□吳 輝 袁為海

(中共中央黨校 黨建教研部，北京 100091)

健全社會主義協(xié)商民主制度，是我國政治體制改革的一項重要內(nèi)容。黨的十八大報告首次對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行了規(guī)劃和部署，這必將對發(fā)展中國特色社會主義民主政治產(chǎn)生深遠影響。落實好社會主義協(xié)商民主制度，需要進一步提高對這一制度重要性的認(rèn)識，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。

一、協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式

(一)協(xié)商民主的內(nèi)涵要義

“協(xié)商民主”的概念源自西方。20世紀(jì)八九十年代，西方學(xué)者為了破解選舉民主的困境、彌補選舉民主的缺陷，提出了一種新的民主理論，即協(xié)商民主(deliberativedemocracy，又稱審議性民主)理論。它的提出表明了“民主理論的一種新發(fā)展”［1］P1。在西方協(xié)商民主理論家看來，所謂協(xié)商民主，就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式參與公共決策和政治生活，從而賦予立法和決策以合法性和合理性的一種治理模式。［2］他們認(rèn)為，要實現(xiàn)公民的民主權(quán)利，自由選舉固然重要，但決策過程中的利益表達和協(xié)商更關(guān)鍵;選舉民主有缺陷，需要用協(xié)商民主來彌補選舉民主。

西方協(xié)商民主理論的價值在于，它突破了以往把民主限定在選舉環(huán)節(jié)的理念，將民主擴展到?jīng)Q策環(huán)節(jié)，從而拓寬了人們對民主過程的理解，有利于促進現(xiàn)代民主向?qū)嵸|(zhì)民主轉(zhuǎn)化。民主包含一系列過程，選舉民主關(guān)注管理者(統(tǒng)治者)的產(chǎn)生，協(xié)商民主關(guān)注決策過程。前者關(guān)心誰統(tǒng)治，后者關(guān)心如何統(tǒng)治。前者屬于精英民主，后者屬于大眾民主。強調(diào)以公開討論的形式產(chǎn)生公共政策，而不僅僅是通過選舉把公共決策權(quán)力交給精英人物，是協(xié)商民主與選舉民主的最大區(qū)別。

中國共產(chǎn)黨的協(xié)商民主理論，借鑒了西方學(xué)術(shù)界的研究成果，包括借用了這一概念。但中國的協(xié)商民主理論有自己的特征:其一，西方的協(xié)商民主，由于面臨諸多現(xiàn)實困境，如財產(chǎn)占有關(guān)系的不平等，至今仍停留在學(xué)術(shù)探討層面，而中國的協(xié)商民主已通過人民政協(xié)等平臺，積累了豐富的實踐經(jīng)驗;其二，中國的協(xié)商民主在實踐中形成了多種實現(xiàn)形式，如政治協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等，而西方的協(xié)商民主基于個人主義傳統(tǒng)，往往更多強調(diào)的是受到?jīng)Q策影響的普通民眾參與到協(xié)商過程。

(二)中國探索協(xié)商民主的歷程

中國的協(xié)商民主作為一種理論形態(tài)晚于西方，但作為一種政治實踐卻已有半個多世紀(jì)的歷史，是中國共產(chǎn)黨貫穿于革命、建設(shè)和改革各個時期的一貫主張。正如李瑞環(huán)指出的:“這種協(xié)商，已經(jīng)成為我們發(fā)揚社會主義民主的一種重要方式，成為我國政治體制的一個特點和優(yōu)勢?！保?］P621

