■ 于麗娜/鄒謝華/馬俊科

（1.中國土地礦產(chǎn)法律事務中心，北京 100034；2.中國人民大學，北京 100872）

明晰產(chǎn)權 加強監(jiān)管 完善機制
——關于強化農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權的幾點建議

■ 于麗娜1/鄒謝華1/馬俊科2

（1.中國土地礦產(chǎn)法律事務中心，北京 100034；2.中國人民大學，北京 100872）

農(nóng)村宅基地管理在規(guī)劃計劃、審批監(jiān)管、流程退出等方面存在問題。對策建議：使村鎮(zhèn)建設規(guī)劃與鄉(xiāng)村級土地利用規(guī)劃有效銜接，制定切實可行的農(nóng)民住房用地專項規(guī)劃；改進農(nóng)民住房用地計劃管理，采取建設用地置換的方式解決用地計劃的不足；調(diào)整審批權限，嚴格審批管理；改進審批辦法，夯實產(chǎn)權基礎；逐步推行宅基地有償使用制度，促進節(jié)約集約利用；嚴格執(zhí)行宅基地管理政策，激勵引導農(nóng)民騰退多余宅基地；推進宅基地使用權流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；完善收益分配制度，保障各方利益；改革土地二元化管理體制，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

宅基地管理；產(chǎn)權制度；規(guī)劃計劃；審批；流轉(zhuǎn)退出

宅基地使用權是農(nóng)民重要的財產(chǎn)權之一，涉及農(nóng)民根本利益，事關社會穩(wěn)定。近年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少而住宅用地反增、村莊空心化擴張化嚴重、農(nóng)村土地閑置與農(nóng)民無地建房并存等問題，并且日趨復雜。據(jù)中國社會科學院農(nóng)村所研究員黨國英等專家對湖北、山東、廣東、河南、寧夏等地的30多個行政村調(diào)查估算，我國村莊空置面積超過1億畝，相當于全國耕地的1/18[1]。而我國農(nóng)村居民用地達24798萬畝，人均用地214平方米，遠遠超過150平方米的國標上限[2]。種種情況表明，農(nóng)村宅基地管理在規(guī)劃計劃、審批管理、流轉(zhuǎn)退出環(huán)節(jié)存在很多問題，農(nóng)村宅基地使用制度的弊端日益彰顯，已明顯不適應當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，亟待提出完善制度，嚴格管理，創(chuàng)新宅基地合理流轉(zhuǎn)與退出機制，有效挖掘農(nóng)村建設用地潛力，切實保障農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權的對策方法。

1 我國農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

1.1 規(guī)劃計劃方面

1.1.1 村莊建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)斷檔

有的地區(qū)在2006年推進農(nóng)民集中居住點建設時編制了村莊建設規(guī)劃，由于1997-2010年土地利用總體規(guī)劃編制在前，又與鄉(xiāng)級總體規(guī)劃存在層級斷檔問題，而使兩個規(guī)劃不銜接。而根據(jù)相關法律規(guī)定，規(guī)劃修編程序復雜、設置條件多，雖然不斷進行了局部調(diào)整，但大部分農(nóng)民集中建房點仍不符合土地利用總體規(guī)劃，甚至占用基本農(nóng)田。有的地區(qū)在編制2010-2020年新一輪土地利用總體規(guī)劃時，雖然充分考慮了現(xiàn)有及規(guī)劃實施農(nóng)民集中建房點，但上級下達的新增建設用地面積有限，在無法滿足工礦、商服及城市、城鎮(zhèn)建設需求的情況下，給農(nóng)宅用地預留的空間極為有限。

1.1.2 年度用地計劃指標不足，宅基地計劃指標落實不嚴且擠占嚴重

長期以來，一些地區(qū)對保障農(nóng)民合理的宅基地用地需求重視不夠，在年度土地利用計劃中不安排宅基地計劃指標，使宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標嚴重不足，農(nóng)民的合法權益得不到保障。每年國家下達土地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標時，均要求安排一定比例用于農(nóng)民建房，由于這部分指標仍納入各地農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標總盤子內(nèi)，常常被城鎮(zhèn)建設用地擠占，很難滿足農(nóng)民申請宅基地的需要。

