陳容，崔鵬

(1.中國(guó)科學(xué)院·水利部成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所，中國(guó)科學(xué)院山地災(zāi)害與地表過(guò)程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，四川成都610041;2.中國(guó)科學(xué)院研究生院，北京100049)

0 引言

1 國(guó)內(nèi)外研究和實(shí)踐現(xiàn)狀

1.1 國(guó)外社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

1.1.1 發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家十分注重社區(qū)減災(zāi)管理，形成了比較完善的防災(zāi)減災(zāi)體系。美國(guó)的“防災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)和運(yùn)行取得了良好的效果，在組織形式、運(yùn)行機(jī)制、宣傳教育等方面值得借鑒，其中開(kāi)展社區(qū)防災(zāi)教育和培訓(xùn)是建設(shè)“防災(zāi)型社區(qū)”的重要前提［11］，而防災(zāi)社區(qū)建設(shè)的核心是建立社區(qū)與企業(yè)、政府部門和民間組織等相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系［12］。教育、培訓(xùn)及建立伙伴關(guān)系是社區(qū)提高其橫向整合度和縱向整合度的有效方式。Stehr［13］認(rèn)為橫向整合度和縱向整合度都高的社區(qū)，災(zāi)后重建工作通常進(jìn)行得較理想，一方面社區(qū)能動(dòng)員自己的力量，針對(duì)社區(qū)自身的需求進(jìn)行重建，另一方面又能從外界取得更多重建所需的資源。德國(guó)聯(lián)邦政府注重整合各類資源提高全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。日本的社區(qū)(基層)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理有兩種做法:①政府在編制城市規(guī)劃、地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案時(shí)，首先做好社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估:②政府與居民一起，或以居民為主體，基于政府提供的科學(xué)的基礎(chǔ)資料，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定不同比例尺的危險(xiǎn)圖和面向家庭的應(yīng)急疏散避難圖［14］。日本作為災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，提出了“公助·共助·自助”的減災(zāi)理念［15］，并在法律中明確了各級(jí)政府、企業(yè)、社團(tuán)和公民個(gè)人的權(quán)力、職責(zé)和義務(wù)，強(qiáng)化了“自救、互救、公救”相結(jié)合的合作關(guān)系［14］。加拿大在法律中也明確了基層政府和居民的職責(zé)，鼓勵(lì)社區(qū)居民開(kāi)展自救和互助。

1.1.2 發(fā)展中或欠發(fā)達(dá)國(guó)家的嘗試與經(jīng)驗(yàn)

(1)社區(qū)減災(zāi)實(shí)例

近來(lái)年，國(guó)外不少發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)開(kāi)展了社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究和實(shí)踐嘗試，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。由于簡(jiǎn)單擋土墻不能有效地減少滑坡風(fēng)險(xiǎn)，2004年，東加勒比海地區(qū)啟動(dòng)了社區(qū)邊坡穩(wěn)定性管理項(xiàng)目(Management of Slope Stability in Communities，MoSSaiC)［16］。該項(xiàng)目充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卣?、?guó)際國(guó)內(nèi)非政府組織及社區(qū)居民參與邊坡穩(wěn)定性防治［6，17］。實(shí)地驗(yàn)證表明MoSSaiC項(xiàng)目效果顯著，在社區(qū)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)水渠可以有效地截獲不同形式的地表水，從而可以最大化地減少滑坡風(fēng)險(xiǎn)，這種方法可能很好地適用于發(fā)展中國(guó)家的脆弱社區(qū)［6，18］。Tsinda＆Gakuba［19］研究表明，非洲盧旺達(dá)基加利市若要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減災(zāi)，迫切需要虛心聽(tīng)取公眾參與社區(qū)減災(zāi)的意愿和建議，需要完善組織結(jié)構(gòu)和政策規(guī)劃。聯(lián)合國(guó)區(qū)域發(fā)展研究中心在亞洲開(kāi)展了“可持續(xù)社區(qū)減災(zāi)”試點(diǎn)活動(dòng)，成效顯著，值得借鑒。

(2)國(guó)家和地方災(zāi)害管理者、非政府組織、企業(yè)及社區(qū)公眾在社區(qū)減災(zāi)中的角色

通過(guò)一些國(guó)家的社區(qū)減災(zāi)實(shí)踐，逐步認(rèn)識(shí)到國(guó)家和地方災(zāi)害管理者、非政府組織、企業(yè)及社區(qū)公眾在社區(qū)減災(zāi)過(guò)程中扮演的角色［20－22］。