早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就十分重視民主問題的研究，在根據(jù)地的民主政權(quán)建設(shè)中主要用的是選舉民主，而在統(tǒng)一戰(zhàn)線中主要用的是協(xié)商民主。毛澤東曾告誡全黨，“共產(chǎn)黨人必須和其他黨派及無黨派人士多商量，多座談，多開會，務(wù)使打通隔閡，去掉誤會，改正相互關(guān)系上的不良現(xiàn)象，以便協(xié)同進行政府工作與各項社會事業(yè)?！保?］P8091946年1月，中國共產(chǎn)黨與中國國民黨、中國青年黨、中國民主同盟和無黨派社會賢達五方共38人，在重慶召開舊政協(xié)，就改組政府、整編軍隊等問題達成五項決議，開啟了中國政治協(xié)商的先河。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型的民主形式開始在全國范圍內(nèi)實施。1954年全國人民代表大會制度建立后，中國人民政治協(xié)商會議作為政治協(xié)商機構(gòu)繼續(xù)在國家政治生活中發(fā)揮作用。毛澤東明確指出:“有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要”，“人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要。”［5］P633－634從而形成了中國獨特的選舉與協(xié)商兩種民主形式相輔相成的社會主義民主政治的基本模式。

2006年2月，中共中央頒布《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，首次明確提出了“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”的重要論斷。這一論斷的突出貢獻，就是強調(diào)協(xié)商民主是與選舉民主并列的民主形式。2007年11月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的政黨制度》白皮書，第一次確認(rèn)了選舉民主和協(xié)商民主的概念，強調(diào)“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點”。在以上基礎(chǔ)上，黨的十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對人民民主形式的認(rèn)識達到一個新高度。

(三)中國特色協(xié)商民主制度的政治優(yōu)勢

中國特色的協(xié)商民主制度，是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會各政黨、階層、團體、群眾等，就共同關(guān)心或利益相關(guān)的問題，以適當(dāng)方式進行協(xié)商，形成各方均可接受的方案，作出決策或決定，以實現(xiàn)整體發(fā)展的一項國家民主制度。［6］P204

中國特色的協(xié)商民主制度深深植根于中國文化的土壤，符合社會主義民主政治的本質(zhì)要求，具有巨大的優(yōu)越性和強大的生命力。

協(xié)商民主體現(xiàn)了社會主義民主的真實性、廣泛性、包容性。協(xié)商民主既關(guān)注決策的結(jié)果，又關(guān)注決策的過程，拓寬了民主的深度，使人民民主的形式更加真實、有效。協(xié)商民主的主體涵蓋廣泛，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又吸納少數(shù)人的合理主張，可以最大程度地實現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利。協(xié)商民主堅持求同存異、體諒包容的原則，蘊含了合作、參與、協(xié)商的精神。有利于包容各種訴求，體現(xiàn)包容性。

協(xié)商民主促進黨和政府決策的科學(xué)化民主化。參與公共決策，促進決策的科學(xué)化民主化是協(xié)商民主的固有屬性。通過協(xié)商，能夠廣開言路、廣集眾智、廣求良策，把社會各方面分散的意見、愿望和要求進行系統(tǒng)、綜合的反映，聽到各種真知灼見、各種真招實招，使黨和政府決策更加符合實際、順應(yīng)民意。

發(fā)展協(xié)商民主，有利于鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。奧地利學(xué)者凱爾森指出:“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨之上的;民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要?！保?］P155發(fā)展協(xié)商民主，建立健全中國共產(chǎn)黨與各黨派團體的協(xié)商機制，構(gòu)建社會多元力量有序政治參與的平臺，將不同社會階層、群體的利益訴求聯(lián)接、吸收于政治體系之中，可以提高中國共產(chǎn)黨在全社會的影響力和凝聚力，使其能夠有效地主導(dǎo)社會發(fā)展變化，把握社會發(fā)展方向。

二、要推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展

社會主義協(xié)商民主具有主體廣泛、內(nèi)容多樣的特點，要使社會各方面就各層面問題提出的意見和建議能夠得到充分、系統(tǒng)、有序的反映，必須按照十八大報告關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度的部署，大力推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