1.2 審批監(jiān)管方面

1.2.1 審批權限設置有待調(diào)整，缺乏經(jīng)費支持

宅基地由縣級人民政府審批，造成審批層級多、管理不細致等問題；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織虛位，尚不能獨立承擔農(nóng)宅用地管理的責任。農(nóng)村宅基地有償使用在減輕農(nóng)民負擔期間被中央暫停，由于經(jīng)費缺乏，一度使部分地區(qū)宅基地審批管理工作陷于停頓，也使農(nóng)民錯誤地認為興建住房是自己的事而無需審批。

1.2.2 人口不斷增加而資源持續(xù)減少，使宅基地申請審批難

自20世紀80年代以來，我國農(nóng)村家庭由主干型向核心型轉(zhuǎn)變，家庭小型化，戶數(shù)增多，使宅基地需求增大。而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了重大變化，農(nóng)村集體建設用地不斷減少，導致“一戶一宅”制度難以順利貫徹落實。加之各地宅基地概念模糊、內(nèi)涵不統(tǒng)一，生產(chǎn)生活用地交叉等，使宅基地申請審批難。

1.2.3 審批時間長、制度落實不到位，日常管理工作待提高

據(jù)《農(nóng)村宅基地管理制度后評估調(diào)查問卷》結(jié)果顯示，23.4%的被調(diào)查人認為本地區(qū)宅基地審批需要21-30個工作日，24.7%認為需要30個工作日以上，顯示宅基地審批時間較長。據(jù)調(diào)查問卷顯示，88.7%的被調(diào)查人認為“三到場”制度對規(guī)范宅基地審批管理有重要或者較大作用，但資料顯示有些地區(qū)目前大都不再執(zhí)行該制度。宅基地管理業(yè)務基礎薄弱，確權登記發(fā)證精度不高、覆蓋不全，案卷歸檔不規(guī)范。

1.2.4 監(jiān)管薄弱，違法違規(guī)現(xiàn)象普遍

目前農(nóng)村宅基地的管理，對于違法用地、超標準占地和閑置浪費等問題，除了拆除與罰款以外，尚無其他更有效的解決方式。強拆農(nóng)宅的重處罰會遇到很大的阻力并且容易影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，實踐中只能罰款了事，但罰款不能形成足夠的責任威懾作用。這使得濫占亂用耕地等違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，從每年查處的農(nóng)村建設用地違法情況看，農(nóng)民在承包地中新建住宅的約占70%；我國中部某市近幾年農(nóng)民建房集中清理結(jié)果表明，有九成以上沒有辦理用地審批手續(xù)。

1.3 流轉(zhuǎn)退出方面1.3.1 流轉(zhuǎn)退出的法理基礎與制度環(huán)境缺乏，使市場難發(fā)育

一方面，農(nóng)村宅基地的取得方式固化了其使用權。我國農(nóng)村宅基地基于集體成員權身份無償取得，無成本留置，而房屋可以繼承和贈予，這使得已經(jīng)脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的進城落戶農(nóng)民，仍不愿意放棄其近乎私有財產(chǎn)的宅基地使用權，導致宅基地供給不足。另一方面，農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)缺乏市場機制。農(nóng)村宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，而符合受讓條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員同樣可以無償申請宅基地使用權，這使得農(nóng)民主動購買宅基地的市場需求不足。因此，當前通過市場機制進行宅基地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權尚有一定難度。

1.3.2 收益分配制度不健全，流轉(zhuǎn)退出難執(zhí)行

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，新時期農(nóng)村人口居住、就業(yè)及人地關系發(fā)生了顯著的變化，由于長期缺乏宅基地流轉(zhuǎn)退出機制，使得市場阻滯，造成農(nóng)村“人走地不動”和土地嚴重空廢化。而隨著農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓等情況日益增多，土地處置收益分配制度不健全成為制約宅基地流轉(zhuǎn)的關鍵問題：村社集體獲得比例偏大的，損害農(nóng)民權益；村社集體獲得比例偏小的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權難以得到體現(xiàn)。

