文◎萬 超龍 科

本文案例啟示：受聘護(hù)林是否屬于公務(wù)，護(hù)林行為是否屬于公務(wù)行為，判斷的關(guān)鍵在于行為人是否行使與職權(quán)相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，如果行為人行使了與職權(quán)相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，就是受委托從事公務(wù)，受聘的護(hù)林員即使是合同制護(hù)林員也屬于受委托從事公務(wù)的國家機(jī)關(guān)工作人員。

［基本案情］2007年3月，王某某經(jīng)洪雅縣林業(yè)局余坪林業(yè)站聘請(qǐng)，擔(dān)任原金釜片區(qū)的護(hù)林員，負(fù)責(zé)大橋、龍鳳、天池三村的天然林工程管護(hù)，具體職責(zé)是護(hù)林防火，巡山檢查，及時(shí)向林業(yè)站報(bào)告亂砍濫伐行為。由于王某某怠于行使護(hù)林員的職責(zé)，導(dǎo)致余坪鎮(zhèn)龍鳳村在2007年3月至2008年6月期間，被王某某等五人無證砍伐蓄積共計(jì)462立方米。2009年3月，洪雅縣人民檢察院以王某某涉嫌玩忽職守罪提起公訴。洪雅縣法院審理后，認(rèn)為王某某的主體身份及受聘護(hù)林的性質(zhì)存在問題。后該案經(jīng)政法委多次協(xié)調(diào)，2012年3月27日，洪雅縣人民檢察院決定將本案撤回起訴，對(duì)王某某作不起訴處理。

一、司法實(shí)務(wù)分歧

本案中，對(duì)受聘護(hù)林是勞務(wù)還是公務(wù)存在分歧，主要有兩種意見：

第一種意見認(rèn)為，受聘護(hù)林是勞務(wù)。根據(jù)2003年11月13日 《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）（四）關(guān)于“從事公務(wù)”的解釋，從事公務(wù)是指代表國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)，如國家機(jī)關(guān)工作人員依法履行職責(zé)，國有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納人員等管理、監(jiān)督國有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)，屬于從事公務(wù)。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)。據(jù)此，國家機(jī)關(guān)的公務(wù)主要應(yīng)表現(xiàn)為與國家機(jī)關(guān)職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理等職務(wù)活動(dòng)；而不具備國家機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)等工作，則不應(yīng)認(rèn)定為是公務(wù)。根據(jù)《森林法》、《天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)管理辦法》的規(guī)定，受聘護(hù)林的工作職責(zé)為巡護(hù)森林，制止破壞森林資源的行為；對(duì)于對(duì)造成森林資源破壞的，有權(quán)向有關(guān)部門報(bào)告，可見受聘護(hù)林僅有報(bào)告權(quán)而沒有行政執(zhí)法權(quán)，其職權(quán)內(nèi)容是勞務(wù)性的，不是公務(wù)活動(dòng)。護(hù)林員的責(zé)任書屬于勞務(wù)合同，應(yīng)適用勞務(wù)合同進(jìn)行調(diào)整，其履行的是勞務(wù)而不是公務(wù)，不符合玩忽職守罪的主體身份要件。也就是說，王某某雖然是原金釜片區(qū)的護(hù)林員，與林業(yè)局簽訂了管護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，有制止濫伐林木的職責(zé)，但是從護(hù)林的工作性質(zhì)來看，其從事的是勞務(wù)而不是公務(wù)。管護(hù)責(zé)任書的內(nèi)容顯示，受聘護(hù)林的職責(zé)是一種合同義務(wù)，而不是從事公務(wù)。

