(biāo)，建議在工程建設(shè)項(xiàng)目中剝離出稀土資源的省區(qū)，優(yōu)先將稀土開采指標(biāo)用于搶救工程建設(shè)項(xiàng)目中被剝離的稀土資源。

[1]李天煜，熊治廷.南方離子型稀土礦開發(fā)中的資源環(huán)境問題與對(duì)策[J].國土與自然資源研究，2003(3):42-44.

[2]高志強(qiáng)，周啟星.稀土礦露天開采過程中的污染及對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的影響[J].生態(tài)學(xué)雜志，2011，30(12):2915-2922.

[3]方一平，張福良，李曉宇，等.閩粵桂三省區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目剝離稀土綜合回收利用有關(guān)情況調(diào)研報(bào)告[R].2012.