綜上所述，對(duì)復(fù)發(fā)性分泌性中耳炎患者采用咽鼓管吹張注入地塞米松結(jié)合口服藥物進(jìn)行治療的臨床方法能顯著提高患者的臨床治療效果，并降低患者治療后的復(fù)發(fā)率，尤其適合有全身使用激素禁忌證的患者及不接受鼓膜切開(kāi)鼓室置管的患者，值得臨床廣泛推廣應(yīng)用。同時(shí)咽鼓管吹張技術(shù)亦是近年來(lái)國(guó)內(nèi)新開(kāi)展咽鼓管球囊擴(kuò)張技術(shù)治療分泌性中耳炎的基礎(chǔ)原理，操作簡(jiǎn)單，損傷小，不需住院，醫(yī)療費(fèi)用相對(duì)較低，可減輕患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，非常適合基層醫(yī)院的推廣。但該研究方法樣本不大，以及遠(yuǎn)期效果還需更多臨床樣本觀察。

國(guó)家災(zāi)害管理者在社區(qū)減災(zāi)中主要扮演兩個(gè)角色:①建立和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)減災(zāi)戰(zhàn)略［22］;②作為擁護(hù)者和推動(dòng)者促進(jìn)其他利益體參與社區(qū)減災(zāi)。地方災(zāi)害管理者(減災(zāi)工作者重要成員)是領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)。其主要職能有三點(diǎn):①確認(rèn)、支持和加強(qiáng)本地的應(yīng)對(duì)機(jī)制，充分考慮并不斷提高當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和應(yīng)對(duì)能力;②確立開(kāi)展持續(xù)性的參與機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，吸引和引導(dǎo)更廣泛利益群體參與，尤其是最易受到傷害的弱勢(shì)群體;③建立有效的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，普及和深化社區(qū)減災(zāi)取得的成果。總之，政府是災(zāi)害管理的主要利益相關(guān)者之一。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)人的動(dòng)機(jī)和承諾，并愿意采取擬議的綜合減災(zāi)方法是保障自然資源、生命財(cái)產(chǎn)安全并促進(jìn)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵［23］。

非政府組織(Non-Governmental Organization，NGO)作為減災(zāi)工作者的重要組成部分，因其組織的靈活性和廣泛的民間性、社會(huì)性在自然災(zāi)害管理中發(fā)揮重要的輔助作用，是政府災(zāi)害管理的有力補(bǔ)充［24］。非政府組織參與防災(zāi)救災(zāi)在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)比較成熟，已經(jīng)廣泛參與國(guó)際災(zāi)害管理。在南亞各國(guó)，以社區(qū)為基礎(chǔ)的減災(zāi)備災(zāi)和救助活動(dòng)，多數(shù)由非政府組織進(jìn)行，其中國(guó)際非政府組織是中堅(jiān)力量，從而形成了一種“政府－援助國(guó)－非政府組織”三方合作、協(xié)調(diào)救災(zāi)、恢復(fù)重建的機(jī)制［25］。在全球化趨勢(shì)下，非政府組織在促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)國(guó)際合作交流中發(fā)揮重要作用［24，26］。

企業(yè)作為資源和服務(wù)提供者，在社區(qū)災(zāi)害管理過(guò)程中具有極大的推進(jìn)作用，一定程度上緩解了政府災(zāi)害救助的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

社區(qū)公眾在防災(zāi)減災(zāi)中有著特殊的責(zé)任和意義，從某種程度上說(shuō)社區(qū)公眾是社區(qū)減災(zāi)管理的主體。只有社區(qū)居民認(rèn)知了風(fēng)險(xiǎn)并積極參與減災(zāi)備災(zāi)，采取有效的管理措施，才能從根本上將人員和財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

全球化給人們帶來(lái)了發(fā)展的契機(jī)，也帶來(lái)了與日俱增的各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展中或欠發(fā)達(dá)國(guó)家的這些社區(qū)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)國(guó)際合作是推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)管理的重要舉措。在減災(zāi)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的今天，多方合作的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理勢(shì)在必然。經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理是治理和減少風(fēng)險(xiǎn)并確?？沙掷m(xù)發(fā)展的一個(gè)行之有效的手段。當(dāng)減災(zāi)的重點(diǎn)放在減少地方脆弱性和增強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力上時(shí)，就可以減輕風(fēng)險(xiǎn)，減少損失［6，10，18，20］。