第二種意見認(rèn)為，受聘護(hù)林是公務(wù)。根據(jù)《紀(jì)要》對(duì)從事公務(wù)和公務(wù)內(nèi)容的解釋精神，受聘護(hù)林具有公務(wù)性質(zhì)，行使的是與職權(quán)相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，即森林管護(hù)，包括制止濫伐林木，而不是從事砍伐林木或植樹造林等勞務(wù)活動(dòng)，以獲得相應(yīng)的報(bào)酬，屬于受委托從事公務(wù)。受聘護(hù)林人員屬于受委托從事公務(wù)的國家機(jī)關(guān)工作人員。在本案中，王某某簽訂的2007年四川省天然林管護(hù)責(zé)任書不是一般意義上的民事勞務(wù)合同，而是確認(rèn)代表國家行使職權(quán)，是受委托從事公務(wù)，屬于一種行政委托。從責(zé)任書的內(nèi)容來看，明確的是護(hù)林員管護(hù)責(zé)任，這與2004年9月12日國家林業(yè)局頒布的《天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)管理辦法》第三章第18條規(guī)定的精神是一致的。該條規(guī)定森林管護(hù)人員的主要職責(zé)包括:（一）廣泛宣傳天保工程的重大意義和有關(guān)保護(hù)森林的法律、法規(guī)；（二）制止偷砍濫伐森林和林木、非法毀林開墾和侵占林地的行為,及時(shí)報(bào)告情況；（三）負(fù)責(zé)森林防火巡查,制止違章用火,發(fā)現(xiàn)火情要及時(shí)采取有效控制措施并報(bào)告情況；（四）及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告森林病蟲害情況；（五）阻止獵殺野生動(dòng)物和破壞野生植物的違法行為,并及時(shí)報(bào)告情況；（六）阻止人畜進(jìn)入管護(hù)區(qū)毀壞林木及林下植被。這些職責(zé)顯然不是平等主體之間簽訂勞務(wù)合同所能賦予的，而是不平等的主體賦予管護(hù)人員的職責(zé)，即洪雅縣林業(yè)局賦予護(hù)林員王某某的管護(hù)職責(zé)，王某某履行的是職權(quán)行為，因此，林業(yè)局才給予護(hù)林員一定的報(bào)酬，以便于管理。洪雅作為一個(gè)林業(yè)大縣，聘請(qǐng)護(hù)林員對(duì)森林進(jìn)行看護(hù)情況比較普遍，如果該案不處理，將不利于當(dāng)?shù)厣值墓芾砗蛯?duì)其他護(hù)林員進(jìn)行警醒教育，以及增強(qiáng)護(hù)林員的責(zé)任心，從而促進(jìn)護(hù)林員依法履職，維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳仲Y源和生態(tài)環(huán)境。

二、對(duì)公務(wù)的認(rèn)定

公務(wù)和從事公務(wù)在刑法中廣泛使用，對(duì)“公務(wù)”或從事公務(wù)的含義，理論及實(shí)務(wù)界有不同的理解，并由此帶來執(zhí)法的疑難和困惑。

按照我國現(xiàn)行《刑法》第93條的規(guī)定，國家工作人員是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。從事公務(wù)構(gòu)成國家工作人員的本質(zhì)特征，不僅是認(rèn)定國家工作人員范圍的基本依據(jù)，也是認(rèn)定國家工作人員的關(guān)鍵。但此規(guī)定，沒有對(duì)“從事公務(wù)”的含義作出解釋，如何理解“從事公務(wù)”成為一段時(shí)間以來困擾人們的一個(gè)突出問題。

《紀(jì)要》對(duì)“從事公務(wù)”的含義、公務(wù)的主要表現(xiàn)或種類等作了揭示和說明，總體上是把從事公務(wù)界定為履行職責(zé)，即代表國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)，并把公務(wù)與那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作作了區(qū)分，這對(duì)于司法人員正確理解和把握從事公務(wù)的內(nèi)涵和公務(wù)的表現(xiàn)，認(rèn)定國家工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員，準(zhǔn)確適用法律，具有積極的意義。

不過，公務(wù)是與勞務(wù)還是私務(wù)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，公務(wù)是否包括集體公務(wù)，勞務(wù)中是否含有公務(wù)，那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作，在什么情況下，可以認(rèn)為是公務(wù)，應(yīng)從那些方面來界定公務(wù)與勞務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)等等，在刑法學(xué)界有不同的理解。

