■ 張維宸

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

城市是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物，是人們棲息繁衍、生產(chǎn)生活的群落。資源型城市是城市體系中的特殊群體，屬于一種“專業(yè)工業(yè)性城市”，是在對礦產(chǎn)、森林等自然資源的規(guī)?；_發(fā)利用過程中形成和發(fā)展起來的，并以資源的開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特殊類型城市。這里的“資源”內(nèi)涵主要指可耗竭的礦物和能源，如多數(shù)的礦物、煤炭、石油等，也包括可再生但速度非常慢的林木等自然資源。資源特性、資源型產(chǎn)業(yè)的興衰在城市的發(fā)展中產(chǎn)生決定性的影響。

1 我國資源型城市的現(xiàn)狀

根據(jù)已經(jīng)通過專家論證會(huì)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》最新統(tǒng)計(jì)，全國有246個(gè)資源城市，占城市總數(shù)的1/3，但具體劃分細(xì)節(jié)和名單尚未公布。本文采用的是2002年國家發(fā)改委《資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》課題組的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。我國資源型城市為118個(gè)，其中煤炭城市63座、有色金屬城市12座、黑色冶金城市8座、石油城市9座、森工城市21座、其他城市5座，占全國城市總數(shù)的18%；占地總面積96萬Km2,其中，資源型城市市區(qū)面積達(dá)到9.9萬Km2；涉及總?cè)丝?.54億,涉及職工1250萬人，登記失業(yè)人數(shù)90萬人，失業(yè)人數(shù)占職工比重為7.2%，比全部城市平均水平高2.3%；東北三省資源型城市合計(jì)30個(gè)，約占全國總數(shù)的四分之一。目前，這些資源型城市經(jīng)歷了小鎮(zhèn)—縣城—小城市—中等城市的發(fā)展過程，有的甚至已經(jīng)發(fā)展成為超過百萬人口的大城市。

資源型城市和資源型企業(yè)形成了共生關(guān)系。資源型城市城市化水平低，資源環(huán)境承載力低。改革開放以來資源的大規(guī)模、高強(qiáng)度開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、所有制結(jié)構(gòu)簡單、就業(yè)結(jié)構(gòu)單一的特點(diǎn)，加之在一定的科學(xué)技術(shù)條件下，受資源開發(fā)能力等因素限制，資源型城市普遍面臨著資源枯竭、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)問題凸顯（失業(yè)率高于一般城市、勞動(dòng)參與率較低、貧困率高于非資源型城市）等難題。同時(shí)，受到自然條件、資源分布和國家工業(yè)布局的調(diào)整等影響，大部分資源型城市處于老工業(yè)基地，都是“緣礦建廠、緣廠建鎮(zhèn)、連鎮(zhèn)成市”，隨著資源開發(fā)的地域擴(kuò)展呈現(xiàn)出“點(diǎn)多、線長、面廣”的松散型特征。城市布局分散，缺乏聚集效應(yīng)，難以形成城市中心區(qū)，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對較為落后。加上資源型產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，除少量專業(yè)經(jīng)營管理人員和技術(shù)工人外，大部分從業(yè)人員多是外來民工、當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民和部分職工家屬，人口流動(dòng)性較大，導(dǎo)致城市化水平虛高和低層次的“怪象”。另外第二產(chǎn)業(yè)比重大，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相對落后，又顯現(xiàn)出了“高工業(yè)化”的假象。

資源型城市管理相對較為復(fù)雜。在管理體制上，地方政府和資源型大中型企業(yè)往往存在相互扯皮現(xiàn)象，表現(xiàn)在企業(yè)屬于中央或省級政府管制，地方政府在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)難以做出合理的決策，抑制了其他經(jīng)濟(jì)要素的生長，喪失了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和活力。地方政府與資源型企業(yè)的職能出現(xiàn)了錯(cuò)位，地方政府公司化十分明顯。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，尤其是“GDP掛帥”考核機(jī)制指導(dǎo)下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為的短期化與城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間存在矛盾在所難免。而城市的基礎(chǔ)設(shè)施分屬于資源型企業(yè)和資源型城市地方政府，不僅造成重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)，而且形成了城市管理的二元化現(xiàn)象。地方政府管了一些不該管的事情，越權(quán)嫌疑非常明顯，資源型企業(yè)也管了許多本該由地方政府管的事情，增加了企業(yè)經(jīng)營成本，降低了企業(yè)的市場競爭力。