(一)要推進國家政權(quán)機關(guān)的立法、決策協(xié)商。

這主要指人民代表大會的立法協(xié)商和政府與社會的協(xié)商對話?！皡f(xié)商最適合形成和檢驗法律、政治原則和公共政策問題。”［1］P44近年來，越來越多的人大立法實行了開門立法，重視廣泛聽取、吸收社會公眾的意見?！痘橐龇ā?、《物權(quán)法》、《個人所得稅法》的起草修改，都體現(xiàn)了人大立法踐行協(xié)商民主。在政府決策方面，近年來隨著政府決策民主化進程的加快，全國各地涌現(xiàn)了許多政府與社會協(xié)商對話的形式，其中，以決策聽證會最為典型。是公民參與決策的重要一環(huán)。在實踐中，立法協(xié)商和決策協(xié)商仍存在一些不足，如聽證代表的遴選程序、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)不透明，信息不對稱，缺乏統(tǒng)一程序等。今后需不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善聽證制度，健全立法、協(xié)商制度。要充分調(diào)動廣大公眾參與立法、決策協(xié)商的積極性，擴大協(xié)商范圍，增強協(xié)商效果。

(二)要推進中國共產(chǎn)黨與各黨派、各團體、各族各界人士的協(xié)商。

中國共產(chǎn)黨與各

民主黨派之間的黨際政治協(xié)商，是中國協(xié)商民主的重要渠道。它通過兩種基本方式進行。其一，是中共與各民主黨派之間的直接政治協(xié)商，在中央層面，主要有民主協(xié)商會、座談會、情況通報會等形式。十六大以來，就事關(guān)國計民生的重大問題，中共中央、國務(wù)院及受委托的有關(guān)部門同各民主黨派、無黨派人士召開的民主協(xié)商會、座談會和情況通報會多達197次。［8］其二，是中共在人民政協(xié)同各民主黨派進行政治協(xié)商，主要通過全體會議、常委會議等形式。中共中央關(guān)于加強多黨合作和政治協(xié)商的一系列重要文件，有力地推動了中共與各民主黨派之間政治協(xié)商的制度化。在政協(xié)，中國共產(chǎn)黨除了與各民主黨派開展政治協(xié)商外，還與各人民團體、各族各界代表人士協(xié)商，后者可以通過提交提案的方式發(fā)揮參政議政作用。中共與各黨派團體、各族各界人士的協(xié)商在實踐中已經(jīng)較為成熟，但仍需隨著形勢和任務(wù)的變化而不斷改進。

(三)要推進基層民主協(xié)商。

中國的基層民主協(xié)商以村、社區(qū)和企業(yè)為實施單位展開。每一單位地域面積不大、人口不多。開展基層民主協(xié)商最能體現(xiàn)協(xié)商民主的包容性、平等性、公開性，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑?；鶎用裰鲄f(xié)商在實際中主要表現(xiàn)為民主懇談會、聽證會、咨詢會等形式。如浙江溫嶺等地創(chuàng)造的“民主懇談會”，現(xiàn)已演變?yōu)檎憬∴l(xiāng)村公共事務(wù)民主決策的主要形式之一。民主懇談會是政府決策的公開聽證會，是官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會，具有可控性協(xié)商民主的性質(zhì)。推進基層民主協(xié)商發(fā)展，需要提高基層干部對協(xié)商民主地位作用的認(rèn)識，總結(jié)基層民主協(xié)商的實踐，開辟領(lǐng)導(dǎo)與群眾協(xié)商溝通的渠道，健全專家論證、群眾參與的程序和機制，規(guī)范協(xié)商結(jié)果的表決及實施。

(四)要推進網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。

互聯(lián)網(wǎng)的普及，使網(wǎng)絡(luò)協(xié)商日益成為新時期協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式。目前，中國網(wǎng)民以網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)社團和網(wǎng)絡(luò)博客等為載體，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用到政治生活中，對中國特色協(xié)商民主的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。［9］鑒于網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主所具有的主體開放、言論自由、地位平等、互動即時等特性，公民參政的途徑得以擴大，參政熱情和能力得以提高，這些都有利于促進中國民主政治走向成熟。推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主發(fā)展，國家需要加大對互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的投入，擴大互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋面，制定、完善相關(guān)的法律法規(guī)，保證公民利用網(wǎng)絡(luò)資源參與政治的各項權(quán)利，引導(dǎo)網(wǎng)民理性討論。