2 產(chǎn)生的根源

目前農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有，農(nóng)民擁有宅基地使用權和房屋所有權，每戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過所在?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標準，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份無償取得、無成本留置、無流動占有、無限期使用[3]。這使得宅基地變成了“一潭死水”，攥在農(nóng)民手中成為“死產(chǎn)”。上文提到的農(nóng)村宅基地管理中存在的問題，其根源均在產(chǎn)權制度。

在規(guī)劃計劃環(huán)節(jié)，由于宅基地的福利性分配和無償取得制度，使得宅基地在分配時每每讓位于經(jīng)濟發(fā)展，導致宅基地規(guī)劃作用弱化，農(nóng)轉(zhuǎn)用指標經(jīng)常被擠占。一方面，由于缺乏科學規(guī)劃和統(tǒng)一布局，現(xiàn)有部分農(nóng)村居民點散、亂、臟、差，難以滿足新立戶農(nóng)民的建房需求，因而使農(nóng)民遠離祖上傳下來的舊宅基地而向村莊外圍擴展，導致村莊建設無序外延擴張嚴重。另一方面，受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標制約，農(nóng)民個人建房或者新農(nóng)村建設占用農(nóng)用地的，即使提出申請，也因無計劃而不能批準，導致農(nóng)民建房違法違規(guī)占地現(xiàn)象增多。

在審批監(jiān)管環(huán)節(jié)，由于宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場交易，一是使得農(nóng)民產(chǎn)權意識淡薄，主動申請登記的意愿不強；二是使得管理經(jīng)費缺乏，業(yè)務基礎薄弱，加之農(nóng)村宅基地審批層級較多、程序復雜、時限較長，造成宅基地面積超標準、“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，違法占地建房等違法違規(guī)問題難以查處；三是導致隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在，而這一情況又使得審批監(jiān)管難上加難，造成惡性循環(huán)。

在流轉(zhuǎn)退出環(huán)節(jié)，宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，成為當前市場發(fā)展中農(nóng)民財產(chǎn)利益損失的一個重要制度性因素。國家禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員間流轉(zhuǎn)，使已經(jīng)定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民不能將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，部分長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且戶籍不在農(nóng)村的人員在城市和農(nóng)村雙重占有土地資源，農(nóng)村“人走地不動”，導致宅基地空置現(xiàn)象在一定程度上存在，農(nóng)村人口減少和村莊用地擴大并存。同時，農(nóng)宅用地隱性流轉(zhuǎn)不斷增多，由于缺乏配套制度保障，使流轉(zhuǎn)風險增大，為社會發(fā)展留下不安全隱患。

3 對策建議

3.1 以科學的規(guī)劃計劃引導農(nóng)民住房用地優(yōu)化配置

3.1.1 使村鎮(zhèn)建設規(guī)劃與鄉(xiāng)村級土地利用規(guī)劃有效銜接，制定切實可行的農(nóng)民住房用地專項規(guī)劃

在新一輪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃修編中，以農(nóng)村居民點用地調(diào)查評價為基礎，結(jié)合人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展預測，合理確定農(nóng)村建設用地控制規(guī)模和布局安排，保障農(nóng)村宅基地必需的建設用地。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等的有關規(guī)定，編制村莊建設規(guī)劃，使農(nóng)宅用地有“規(guī)”可依。規(guī)劃編制過程中充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，尊重農(nóng)村建設的客觀規(guī)律，不盲目照抄照搬城鎮(zhèn)建設模式，以滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活等實際需要為前提，逐步引導獨立農(nóng)戶和散居農(nóng)戶集中建房。

