■ 秦 靜/呂 賓/譚文兵/南雪玲/張 萌/帥文波/楊景勝

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

香港既是典型的地少人多的城市，也是全球可持續(xù)發(fā)展的典范城市。幾十年來，香港在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，在土地集約利用、公共交通效率、環(huán)保低碳、社會(huì)均衡發(fā)展等方面得到國際社會(huì)廣泛認(rèn)可。香港人口713.63萬人（2012年年中統(tǒng)計(jì)），地域面積1108平方公里，位于海拔50米以下的部分僅占17.8%，建成區(qū)面積占24%，郊野、林地面積占76%。香港高度集約化的土地利用和高效率的交通運(yùn)行在很大程度上得益于其推行的“軌道交通+土地綜合利用”模式[1][2]。

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方興未艾，城市軌道交通建設(shè)蓬勃發(fā)展，目前已出現(xiàn)大城市居住擁擠、交通擁堵、土地利用效率低、公共交通財(cái)政負(fù)擔(dān)重等問題。如何以軌道交通建設(shè)支撐和引領(lǐng)城市健康發(fā)展，促進(jìn)城市空間格局優(yōu)化、土地利用集約、公共交通高效、財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，是當(dāng)前面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

1 香港“軌道交通+土地綜合利用”運(yùn)作機(jī)制

“軌道交通+土地綜合利用”的模式是一種集地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營和沿線土地綜合開發(fā)于一體的綜合開發(fā)模式，是由港鐵統(tǒng)籌開發(fā)的。概括地說，在進(jìn)行地鐵設(shè)計(jì)和建設(shè)時(shí)，地鐵公司除進(jìn)行地下鐵路施工建設(shè)外，還同時(shí)獲得地鐵上建造房屋的土地開發(fā)權(quán)，地鐵公司以地鐵建設(shè)啟動(dòng)前的原始價(jià)格為準(zhǔn)，向政府繳納土地出讓金；此后地鐵公司建設(shè)、經(jīng)營地鐵，獨(dú)立或邀約其他開發(fā)商一起在地鐵上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，通過所建房地產(chǎn)的出售和出租獲利。

從運(yùn)作流程上可以分為以下四個(gè)階段（圖1）：

第一階段（項(xiàng)目謀劃階段）：線路規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃同步不僅是這個(gè)階段的核心，而且是整個(gè)模式運(yùn)作的核心。1985年后，香港軌道交通采取“人跟線走”的發(fā)展策略，線路規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃同步編制。港鐵作為督導(dǎo)小組或工作小組成員，直接參與政府大型規(guī)劃研究，參與不同層次城市規(guī)劃圖的編制過程，并可自發(fā)提請修改規(guī)劃，可根據(jù)實(shí)際鐵路運(yùn)營需要向有關(guān)部門提出建造鐵路支線的建議。目前，港鐵積極與政府協(xié)作，修訂研究長遠(yuǎn)地鐵線路發(fā)展規(guī)劃，為香港開展新鐵路工程。

第二階段（項(xiàng)目明確階段）：港鐵充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，自行研究和設(shè)計(jì)軌道路線與土地綜合利用模式并提交政府，最終與政府簽訂明確開發(fā)權(quán)和地塊范圍的項(xiàng)目合同。港鐵自行開展線路前期研究，包括軌道交通規(guī)劃及設(shè)計(jì)以及可行性研究。在可行性研究完成后，港鐵便向政府提交項(xiàng)目建議方案作為項(xiàng)目洽談的基礎(chǔ)；以項(xiàng)目建議方案為基礎(chǔ)，港鐵與政府商討線路建設(shè)及營運(yùn)、建造成本估算及沿線規(guī)劃等事宜，磋商與軌道交通相關(guān)的土地綜合利用的可行性，洽談軌道交通建造成本及資金缺口的估算及融資模式，以決定所需土地面積范圍補(bǔ)貼資金缺口，開展工程的初步設(shè)計(jì)并與規(guī)劃部門探討沿線規(guī)劃條件，與土地部門初步商討土地出讓條款；經(jīng)過與政府的商討，項(xiàng)目協(xié)議草稿會(huì)呈送行政會(huì)議作審批。正式簽訂的項(xiàng)目合同，包括新路線設(shè)計(jì)、新路線沿線地塊開發(fā)權(quán)、地塊范圍、地塊開發(fā)時(shí)程及土地估算機(jī)制基準(zhǔn)等。