1.2 中國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

我國(guó)在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理上進(jìn)行了許多有益的探索，其中臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)泥石流災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理已日趨成熟，已形成較完善的社區(qū)減災(zāi)管理機(jī)制。1999年集集7.6級(jí)地震后，為了減輕災(zāi)害損失，并增強(qiáng)民眾參與減災(zāi)的自覺(jué)性和主動(dòng)性，臺(tái)灣于2000年啟動(dòng)了非工程減災(zāi)方案:土石流(即泥石流)疏散演習(xí)，2004年開(kāi)展了“自下而上”的土石流自主防災(zāi)社區(qū)建設(shè)，在預(yù)報(bào)預(yù)警和疏散避難等方面不斷完善［27］。實(shí)證研究表明:這些減少社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的方案(包括減災(zāi)工程，疏散演練及有節(jié)制的發(fā)展戰(zhàn)略)符合成本效益［28］。

中國(guó)大陸引入社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理概念已有多年，并在實(shí)踐中不斷充實(shí)，特別是汶川地震后，政府和學(xué)界越來(lái)越重視社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究和實(shí)踐工作，加大了政策、技術(shù)和財(cái)政支持力度。例如，群測(cè)群防是我國(guó)當(dāng)前山地災(zāi)害社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的“雛型”，是具有中國(guó)特色的地質(zhì)災(zāi)害防治體系的重要組成部分［29］，發(fā)揮著重要的現(xiàn)實(shí)作用［30］。如2010年8月13日，清平特大山洪泥石流成功組織避險(xiǎn)，泥石流沖出量約600萬(wàn)m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于舟曲泥石流，但死傷人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于舟曲。其中一個(gè)很重要的因素就是得益于群測(cè)群防的有效運(yùn)行。但由于制度、觀念等一些原因，1966年邢臺(tái)地震后至今，群測(cè)群防工作大至經(jīng)歷了起步—高潮—調(diào)整—復(fù)興四個(gè)發(fā)展階段［30］。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，群測(cè)群防必然有新的形式和內(nèi)涵。目前，我國(guó)建起了一支10多萬(wàn)人的群測(cè)群防監(jiān)測(cè)員隊(duì)伍，在絕大多數(shù)地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)建立了群測(cè)群防體系，完善了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)防災(zāi)任制，并由政府落實(shí)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，明確責(zé)任到人，嚴(yán)格落實(shí)汛期值班制度、險(xiǎn)情巡查制度和災(zāi)情速報(bào)制度。為了充分調(diào)動(dòng)廣大群眾防災(zāi)減災(zāi)的能動(dòng)性，各地積極開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害防治知識(shí)宣傳和培訓(xùn)，發(fā)放了地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)工作明白卡、避險(xiǎn)明白卡，實(shí)現(xiàn)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)附近群眾的基本培訓(xùn)全覆蓋，并開(kāi)展綜合減災(zāi)預(yù)案演練，以確保預(yù)案具有可操作性。如2009年11月9日和11月12日，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署與國(guó)家民政部合作的農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)模式研究項(xiàng)目分別在陜西省漢中市寧強(qiáng)縣廣坪鎮(zhèn)駱家嘴村和四川省廣元市利州區(qū)三堆鎮(zhèn)馬口村［31］舉行“農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害救助應(yīng)急演練”。這是新中國(guó)建國(guó)以來(lái)民政部首次在村一級(jí)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行的防災(zāi)應(yīng)急演練，為探索中國(guó)西部農(nóng)村社區(qū)基于社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)提供了很好的范例［32］。隨著地質(zhì)災(zāi)害群測(cè)群防工作的大力推進(jìn)及全國(guó)范圍內(nèi)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的積極創(chuàng)建，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的模式和運(yùn)行機(jī)制日趨成熟，應(yīng)用也更為廣泛。如在社區(qū)減災(zāi)工程和扶貧工程實(shí)施中引入了社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念，云南省景東縣漫灣鎮(zhèn)滑坡治理［33］和甘肅省定西市安定區(qū)香泉鎮(zhèn)中莊村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理［10］就是兩個(gè)成功的案例。