2 我國資源型城市發(fā)展的法律體系障礙凸顯

我國資源型城市發(fā)展除了與非資源型城市具有共同的問題之外，還存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、失業(yè)與就業(yè)壓力巨大、生態(tài)環(huán)境明顯惡化等問題，出現(xiàn)這些問題不僅是體制機(jī)制不健全的結(jié)果，而且凸顯出法律體系不完善的障礙。

2.1 相關(guān)立法難以承載全面建成小康社會(huì)的重任

資源型城市與其他城市同樣要面臨2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。受“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)思想約束，《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法規(guī)中更多地是對資源開發(fā)利用的規(guī)范，對資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)也多是原則性的規(guī)定，可操作性較差，尚不能承載全面建設(shè)小康社會(huì)的重任。僅以對開發(fā)資源的環(huán)境保護(hù)規(guī)定為例，《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境”、“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。《環(huán)境保護(hù)法》第十九條規(guī)定“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”?！睹禾糠ā返谑粭l規(guī)定“開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”?！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十三條對申請開辦集體所有制礦山企業(yè)或者私營礦山企業(yè)應(yīng)具備的條件第五項(xiàng)規(guī)定 “礦長具有礦山生產(chǎn)、安全管理和環(huán)境保護(hù)的基本知識”，但沒有說清礦長應(yīng)該對礦山生產(chǎn)、安全管理和環(huán)境保護(hù)的基本知識掌握到什么程度，也沒有規(guī)定由哪個(gè)部門采取什么方式進(jìn)行審查，致使這些規(guī)定也多流于形式。

2.2 現(xiàn)有稅費(fèi)制度需要公平，生態(tài)補(bǔ)償制度更待完善

資源型城市的一個(gè)重要的“根”就是“資源”。稅費(fèi)收入的主要渠道也是資源的開發(fā)利用，受“有水快流”的思想影響，資源富饒與生態(tài)貧瘠不對稱地緊密聯(lián)系在了一起。我國為了吸引外資企業(yè)來華投資，有的資源型城市甚至將吸引外資的多少作為政府官員的重要考核指標(biāo)，不僅對外資實(shí)行資源勘查開發(fā)“零稅收”政策，甚至對其進(jìn)行補(bǔ)貼，免費(fèi)為其修路，搭建資源勘查開發(fā)的最佳平臺。這些優(yōu)惠只適用于外資，而對國企或者民企進(jìn)入資源型城市投資的，雖然也有相當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，但還遠(yuǎn)不能與外資比肩。同時(shí)，本應(yīng)將資源型企業(yè)所得稅作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展基金的重要組成部分，卻大部分被中央和地方政府拿走，進(jìn)而形成了資源型城市轉(zhuǎn)型資金籌措困難的尷尬局面。

另外，稅費(fèi)并存，致使資源型企業(yè)納稅不少；立法層次低，對環(huán)境保護(hù)關(guān)注相對不足，生態(tài)補(bǔ)償難以落實(shí)。資源性收費(fèi)體現(xiàn)的是政府保護(hù)、更新、培育、恢復(fù)和合理利用自然資源的目的，所以對環(huán)境目標(biāo)都具有影響。資源稅并非為環(huán)境保護(hù)所設(shè)，資源稅實(shí)為地方稅，資源稅的調(diào)整加劇了資源型城市和地區(qū)鼓勵(lì)資源過度開發(fā)的作用，在生態(tài)補(bǔ)償制度沒有做出新的調(diào)整之時(shí)，也加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。在國民生產(chǎn)總值的價(jià)值核算中沒有補(bǔ)償資源耗竭的項(xiàng)目，各種資源費(fèi)的征收，只考慮資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而未考慮資源的生態(tài)價(jià)值，資源的價(jià)值未得到真實(shí)的反映。雖然《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)中對生態(tài)補(bǔ)償制度也作了相應(yīng)的規(guī)定，但是現(xiàn)行法律對生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等都沒有明確具體的規(guī)定，對喪失資源生態(tài)功能的資源型城市和地區(qū)也沒有明確的補(bǔ)償規(guī)定。

2.3 執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚待加強(qiáng)