(五)要推進協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程

制度化是協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的保障。制度化的關(guān)鍵在于制度實施。改革開放以來，我國的協(xié)商民主實踐有了較快發(fā)展，但民主協(xié)商的制度化程度仍然不夠。為此，一方面要大力提高制度的規(guī)范化水平，盡量減小制度的模糊空間，另一方面，要強化程序建設(shè)，通過可操作的程序設(shè)計把協(xié)商形成的意見建議融入到?jīng)Q策當(dāng)中。

三、充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用

黨的十八大報告提出，要堅持完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。實踐證明，人民政協(xié)作為我國最早制度化的協(xié)商民主形式，或者說最穩(wěn)妥的協(xié)商民主制度，具有其他協(xié)商民主形式所不具備的巨大優(yōu)勢，是我國社會主義協(xié)商民主的重要制度平臺。這主要表現(xiàn)在，一是組織上的廣泛代表性。人民政協(xié)把黨派合作性和界別代表性有機結(jié)合起來，形成了包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別，60多萬政協(xié)委員的具有廣泛代表性的重要政治力量。二是政治上的巨大包容性。人民政協(xié)堅持求同存異，只要認(rèn)同愛國主義、社會主義這兩面旗幟，都可以凝聚到一起，實現(xiàn)最廣泛的大團結(jié)大聯(lián)合。三是黨派合作的真誠性和規(guī)范化。中國共產(chǎn)黨堅持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，與各民主黨派合作共事，彼此之間不存在對抗和競爭。黨依據(jù)憲法、黨的文件、政協(xié)章程規(guī)定，與各民主黨派開展協(xié)商。因此，加強人民政協(xié)制度建設(shè)，對于發(fā)展社會主義協(xié)商民主具有重要意義。

同時，必須看到，隨著國情黨情的變化，人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主作用依然面臨一些挑戰(zhàn)。如長期以來協(xié)商中存在的隨意性問題、歌功頌德問題、消極參與問題、協(xié)商質(zhì)量不高問題等。充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，必須針對這些問題，拿出具體改進措施。

第一，要硬化人民政協(xié)協(xié)商民主制度的地位。

人民政協(xié)協(xié)商民主制度的地位須以法律作保證。黨的十八大報告指出，我國政治發(fā)展和政治體制改革必須更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。這是人民政協(xié)協(xié)商民主制度層面的必然要求，是作為協(xié)商民主主體的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團體、各族各界代表人士，都必須依照憲法和法律給出的規(guī)則和程序來進行平等協(xié)商，保證民主協(xié)商的權(quán)威性和規(guī)范性。基于這一要求，人民政協(xié)協(xié)商民主制度的立法問題應(yīng)當(dāng)提上議程，以保證協(xié)商民主制度成為各方共同遵守的行為準(zhǔn)則。

第二，要將政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中。

把政治協(xié)商納入決策程序，對于實現(xiàn) 決 策 的科學(xué)化、民主化，推進政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化，都至為重要。2006年，中共中央明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。黨的十七大、十八大重申要把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性。近年來，根據(jù)中央精神，全國已有近20個省級和副省級市黨委制定了政治協(xié)商的規(guī)程或意見，切實把協(xié)商納入了黨委政府的決策程序。從各地實踐經(jīng)驗看，落實“把政治協(xié)商納入決策程序”的要求，需要解決好兩個關(guān)鍵問題:一是要本著“適量、重要、分層”的原則，科學(xué)確定需要進行政治協(xié)商的決策事項。所謂適量，就是要合理控制政治協(xié)商的數(shù)量，不能把所有決策事項都納入政治協(xié)商。所謂重要，是指政治協(xié)商的決策事項應(yīng)是地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題、重大部署和措施。所謂分層，是指要區(qū)分協(xié)商的層次。要逐步明確各級黨委政府的哪些問題要在政協(xié)全會上協(xié)商，哪些問題要在政協(xié)常委會或主席會議上協(xié)商，并大體上將其規(guī)范下來。二是要健全責(zé)任追究制度。對于重大決策事項，黨政機關(guān)在決策之前或決策之中不按規(guī)定進行政治協(xié)商的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)負(fù)責(zé)人作出明確解釋。對于解釋理由明顯不成立的，政協(xié)機關(guān)、各組成單位、各界代表人士有權(quán)要求重新進行協(xié)商。決策已經(jīng)執(zhí)行，但被政治協(xié)商會議明確否決的，應(yīng)當(dāng)建議相關(guān)責(zé)任人員引咎辭職。