在司法實(shí)踐中，如何區(qū)分從事公務(wù)與非從事公務(wù)，包括公務(wù)活動(dòng)和勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作，也有很多困惑，在審查起訴和審理個(gè)案時(shí)經(jīng)常遇到這類問題，難以在檢察和審判人員之間形成一致意見，有的案件還關(guān)系到罪與非罪。對(duì)此，一些地方的司法機(jī)關(guān)，為了便于實(shí)務(wù)操作，結(jié)合實(shí)際，制定了執(zhí)法性意見。如2003年6月26日上海市高級(jí)人民法院《刑法適用問題解答（試行）匯編（總則部分）》第14條第3項(xiàng)，2002年4月1日上海市高級(jí)人民法院刑庭、上海市人民檢察院公訴處《刑事法律適用問題解答》第2條第6項(xiàng)規(guī)定：“1、從事公務(wù)是刑法上國家工作人員的本質(zhì)特征，指在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位中，以及被上述國有單位委派到非國有單位中履行一定的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理的職責(zé)。從事公務(wù)的人員具體包括兩種情形：一是在上述單位中擔(dān)負(fù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理職責(zé)的人員，如廠長、經(jīng)理、董事、監(jiān)事等；二是具體負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作，具有管理性質(zhì)，以對(duì)單位財(cái)物的合理使用、保值、增值具有一定的管理支配權(quán)限為特征。如上述單位中的會(huì)計(jì)員、保管員、采購員等。對(duì)于上述單位中僅僅對(duì)單位財(cái)物具有臨時(shí)性保管義務(wù)的收銀員、售貨員等，因其屬于從事勞動(dòng)或服務(wù)性勞動(dòng)的人員，應(yīng)與從事公務(wù)的人員相區(qū)別。2、在司法實(shí)踐中，有些單位人員的職責(zé)分工不盡明確，如一人身兼會(huì)計(jì)、出納等多項(xiàng)職責(zé)；有些人員的職務(wù)相同，卻權(quán)限大小有別。在認(rèn)定是否從事公務(wù)時(shí)，這些復(fù)雜情況不可一概而論，而需具體斟酌，即根據(jù)從事公務(wù)的基本特征，以所擔(dān)負(fù)的職責(zé)是否具有管理性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是地認(rèn)定是從事公務(wù)的人員還是從事勞務(wù)的人員。對(duì)于有些公務(wù)與勞務(wù)性質(zhì)確實(shí)難以分清的崗位或職責(zé)，宜按照刑法上的謙抑原則，作出對(duì)被告人有利的認(rèn)定?！边@是一種有價(jià)值的參考意見。

趙秉志教授認(rèn)為，“公務(wù)”無非是“公共事務(wù)”的簡(jiǎn)稱。公務(wù)僅僅是指國家事務(wù)，不包括集體事務(wù)。公務(wù)活動(dòng)的本質(zhì)特征是管理性。如果一種活動(dòng)是在國家事務(wù)中組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等具有管理性的活動(dòng)，這種活動(dòng)就是公務(wù)，而不是勞務(wù)。反過來，如果一種活動(dòng)即使屬于國家事務(wù)，但它不具有管理性，它就不是公務(wù)而是勞務(wù)。管理活動(dòng)講的是組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支配某種事務(wù)、事物或財(cái)物，而不是說與公有財(cái)產(chǎn)有接觸，就對(duì)財(cái)產(chǎn)具有管理性。［1］在這個(gè)意義上講，所謂的公務(wù)僅限于國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù),或者是受上述國有單位委派到非國有單位從事公務(wù),因此,離開國有單位就不存在刑法上所講的從事公務(wù)。［2］這種學(xué)理解釋與立法規(guī)定、司法解釋的精神是一致的。

張明楷教授認(rèn)為，“從事公務(wù)”是指從事國家機(jī)關(guān)、公設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他法定的公共團(tuán)體的事務(wù)。公務(wù)一般關(guān)系到多數(shù)人或不特定人的利益；公務(wù)是由國家機(jī)關(guān)或者其他法定的公共機(jī)構(gòu)或者公共團(tuán)體（如國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等）組織或者安排的事務(wù)。顯然，公民自發(fā)從事的公益性活動(dòng)，不屬于公務(wù)；公務(wù)不必是權(quán)力關(guān)系的事務(wù)，因而與勞務(wù)不是對(duì)立的概念，雖然公務(wù)一般表現(xiàn)為裁量性、判斷性、決定性的事務(wù)，但也不能一概將機(jī)械性、體力性的活動(dòng)排斥在公務(wù)之外。［3］這對(duì)公務(wù)的內(nèi)涵和特征作了進(jìn)一步的解釋，但與立法精神與規(guī)定似有不同。