時(shí)至今日，自然資源開發(fā)與保護(hù)還主要是通過采用行政控制手段規(guī)制，國家行政管理從宏入微，無所不至，但因管理手段單一，主要采用直接管理，輔以罰款、吊銷許可證等強(qiáng)制手段，在一定程度上雖達(dá)到了震懾違法者和規(guī)范資源開發(fā)的目的，但過度地采用行政手段，削弱了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加上《礦產(chǎn)資源法》的普及宣傳力度不夠，從而造成環(huán)境污染防治與治理恢復(fù)和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、環(huán)境影響評價(jià)和地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)難以定位、整合、監(jiān)督，更談不上把二者結(jié)合起來進(jìn)行集中審批了。管理部門分散，中央與地方職責(zé)交叉，有利則相互爭搶，有責(zé)則相互推諉，再加上執(zhí)法隊(duì)伍良莠不齊，專業(yè)知識水平低，不熟悉相關(guān)法律法規(guī)，不能調(diào)節(jié)各種矛盾，更多的時(shí)候只會(huì)采取強(qiáng)制“壓人”的手段，執(zhí)法中難以抵制各種誘惑，滋生腐敗和“有法不依”現(xiàn)象頻頻。

3 新型城鎮(zhèn)化下的資源型城市轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

自然資源的稀缺性和可耗竭性決定了資源型城市轉(zhuǎn)型是歷史的必然選擇。2007年，國務(wù)院制定出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》后，發(fā)改委于2008年、2009年和2011年先后三批確定了69個(gè)“資源型枯竭型城市”，對這些城市予以重點(diǎn)扶持，以助其成功轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化勢必將迎來新一輪人口“入市潮”，將為資源型城市轉(zhuǎn)型帶來更多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

3.1 新型城鎮(zhèn)化的“新”為資源型城市轉(zhuǎn)型帶來的機(jī)遇

新型城鎮(zhèn)化“新”在何處？所謂“新型”，是指資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、個(gè)性鮮明的城鎮(zhèn)化，主要體現(xiàn)在以人為本的城鎮(zhèn)化，需要提高人口城鎮(zhèn)化水平，降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻。

資源型城市是以人為本的城鎮(zhèn)化。在資源型城市的人口統(tǒng)計(jì)中一般將常駐人口計(jì)算為城市人口，但是，這其中很大一部分是農(nóng)民，他們在這里工作，為資源型城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，雖然他們干著城市建設(shè)最為艱苦的工作，充當(dāng)資源開發(fā)的“前哨”，但是他們并不擁有城市戶口，也沒有與擁有戶口的城市居民同工同酬同權(quán)，大部分還沒有完全融入城市，是一種典型的“半城市市民”，其暫居性和流動(dòng)性非常強(qiáng)，他們雖然懷揣“市民夢”，也不愿長期被稱作“農(nóng)民工”，但真正融入城市又是何等之難，尋求與市民一同享受“陽光”的公共服務(wù)成為他們更大的“夢”，沒有更高的文化，沒有更多的技術(shù)本領(lǐng)，于是他們?yōu)榱损B(yǎng)家糊口“四海為家”。既要讓這些漂泊的“半城市市民”留下來，又要讓他們享受城市生活的幸福，不斷提高其生活的幸福指數(shù)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將拉動(dòng)資源型城市的投資和消費(fèi)需求。投資和消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)增長的兩個(gè)重要支柱將成為促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型的重要保障。2012年9月25日，李克強(qiáng)在全國資源型城市與獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要把資源型城市轉(zhuǎn)型和棚戶區(qū)改造作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。可以預(yù)計(jì)“十二五”以及“十三五”期間都將是我國城鎮(zhèn)化的黃金期，資源型城市要改變城市“二產(chǎn)獨(dú)大”的局面，需要加大力度引進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)精深加工人才，尤其是高端人才。單一的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，也就是說靠挖掘或者初加工資源來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只能造成低效率、高污染，高耗能的重復(fù)建設(shè)，更不能再抱有資源枯竭時(shí)國家會(huì)“買單”的希冀，“等、靠、要”只能導(dǎo)致城市的整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)遭受重創(chuàng)。鼓勵(lì)民營和私營經(jīng)濟(jì)在資源型城市活躍起來，需要讓民營和私營經(jīng)濟(jì)從業(yè)者不再到處“漂泊”，讓他們落戶城市?？紤]到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，當(dāng)前這些在資源型城市“打工”的農(nóng)民人均消費(fèi)支出不及城市居民的40%，普遍存在“高積累、低消費(fèi)”的現(xiàn)象，如果將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，按照城市居民平均消費(fèi)水平來看，這將是未來拉動(dòng)資源型城市的GDP增長率的主要?jiǎng)恿Α６鴱耐顿Y需求角度來看，農(nóng)民市民化后，需要大量增加城市工商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使按年人均3萬元來計(jì)算，這對于資源型城市可持續(xù)發(fā)展也將是不小的貢獻(xiàn)。讓更多的農(nóng)民市民化，可以推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而有助于解決資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，刺激內(nèi)需的增加，還能解決中國貧富差距問題。也只有農(nóng)民市民化后，他們才能像珍惜自己的未來一樣，更加珍惜城市的資源環(huán)境，將城市的生存和發(fā)展與自己緊密聯(lián)系在一起，“資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、資源型城市可持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的基石也才能更加牢固。