為促進(jìn)企業(yè)參與社區(qū)減災(zāi)，2007年以來(lái)，民政部與亞洲基金會(huì)共同實(shí)施了“災(zāi)害管理公共合作項(xiàng)目”，中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)和美國(guó)商會(huì)也參與其中。該項(xiàng)目的總體目標(biāo)是通過(guò)強(qiáng)化公共－私營(yíng)部門的合作來(lái)改進(jìn)中國(guó)在備災(zāi)和賑災(zāi)方面的管理［34］。汶川地震后，民間組織在社區(qū)層面開(kāi)展參與式實(shí)踐上進(jìn)行了大力助推。其中，比較有代表性的，是云南省大眾流域管理研究及推廣中心(簡(jiǎn)稱“綠色流域”，國(guó)內(nèi)一家民間環(huán)保組織)開(kāi)展的“災(zāi)害社會(huì)影響評(píng)價(jià)、災(zāi)害管理規(guī)劃能力建設(shè)”等一系列融培訓(xùn)、實(shí)踐與科研為一體的綜合性項(xiàng)目。大量實(shí)踐表明，多方合作有力促進(jìn)了我國(guó)社區(qū)減災(zāi)工作的蓬勃開(kāi)展。

2 我國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題

2.1 總體發(fā)展不平衡

從總體上看，各地社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理開(kāi)展程度不一，社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)的整體發(fā)展水平不平衡。主要表現(xiàn)在:①中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理人力、物力和財(cái)力都較落后;②農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)的減災(zāi)能力建設(shè)依然十分薄弱。

2.2 社會(huì)化參與程度不高

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理社會(huì)化參與程度不高。首先，表現(xiàn)在社區(qū)居民還未真正參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的全過(guò)程，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案編制等活動(dòng)很少吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c;社區(qū)民居參與群測(cè)群防、疏散演練的積極性不高，減災(zāi)的責(zé)任感不強(qiáng)，需要落實(shí)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。其次，當(dāng)前我國(guó)主要致力于減災(zāi)救災(zāi)的民間組織發(fā)展緩慢。究其原因:①自身內(nèi)部制度不完善，如財(cái)務(wù)、監(jiān)督和培訓(xùn)制度［35］;②有利于民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還不完善，民間組織面臨體制約束、社會(huì)資源不足、社會(huì)資本匱乏、制度性支持缺乏和公益捐贈(zèng)不足等局面［35－36］。此外，企業(yè)支持社區(qū)減災(zāi)工作存在問(wèn)題和局限。中小學(xué)在社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)中的作用也發(fā)揮不夠。

2.3 缺乏有效的社區(qū)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

從當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，社區(qū)減災(zāi)工作基本都是依托社區(qū)村(居)委會(huì)來(lái)組織落實(shí)，社區(qū)干部基本處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，社區(qū)干部缺乏防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，臨災(zāi)應(yīng)急處置的專業(yè)水平不足，難以有效地承擔(dān)起社區(qū)減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作。一方面，社區(qū)減災(zāi)還沒(méi)有列入部分村(居)委會(huì)重要日程;另一方面，社區(qū)村(居)委會(huì)對(duì)增加社區(qū)社會(huì)資本(社區(qū)網(wǎng)絡(luò))的重視不夠，社區(qū)成員間信任度不高等。這些都不利于社區(qū)綜合減災(zāi)工作的開(kāi)展，特別是難以形成政府、組織及成員之間的互動(dòng)和配合。社區(qū)缺乏有效的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)防災(zāi)減災(zāi)效果有很大影響。例如，群測(cè)群防在具體操作層面運(yùn)行難度較大，存在組織、監(jiān)督、管理制度不健全、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)運(yùn)行不規(guī)范、信息報(bào)送不暢通、重監(jiān)測(cè)輕預(yù)防、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO參與災(zāi)后援助聯(lián)動(dòng)和重建的綜合集成模式，對(duì)NGO開(kāi)展社區(qū)減災(zāi)工作具有指導(dǎo)意義。但在當(dāng)前社區(qū)減災(zāi)工作中，企業(yè)、NGO、政府、專家及社區(qū)民眾之間怎么有效協(xié)調(diào)有待進(jìn)一步探索。

2.4 社區(qū)缺乏有效的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案

近年來(lái)我國(guó)“一案三制”的應(yīng)急管理工作取得了一定進(jìn)展，但大多數(shù)社區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性，有的社區(qū)預(yù)案只是模仿上級(jí)部門的預(yù)案內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有充分體現(xiàn)社區(qū)的特殊性、資源的整合、部門之間的合作、協(xié)調(diào)等［37］。防災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案的編制大多靠政府完成，公眾參與度不高，且大多數(shù)預(yù)案沒(méi)有經(jīng)過(guò)演練和實(shí)踐的考驗(yàn)，公眾對(duì)防災(zāi)規(guī)劃和預(yù)案的知曉率較低。Pearce［38］認(rèn)為公眾參與社區(qū)災(zāi)害管理規(guī)劃是可持續(xù)減災(zāi)的重要保證。Brenda等［39］認(rèn)為制定社區(qū)災(zāi)害管理規(guī)劃必須了解其中高危人群的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，要充分重視弱勢(shì)群體的作用。