第三階段（項(xiàng)目開發(fā)階段）：政府集中于提供清晰政策，并從社會(huì)利益角度關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目，將土地協(xié)議出讓與港鐵，港鐵發(fā)揮統(tǒng)籌及監(jiān)管作用。首先，港鐵就土地綜合利用地塊編制總綱發(fā)展藍(lán)圖，提供適當(dāng)?shù)陌l(fā)展項(xiàng)目組合及主要基建設(shè)施，申請并取得土地綜合利用所需的一切法定規(guī)劃審批，訂立發(fā)展組合及分期開發(fā)的安排。其次，當(dāng)準(zhǔn)備開發(fā)某一地塊時(shí)，港鐵會(huì)提前與政府磋商出讓條款，以協(xié)議出讓方式并按當(dāng)時(shí)市場價(jià)格商討地價(jià)（撇除鐵路建設(shè)因素的市值）有償獲得土地使用權(quán)，一次或分期支付地價(jià)。對于土地出讓合同，香港政府采用三維立體的方法把不同的用地性質(zhì)以文字和圖示的形式闡明各方的用地范圍及權(quán)責(zé)。對于地鐵站的權(quán)屬，分三種情況1一是港鐵公司成為地塊的其中一個(gè)共同業(yè)主，享有土地的部分不可分割業(yè)權(quán)；二是政府以協(xié)議出讓方式將地鐵站打包出讓給港鐵；三是以三維圖示為依據(jù)，上部空間分層協(xié)議出讓給港鐵。。再次，具體開發(fā)地塊確定后，港鐵公司依靠發(fā)展權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，尋求與房地產(chǎn)開發(fā)商的合作，與中標(biāo)的房地產(chǎn)開發(fā)商洽談完協(xié)議后，聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目。開發(fā)商負(fù)責(zé)取得項(xiàng)目的詳細(xì)設(shè)計(jì)，港鐵負(fù)責(zé)銜接地鐵設(shè)施及其它各階段的土地綜合利用，制定及執(zhí)行技術(shù)控制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，在這一過程中，港鐵公司并不參與具體的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，只負(fù)責(zé)各流程的監(jiān)管，并協(xié)調(diào)開發(fā)商與政府之間的關(guān)系。

第四階段（項(xiàng)目運(yùn)營階段）：港鐵的商業(yè)物業(yè)與軌道交通有效銜接，讓軌道交通從一種交通工具變成了一種商業(yè)工具，其商業(yè)價(jià)值得到了最大體現(xiàn)，公共服務(wù)成為令其商業(yè)價(jià)值得以體現(xiàn)的輔助性工具。工程建設(shè)完成后進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營階段，項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)作主要包括三個(gè)方面：一是地鐵內(nèi)的廣告展位，二是地鐵站內(nèi)的商鋪?zhàn)赓U，三是地鐵線上蓋及鄰近地方興建住宅及商業(yè)物業(yè)，其中第三項(xiàng)是重頭戲，而商業(yè)物業(yè)則是重中之重。截止2012年，扣除香港以外的鐵路附屬公司利潤，港鐵的非客運(yùn)業(yè)務(wù)占全年業(yè)務(wù)利潤的77%。

2 香港“軌道交通+土地綜合利用”運(yùn)作效益

2.1 營造高效率的公共交通體系

香港的軌道交通是世界上效率最高，也是最繁忙的公共交通網(wǎng)絡(luò)。與地面公交系統(tǒng)相比，軌道交通具有下述優(yōu)勢：一是節(jié)約土地。根據(jù)UITP（公共交通國際聯(lián)合）統(tǒng)計(jì)，要達(dá)到相同的運(yùn)輸能力，道路交通用地大約是軌道交通的20倍。二是節(jié)約交通費(fèi)用。根據(jù)一項(xiàng)研究報(bào)告，以汽車為主的城市，如美國的休斯頓的交通成本占當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值14%，而以軌道交通為主的香港交通成本約占國民生產(chǎn)總值的5%。三是減少地面交通的延誤、提高車輛速度。軌道交通作為載客量巨大的公共交通工具，能規(guī)避一般交通工具在發(fā)展中所面臨的交通擁堵等問題[3]。