有論者認(rèn)為，從2000年4月29日《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》來看，所謂公務(wù)，是指行政管理工作，如七種特定款物、社會(huì)捐助公益事業(yè)款物、國有土地、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用、稅款、計(jì)劃生育、戶籍、征兵等行政管理工作。從事公務(wù)的人不一定具有國家干部、公務(wù)員等編制。除了該解釋規(guī)定的人員以外，其他依法從事某種行政管理事務(wù)的人，也屬于依法從事公務(wù)的人。該解釋并未排除行政管理之外的事務(wù)，也可能屬于公務(wù)。從《紀(jì)要》第1條第1項(xiàng)至第4項(xiàng)的解釋來看，所謂公務(wù)，是指代表國家所進(jìn)行的行政管理或其他管理事務(wù)。公務(wù)是指代表國有單位從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。不具有行政管理或者其他管理等職權(quán)內(nèi)容的工作，不屬于公務(wù)，而可能屬于勞務(wù)或者技術(shù)服務(wù)。身份或者編制不重要，農(nóng)民、工人、干部、公務(wù)員都可能屬于從事公務(wù)的人員，也可能不屬于從事公務(wù)的人員，關(guān)鍵在于他實(shí)際上是否依法具有某種職權(quán)，可以代表國家從事公務(wù)。［4］這有一定道理。

從上述內(nèi)容可以看出，刑法意義上的從事公務(wù)具有特定的含義，主要是指代表國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)?！肮珓?wù)”主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。在看到公務(wù)與勞務(wù)的相對(duì)性、差異性的同時(shí)，也應(yīng)看到某些勞務(wù)也屬于公務(wù)性質(zhì)的勞務(wù)，如國有企業(yè)的貨物押運(yùn)員，從事的就是公務(wù)性質(zhì)的勞務(wù)——押運(yùn)并在押運(yùn)過程中負(fù)責(zé)保管公共財(cái)物。因此，只要在性質(zhì)上屬于國家公共管理職能事務(wù)的，都是公務(wù)。公務(wù)的性質(zhì)包括兩個(gè)方面：一是管理性，即這種活動(dòng)是組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)；二是國家代表性，即這種活動(dòng)代表國家權(quán)力。因此，凡是工作性質(zhì)屬于國家事務(wù)中組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)等具有管理性質(zhì)的活動(dòng)，就是公務(wù)。

三、受聘護(hù)林行為的公務(wù)性質(zhì)

受聘護(hù)林由受聘與護(hù)林組成，受聘是護(hù)林的定語，也是護(hù)林的前提，護(hù)林則是受聘的對(duì)象。受聘的主體是護(hù)林員，職責(zé)是護(hù)林，通常是接受縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、縣林業(yè)局或林業(yè)局派出機(jī)構(gòu)（林業(yè)站）的聘用，進(jìn)行森林的管護(hù)，因此，護(hù)林行為具有管理公共事務(wù)的屬性，從實(shí)質(zhì)上講，屬于受委托管理森林特別是天然林的一種公務(wù)行為。

按照 《國家林業(yè)局天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)實(shí)施辦法》第12條的規(guī)定，國有林的管護(hù)應(yīng)優(yōu)先安排國有林業(yè)企業(yè)富余職工，集體林應(yīng)由林權(quán)所有者或經(jīng)營者負(fù)責(zé)管護(hù)，也可委托其它組織和個(gè)人管護(hù)。根據(jù)不同季節(jié)和不同區(qū)域，合理聘用專職及兼職管護(hù)人員，降低管護(hù)成本。有條件的地方，應(yīng)積極推行森林管護(hù)項(xiàng)目招投標(biāo)制。第14條也規(guī)定，森林管護(hù)應(yīng)堅(jiān)持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，對(duì)森林管護(hù)人員實(shí)行合同制管理，明確管護(hù)人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，以及相應(yīng)的報(bào)酬。這為受委托方從事護(hù)林活動(dòng)提供了法律依據(jù)。

委托，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，是指請(qǐng)人代辦，意思是把事情托付給別人或別的機(jī)構(gòu)（辦理）。委托包括委托者的主體、內(nèi)容等。有論者認(rèn)為，公務(wù)委托只限于在國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間。2002年12月全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》中規(guī)定：“……在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員……”。應(yīng)該說解釋是針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中大量存在的瀆職行為和過于窄小的瀆職罪主體而進(jìn)行的適當(dāng)擴(kuò)張，從解釋的內(nèi)容及含義看，公務(wù)可以委托但范圍限定在國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間。［5］公務(wù)委托并不只限于在國家機(jī)關(guān)和代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織之間，國家行政機(jī)關(guān)、部門及其派出機(jī)構(gòu)聘用農(nóng)民、村干部、林場(chǎng)退休職工管護(hù)天然林就是一種公務(wù)委托。從事公務(wù)還應(yīng)包括受委托從事的公務(wù)。這不僅有法理依據(jù)，也有判例。受聘護(hù)林是屬于受委托管護(hù)森林，這就決定了護(hù)林行為的形態(tài)和屬性。在實(shí)踐中，通常要簽訂協(xié)議或合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等。在責(zé)任中，含有管護(hù)森林在內(nèi)，這在本案中有所體現(xiàn)?？梢哉f，受聘護(hù)林與委托密切相關(guān)，是委托從事管理的一種情形，屬于公務(wù)行為。