第三，要豐富協(xié)商形式，創(chuàng)新協(xié)商方式。

人民政協(xié)的協(xié)商民主形式必然要隨著實踐的發(fā)展而不斷完善。在長期的政治實踐中，人民政協(xié)的民主協(xié)商形式一直在不斷豐富。十屆、十一屆政協(xié)期間倡導(dǎo)并實施的“專題協(xié)商”，是政協(xié)發(fā)展歷程中的成功探索。十屆全國政協(xié)以來，已先后召開11次專題協(xié)商會，圍繞“加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高可持續(xù)發(fā)展能力”等戰(zhàn)略性問題，政協(xié)都提出了比較成熟的意見和建議。十八大報告提出要深入進行界別協(xié)商，這為完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度指明了方向。界別協(xié)商則側(cè)重于界別代表性、領(lǐng)域深度性、行業(yè)專業(yè)性，可以通過界別內(nèi)協(xié)商、界別間協(xié)商、組織政協(xié)界別與黨政領(lǐng)導(dǎo)和職能部門協(xié)商三種形式來長遠規(guī)劃、穩(wěn)步推進。［10］此外，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化時代的要求，人民政協(xié)的民主協(xié)商有必要采取網(wǎng)絡(luò)協(xié)商方式，通過網(wǎng)絡(luò)搜集民意，提高協(xié)商工作的開放性。

第四，要培育協(xié)商民主文化。

人民政協(xié)商民主制度的運行需要有與之相適應(yīng)的政治文化作支持，這種政治文化，就是協(xié)商民主文化。它至少包含這樣一些理念:一是平等;二是協(xié)商目的的“公共性”;三是協(xié)商決策的形成由協(xié)商過程中的各種意見或理由決定;四是每一個參與者即便不同意決策的觀點和理由，也都能夠理解決策是如何達成以及達成的原因。［11］這種協(xié)商民主文化，是社會主義協(xié)商民主制度的隱性結(jié)構(gòu)，是人民政協(xié)協(xié)商民主制度必不可少的有機組成部分，必須予以高度重視。

第五，要加強協(xié)商主體的能力建設(shè)。

政協(xié)委員作為政治協(xié)商主體，其參政議政的能力和水平直接影響到協(xié)商民主的效果。因此，政協(xié)委員個人應(yīng)努力加強學(xué)習(xí)，不斷提高自身素質(zhì)，負(fù)責(zé)任地代表民意參與協(xié)商。政協(xié)組織應(yīng)切實擔(dān)負(fù)起委員隊伍建設(shè)的責(zé)任，要對委員的產(chǎn)生、管理等作出明確規(guī)定。在條件具備的地方，可以探索實行政協(xié)委員在界別內(nèi)選舉產(chǎn)生，以保證政協(xié)委員的代表性、質(zhì)量和參政議政能力。

［1］陳家剛選編．協(xié)商民主［M］．上海:三聯(lián)書店，2004．

［2］陳家剛．協(xié)商民主引論［J］．馬克思主義與現(xiàn)實，2004(3)．

［3］李瑞環(huán)．學(xué)哲學(xué)用哲學(xué):下［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2000．

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［10］鄭萬通．協(xié)商民主:我國人民民主的重要形式［EB/OL］．http://www．infzm．com/content/82925．

［11］劉學(xué)軍．健全社會主義協(xié)商民主制度的幾個問題［N］．人民政協(xié)報，2012－11－28．