3.1.2 改進農(nóng)民住房用地計劃管理，采取建設用地置換的方式解決用地指標的不足

各地在下達年度土地利用計劃指標時，應將農(nóng)村宅基地用地計劃指標單列。農(nóng)村居民點用地布局和結(jié)構調(diào)整過程中，涉及撤并村莊、“拆舊建新”需要周轉(zhuǎn)用地的，周轉(zhuǎn)用地實行“先增后減，增減掛鉤，到期歸還?！币部刹扇±险瑥蛪ㄕ鄣中略鲛r(nóng)宅用地指標的辦法來解決年度用地計劃安排農(nóng)宅用地指標的不足。

3.2 以嚴格的審批監(jiān)管保障規(guī)劃計劃落實執(zhí)行

3.2.1 調(diào)整審批權限，嚴格審批管理

在現(xiàn)行法律框架下，占用農(nóng)用地的宅基地，原來由市政府分批次審批的，可以將審批權下放到縣政府。市政府通過年度備案的方式監(jiān)督，以便進一步縮短報批時限。嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度和各?。▍^(qū)、市）規(guī)定的宅基地用地標準。積極探索在農(nóng)戶小型化的背景下合理確定分戶條件及戶地面積。允許各地方在統(tǒng)一標準的基礎上酌情修改用地標準。

3.2.2 改進審批辦法，夯實產(chǎn)權基礎

調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批辦法，實行先批后核。在年初宅基地宗地未落實的情況下，先批準轉(zhuǎn)用指標，在落實到具體宗地后再上報核實?！跋扰蠛恕笨梢越鉀Q農(nóng)民未批先用的問題，也可避免每戶單獨分散申請難以一次批準的問題，提高了管理的效率。認真貫徹落實宅基地審批“兩圖一表”、“三到場”等制度，加強宅基地確權登記發(fā)證、案卷歸檔工作，進一步夯實產(chǎn)權管理基礎。

3.3 以高效的流轉(zhuǎn)機制夯實宅基地市場配置基礎

3.3.1 逐步推行宅基地有償使用制度，促進節(jié)約集約利用，減少閑置浪費

在經(jīng)濟發(fā)展快、土地供需矛盾突出的地區(qū)，逐步推行宅基地有償使用制度。有償使用的標準、方式、范圍，應當在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源行政主管部門的領導下，由村民通過民主自治程序自主決定。宅基地有償使用取得的土地收益按照集體財產(chǎn)管理，用于村社基礎設施、公共設施建設或補助占地少的農(nóng)戶等，即在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部體現(xiàn)了宅基地的資產(chǎn)性質(zhì)，又促進節(jié)約集約利用土地，約束農(nóng)戶的占地行為，減少土地閑置浪費和超標準占地。

3.3.2 嚴格執(zhí)行宅基地管理政策，激勵引導農(nóng)民騰退多余宅基地

對閑置宅基地、空置（閑）住宅，由村集體經(jīng)濟組織制定激勵措施和補償價格標準，對雖有一處但長期不使用的，實行有償收回。對自愿騰退多余或空閑宅基地的農(nóng)戶進行獎勵，對進城落戶的村民退還宅基地除經(jīng)濟補償外，還保障不影響其農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權和其作為農(nóng)民身份享有的原有待遇。對一戶占有兩處宅基地的，應該核實后收回一處。對暫時不能退出超占宅基地的農(nóng)戶進行處罰，且力度逐漸加大，直至退地。

3.3.3 推進宅基地使用權流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入

從當前我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的趨勢看，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，靠“堵”的辦法禁止交易活動已不現(xiàn)實。因此，我國農(nóng)村宅基地的管理，應該以明晰產(chǎn)權為前提，擴大農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍，培育農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)市場，促進宅基地由側(cè)重社會福利和社會保障向兼顧用益物權屬性轉(zhuǎn)變，賦予農(nóng)民更多的發(fā)展自主權和更加明晰的土地財產(chǎn)權。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的宅基地調(diào)劑，在受讓方以前沒有或者占用宅基地面積不足的情況下，經(jīng)村委會同意，可將宅基地調(diào)劑給現(xiàn)在的村民使用。與外村村民因發(fā)生房產(chǎn)交易而形成的宅基地流轉(zhuǎn)，或因征地拆遷需異地安置的外村村民擬使用本村宅基地的，經(jīng)村委會和三分之二以上村民同意轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓給受讓人使用。調(diào)劑和轉(zhuǎn)讓所得在村集體和農(nóng)民間合理分配，以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