四、本案結(jié)論

根據(jù)以上對(duì)從事公務(wù)的解釋，對(duì)公務(wù)的認(rèn)定和受聘護(hù)林行為屬性的認(rèn)定，筆者基本贊同上述第二種意見及其理由，并認(rèn)為，受聘護(hù)林是否屬于公務(wù)，護(hù)林行為是否屬于公務(wù)行為，關(guān)鍵是要看是否行使與職權(quán)相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，如果回答是肯定的，就是在受委托從事公務(wù)，受聘的護(hù)林員通常是合同制護(hù)林員也就屬于受委托從事公務(wù)的國家機(jī)關(guān)工作人員。

從查處的案件看，多為受委托從事森林的管護(hù)，具有管理性，屬于從事公務(wù)。從實(shí)踐情況看，行政機(jī)關(guān)、部門或派出機(jī)構(gòu)在這方面均依法授權(quán)。其法律依據(jù)，除了前面提到的《天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)實(shí)施辦法》第18條規(guī)定的外，還有 《中華人民共和國森林法》第12條、第14條的規(guī)定，以及第19條的規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門建立護(hù)林組織，負(fù)責(zé)護(hù)林工作，督促有林的和林區(qū)的基層單位，訂立護(hù)林公約，組織群眾護(hù)林，劃定護(hù)林責(zé)任區(qū)，配備專職或者兼職護(hù)林員。護(hù)林員的主要職責(zé)是巡護(hù)森林，制止破壞森林資源的行為……這些規(guī)定，也是受委托從事護(hù)林活動(dòng)的法律依據(jù)。

考慮到護(hù)林行為的特殊性、復(fù)雜性和各地的差異性，以及護(hù)林員的實(shí)際身份，如多為農(nóng)民、村干部或林場(chǎng)職工，有的是專職，有的是兼職從事護(hù)林工作，在認(rèn)定受聘的護(hù)林員的主體身份，依法追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)慎重。有論者認(rèn)為，從四川省的情況來看，合同制護(hù)林員在身份上，多為農(nóng)民或林場(chǎng)職工，同時(shí)專職或兼職從事護(hù)林工作，其并不具備公務(wù)員身份或在事業(yè)單位工作人員的編制中；在職責(zé)上，合同制護(hù)林員負(fù)有巡護(hù)森林、制止、報(bào)告破壞森林資源行為等職責(zé)，但沒有行政執(zhí)法權(quán)；在管理上，合同制護(hù)林員是由縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府或同級(jí)林業(yè)主管部門依據(jù)合同管理，其并不隸屬于國家機(jī)關(guān)。除非有合同明確授權(quán)護(hù)林員可以行使罰款等行政職權(quán)，否則合同制護(hù)林員一般不具備國家機(jī)關(guān)工作人員的身份，不能單獨(dú)構(gòu)成瀆職犯罪的主體。這值得重視，因?yàn)橥婧雎毷刈锏葹^職犯罪的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員。按照 《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》和《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》附則（三）對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員的解釋的規(guī)定，在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。受聘護(hù)林人員，是否都要視為在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，并追究刑事責(zé)任，值得考慮。當(dāng)然，在公民法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行限制，取消、合并或下移行政收費(fèi)項(xiàng)目的情況下，要賦予護(hù)林員行政執(zhí)法權(quán)，特別是罰款權(quán)，可能性是很小的。比較妥當(dāng)?shù)氖牵瑧?yīng)區(qū)別情況，按原則加例外的方式，依法處理案件。

注釋：

［1］參見 http://210.28.216.200/cai/xfzt/chapter9/djjt-4.html，訪問日期2012年8月20日。

［2］參見 http://mall.cnki.net/magazine/Article/LSGZ20 0305015.htm，訪問日期2012年8月20日。

［3］張明楷：《刑法學(xué)》（第四版），法律出版社 2011年版，第136頁。

［4］參見 http://blog.163.com/zmc813784@126/blog/static/10598429820113268510923/，訪問日期2012年8月20日。

［5］參見 http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4129，訪問日期2012年8月22日。