2.5 防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度不夠

部分政府和社區(qū)公眾對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)存在僥幸心理，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育重視程度不夠，突發(fā)事件應(yīng)急管理宣傳教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小學(xué)校、農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)施工單位，防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度不夠，針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏長(zhǎng)期性。由于防災(zāi)教育的不足，公眾災(zāi)害防范意識(shí)普遍薄弱，自我安全防護(hù)知識(shí)匱乏、參與減災(zāi)的主動(dòng)性不高，即便是城市社區(qū)也還沒(méi)有形成成熟的社區(qū)應(yīng)急文化體系［41］，如上海市有近91.4%的被調(diào)查者認(rèn)為自己“缺乏防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)知識(shí)技能，希望更多地了解、掌握”［42］。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足一方面導(dǎo)致人們過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用資源，如砍柴取薪、濫墾土地、隨意建房、施工、開(kāi)礦等，為安全隱患埋下伏筆;另一方面導(dǎo)致災(zāi)害應(yīng)急能力不強(qiáng)，如2012年“6·28”寧南特大山洪泥石流災(zāi)害共造成白鶴灘水電站施工人員20人失蹤，20人遇難［43］。從近年來(lái)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)看，工礦企業(yè)發(fā)生群死群傷的概率較多。印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯的教訓(xùn)后指出，最大的教訓(xùn)是沒(méi)有建立早期預(yù)警系統(tǒng)和缺乏對(duì)居民的災(zāi)害教育培訓(xùn)［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］認(rèn)為人們應(yīng)樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，以印度洋海嘯為契機(jī)，學(xué)會(huì)更好地為未來(lái)的災(zāi)難做準(zhǔn)備。因此應(yīng)高度重視防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育。

2.6 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏有效整合

由于缺乏有效的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏有效地整合。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①信息共享機(jī)制不健全，災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)精度不高;②缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急隊(duì)伍，參與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的志愿者呈老齡化;③應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急物資管理及維護(hù)權(quán)責(zé)不明;④減災(zāi)資金有限且有限的減災(zāi)資金沒(méi)有得到有效使用。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照垂直層級(jí)分配資金，社區(qū)層面資金往往不足［45］。設(shè)立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的專項(xiàng)資金，并納入中央和地方政府財(cái)政預(yù)算，是可持續(xù)減災(zāi)的重要保證［46］。然而，當(dāng)前中央財(cái)政并沒(méi)有明確支持社區(qū)減災(zāi)工作的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，地方政府對(duì)社區(qū)減災(zāi)的投入也受制于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。此外，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制滯后，造成融資渠道不暢［47］，從而加重了政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在片面政績(jī)觀驅(qū)使下當(dāng)?shù)卣茈y保證將有限資金用于災(zāi)前防御，這個(gè)問(wèn)題在貧困地區(qū)尤為突出。此外，由于缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，各涉災(zāi)部門資金分散使用且不注重資金使用的績(jī)效評(píng)估，減災(zāi)效果不顯著。

3 我國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的展望

根據(jù)國(guó)內(nèi)外社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題，提出我國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理需要加強(qiáng)的方面。

3.1 促進(jìn)社區(qū)災(zāi)害管理立法

我國(guó)針對(duì)社區(qū)層面沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的減災(zāi)法規(guī)，因而社區(qū)很難在防災(zāi)減災(zāi)方面做到有法可依。未來(lái)我國(guó)應(yīng)在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)的法規(guī)建設(shè)，在國(guó)家政策及法律法規(guī)層面不斷完善社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的相關(guān)條款，如通過(guò)法律形式，明確各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)和公民的減災(zāi)職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，合理分擔(dān)各地及各級(jí)政府財(cái)政投入比例，完善應(yīng)急預(yù)案編制和實(shí)施規(guī)范等，并實(shí)現(xiàn)“預(yù)防文化”宣傳教育的制度化。