另外，2013年4月9日，《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》通過了由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、財(cái)政部共同組織召開的專家論證會(huì)，進(jìn)一步明確了促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)，并提出了建立多層次的政策保障體系等政策建議。在新型城鎮(zhèn)化“東風(fēng)”下，《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》的實(shí)施將更有利于資源型城市轉(zhuǎn)型步伐的加快。

3.2 新型城鎮(zhèn)化的“新”為資源型城市轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)

受國際政治經(jīng)濟(jì)形勢日益復(fù)雜和國內(nèi)資源環(huán)境約束進(jìn)一步趨緊的影響，加之自然資源的逐漸匱乏，資源與資本的“共生”效應(yīng)日趨顯現(xiàn)，致使資源型城市的比較優(yōu)勢正在漸漸失去，代之而來的是資源開發(fā)的負(fù)面影響不斷加劇。

資源型城市轉(zhuǎn)型是城市發(fā)展擺脫自然資源約束的長期過程，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)型等多領(lǐng)域系統(tǒng)變革與創(chuàng)新的復(fù)雜系統(tǒng)工程，轉(zhuǎn)型的目的是要實(shí)現(xiàn)支柱產(chǎn)業(yè)多元化，確保城市的可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)型需要遵循市場規(guī)律，發(fā)揮政府引導(dǎo)或支持作用，因地制宜，分類分階段推進(jìn)，不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和組織與制度創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)同步發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)高位發(fā)展。而資源型城市轉(zhuǎn)型面臨的更多難題體現(xiàn)在“資金、產(chǎn)業(yè)支撐、制度障礙、行政區(qū)劃”等方面。受歷史和體制因素影響，資源型城市財(cái)政收入狀況最終呈現(xiàn)出遞減趨勢，面對脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施和日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，資源型城市本身缺乏環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的財(cái)力和能力，對教育、文化、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持力度明顯不足。

西方發(fā)達(dá)國家在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中，往往不惜從財(cái)政收入中斥巨資來對城市內(nèi)部原有產(chǎn)業(yè)改造升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大提供援助。也非常注重發(fā)揮新技術(shù)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的作用，制定盡可能多的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，加大對第三產(chǎn)業(yè)的扶植力度，積極促成科研單位與企業(yè)的聯(lián)合，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)工人的技能知識培訓(xùn)。成立專門的組織機(jī)構(gòu)對資源型城市轉(zhuǎn)型進(jìn)行管理和規(guī)劃，大膽進(jìn)行體制和機(jī)制的改革，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)。

我國資源型城市數(shù)量眾多，政府沒有能力采用大規(guī)模經(jīng)濟(jì)援助的方式來幫助資源型城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，只能發(fā)揮政策和法律的作用，積極引導(dǎo)資源型城市轉(zhuǎn)型，培養(yǎng)資源型城市的內(nèi)生動(dòng)力，使得城市的資源環(huán)境承載力不斷提高，使其真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化需要讓農(nóng)民“進(jìn)得來，住得好，用到位，留下來”，改善城市常住人口的生活質(zhì)量成為關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。這需要用法律措施保障資源型城市順利轉(zhuǎn)型，不僅要加快對涉及資源型城市發(fā)展的基本法修訂，加快制定資源型城市的資源性企業(yè)退出法律法規(guī)，構(gòu)建更加合理的稅費(fèi)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改變?nèi)w城市居民以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的思維習(xí)慣和行為方式。要在城市轉(zhuǎn)型運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)制下，在中央設(shè)立一個(gè)專門負(fù)責(zé)資源型城市轉(zhuǎn)型的工作綜合指導(dǎo)部門，從全局角度對各類資源型城市進(jìn)行差別化指導(dǎo)。另外，通過明確責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，讓法律真正得以貫徹，真正在陽光下運(yùn)行。

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