3.3.4 完善收益分配制度，保障各方利益

明確宅基地處置收益分配比例，就是對農(nóng)村宅基地的使用權和所有權進行量化，既使農(nóng)民實現(xiàn)了財產(chǎn)權，保障了農(nóng)民的土地權益，減少了矛盾糾紛，也使村社集體的所有權得到體現(xiàn)，有利于推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。實踐中應當積極探索并確定農(nóng)民與集體之間農(nóng)村宅基地復墾補償收益分配的合理適當比例。

3.3.5 改革土地二元化管理體制，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

借鑒嘉興“兩分兩換”試點經(jīng)驗，以宅基地換錢、換房、換地方，在農(nóng)戶自愿的基礎上鼓勵農(nóng)戶放棄宅基地，并提供多種可選置換形式[4]。借鑒蘇州“三集中”“三置換”模式經(jīng)驗，推進農(nóng)戶向新社區(qū)集中居住，換房進城進鎮(zhèn)，將宅基地使用權及住房所有權參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房、二三產(chǎn)業(yè)用房，或置換貨幣及股份合作社股權等[5]。探索改革我國城鄉(xiāng)分割的建設用地管理體制，推進城鎮(zhèn)住房用地與農(nóng)村宅基地的統(tǒng)一管理。

[1]李興文，李松，等．我國耕地接近18億畝紅線 村莊空置面積過1億畝[J]．共產(chǎn)黨員，2011(3):25．

[2]徐紹史．加強國土資源節(jié)約管理促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[N]．學習時報,2010-11-15(1)．

[3]張世全,彭顯文,等．商丘市構建農(nóng)村宅基地退出機制探討[J]．地域研究與開發(fā)，2012，31(2)：82-85．

[4]湯惠民,王國鋒,俞法堂,丁師尹．關于嘉興市積極推進“兩分兩換”土地使用制度改革試點的調(diào)查[J]．農(nóng)村改革與發(fā)展,2009(2):2-12．

[5]中央電視臺《新聞聯(lián)播》．“三集中三置換”蘇州110萬農(nóng)民變市民[R/OL]．（2012-08-13）[2013-03-10]http:// news.ks.soufun.com/2010-08-13/3665951.htm．

Clarifying Property Right, Strengthening Supervision and Improving Mechanism—Some Suggestions on Intensifying Farmers’ Property Rights of Residence Base

YU Lina1, ZOU Xiehua1, MA Junke2
(China Legal Affairs Center of Land and Resources, Beijing 100034; 2. Renmin University of China, Beijing 100872)

This paper offers some suggestions on these problems involved in program plan, the permission and supervision, and the exit of process with regard to the management of rural housing land. The main suggestions of focus included: village construction planning effective connection with rural land use planning; drawing up a practical subject plan of farmers’ land for housing; taking the way of construction land replacement to resolve the deficiency of the general land use plan; adjusting the examination and approval authority, strictly managing the examination and approval; improving measures for examination and approval to strengthen the basis of property rights; gradually implementing paid use system of residential land, and promoting the economical and intensive utilization; rigorously enforcing residential land management policy, inspiring and guiding the farmers to vacate unnecessary residential land; innovating the transfer mechanism of land use right for farmers housing, increasing the farmers' property income; perfecting the income distribution system, protecting the interests of all parties; reforming the land dual management system, and promoting the urban-rural integration development.

homestead management; property relations; program plan; examination and approval; the exit of transfer

F062.1；F301.2

C

1672-6995(2013)09-0021-04

2013-03-13

于麗娜（1975-），女，遼寧省大連市人，中國土地礦產(chǎn)法律事務中心副研究員，碩士，主要從事土地管理法律研究。