3.2 建立社會(huì)參與的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

關(guān)注社區(qū)的潛力和需求是社會(huì)恢復(fù)和災(zāi)害管理的重要原則［48］。應(yīng)充分考慮到各利益相關(guān)者的需求、關(guān)注點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況，社區(qū)的資源狀況與社會(huì)背景，效益與效率等原則，探討各利益群體的參與激勵(lì)機(jī)制。主要考慮的內(nèi)容有:制訂扶持政策，建立伙伴合作機(jī)制，為企事業(yè)單位、民間組織和志愿者提供寬松的活動(dòng)平臺(tái)，針對(duì)不同需求開(kāi)展有效的培訓(xùn)等。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的挑戰(zhàn)之一是保持社區(qū)層面防災(zāi)減災(zāi)的持久化［49］。因此，如何建立長(zhǎng)效的社會(huì)參與激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造全民自覺(jué)參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程的文化氛圍，是值得進(jìn)一步探索的重要課題。

3.3 健全參與式社區(qū)減災(zāi)機(jī)制

加強(qiáng)各利益相關(guān)者在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)階段的協(xié)調(diào)性和參與性尤為重要［49］。我國(guó)社區(qū)減災(zāi)需要在實(shí)踐中不斷建立健全參與式社區(qū)減災(zāi)機(jī)制，確保社區(qū)減災(zāi)工作高效實(shí)施。今后應(yīng)該探索的內(nèi)容主要有:建立社區(qū)減災(zāi)委員會(huì)，健全防災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，完善部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、分工協(xié)作的防災(zāi)減災(zāi)決策和運(yùn)行模式，建立健全社區(qū)資金優(yōu)化、信息共享(如預(yù)警預(yù)報(bào)等方面)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(如災(zāi)害保險(xiǎn))、人才培養(yǎng)、應(yīng)急保障、群測(cè)群防、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督反饋(監(jiān)控災(zāi)害防治工程、建筑施工及應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行等工作)等減災(zāi)機(jī)制，保障社區(qū)減災(zāi)工作有效實(shí)施。

3.4 加強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)綜合能力建設(shè)

在了解社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急能力的基本狀況和綜合水平基礎(chǔ)上，通過(guò)宣傳、培訓(xùn)、教育、演練等方式，提高公眾災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和心理承受能力［50］。“你準(zhǔn)備好了嗎——市民災(zāi)害準(zhǔn)備指南”一定程度上已經(jīng)成為美國(guó)政府對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行災(zāi)害教育的范本［51］。該指南為家庭提供了如何針對(duì)各種災(zāi)害的具體指導(dǎo)，實(shí)踐意義很強(qiáng)。我國(guó)的《震后貧困村恢復(fù)重建過(guò)程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避指南》［52］，在指導(dǎo)人們識(shí)別和減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上具有積極作用，但目前尚未在社區(qū)普及，且該指南對(duì)使用人員的知識(shí)基礎(chǔ)要求較高。因此，一方面應(yīng)進(jìn)一步做好推廣工作，另一方面需要結(jié)合廣大社區(qū)實(shí)際，針對(duì)不同災(zāi)種設(shè)計(jì)編制通俗易懂又具體翔實(shí)的實(shí)手冊(cè)和掛圖［53］。同時(shí)，還需要鼓勵(lì)人們廣泛參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急預(yù)案的編制和實(shí)施，重視全民尤其中小學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)教育，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備、人才隊(duì)伍建設(shè)，健全交通、通訊以及防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施等，樹(shù)立預(yù)防文化觀念，以提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)綜合能力。

3.5 加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害資源化利用

自然災(zāi)害如果合理調(diào)控，一定程度上可以轉(zhuǎn)化為資源。如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經(jīng)自然保存，成了今日著名的海子風(fēng)景區(qū)，同時(shí)增強(qiáng)了河谷岸坡穩(wěn)定性，大大減少新的崩塌滑坡的發(fā)生［54］。加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害資源化利用，把防治災(zāi)害與脫貧工程、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)與資源環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.6 探討多方共同參與的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式

現(xiàn)行社區(qū)災(zāi)害管理模式還處于探索階段，還未建立完善的運(yùn)行機(jī)制。今后，應(yīng)結(jié)合社區(qū)減災(zāi)項(xiàng)目的實(shí)施，根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)探索以地方政府、專家、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)公眾等多方共同參與有機(jī)協(xié)作的社區(qū)減災(zāi)模式，發(fā)揮政府、社會(huì)、社區(qū)層面在災(zāi)害管理方面的作用，建立合作與互信的合作氛圍，實(shí)現(xiàn)各種資源的有效整合，提高社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的效率。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步明確各利益相關(guān)者在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程中的角色定位、功能、協(xié)作關(guān)系，建立可操作的運(yùn)作機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。

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