2.2 方便居民生活、促進(jìn)服務(wù)業(yè)繁榮發(fā)展

“軌道交通+土地綜合利用”模式使得香港的軌道規(guī)劃布局能夠根據(jù)實(shí)際情況在每個(gè)交通綜合樞紐站外布置出租車站或其他交通工具換乘點(diǎn)。在商業(yè)區(qū)或住宅區(qū)內(nèi)有多個(gè)通往地鐵的入口，方便市民無縫接駁。同時(shí)，地鐵-住宅-商業(yè)-公共道路之間的出入及換乘動(dòng)線均合理布置。軌道系統(tǒng)內(nèi)的同臺(tái)換乘、獨(dú)特的全天候的人性化的風(fēng)雨連廊等元素，讓市民體驗(yàn)到既舒適又便捷的出行，極大地方便了市民的生活，并逐漸產(chǎn)生一種衣、食、住、行都集中于軌道發(fā)展帶的現(xiàn)代化高效率生活方式，促進(jìn)了香港商業(yè)、金融等服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展。

2.3 促進(jìn)土地高度集約、節(jié)約利用

香港地面擁擠、土地費(fèi)用昂貴，“軌道交通+土地綜合利用”模式由于充分利用了地下和地上空間的開發(fā)，不占用地面街道，能有效緩解由于汽車大量發(fā)展而造成道路擁擠、堵塞，有利于城市空間合理利用，特別有利于緩解大城市中心區(qū)過于擁擠的狀態(tài)，提高了土地利用價(jià)值；同時(shí)促進(jìn)沿線土地從低層次向高層次轉(zhuǎn)變，提高城市土地使用效率，沿線用地價(jià)值提升，促使用地的高密度開發(fā)和高強(qiáng)度利用，改善沿線土地利用類型和用地結(jié)構(gòu)。以九龍站為例，建成住宅和非住宅容積率達(dá)到8.1（內(nèi)地大城市住宅項(xiàng)目通常在2-3）。港鐵的其他建設(shè)項(xiàng)目，如規(guī)模相對較小的區(qū)域中心項(xiàng)目，容積率一般也在5以上。

2.4 維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境

軌道交通的出行方式極大地減少了二氧化碳的排放量。研究表明,香港的碳排放水平在世界級大都會(huì)城市中處于最低水平,倫敦交通的二氧化碳排放量是香港的3倍。還較大程度地節(jié)約能源資源，當(dāng)大部分客流從其他交通方式轉(zhuǎn)向軌道交通方式后，城市對交通方式的能源資源需求大大降低，能源資源壓力將有很大緩解。同時(shí)，港鐵亦在建設(shè)和運(yùn)營期間，對溫室氣體排放、雨污水分流處理及排放，減少耗用非再生能源、減振、防止噪音等方面進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，為環(huán)境保護(hù)作出了極大的貢獻(xiàn)。另外，港鐵公司在軌道沿線一定范圍內(nèi)根據(jù)政府要求建立綠化帶，在城市內(nèi)部進(jìn)行生態(tài)綠化外，還保留了大量的生態(tài)綠地，香港郊野公園和受保護(hù)地區(qū)共占地41043公頃，這些都對香港的生態(tài)環(huán)境起到了保護(hù)和改善的作用。

圖1 香港“軌道交通+土地綜合利用”運(yùn)作流程

2.5 減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

“軌道交通+土地綜合利用”的投融資模式能將政府從軌道建設(shè)運(yùn)營的龐大公共支出中解放出來，減輕公共財(cái)政壓力。香港軌道交通的建設(shè)費(fèi)用中，來自政府的投資只占其中的一部分，主要通過政府在建設(shè)初期的一次性注入港鐵的股本資金進(jìn)行支持。除去政府在初期的注資322億元港幣，政府自港鐵所獲得的財(cái)務(wù)收益累計(jì)達(dá)到2182億元港幣，且仍在不斷增長中[4]。

3 香港“軌道交通+土地綜合利用”啟示和借鑒

3.1 交通規(guī)劃與土地規(guī)劃同步進(jìn)行、有機(jī)結(jié)合

內(nèi)地規(guī)劃體系中，交通規(guī)劃與土地規(guī)劃、城市規(guī)劃編制和實(shí)施相對分離，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使軌道建設(shè)與城鎮(zhèn)擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集等存在脫節(jié)。可以借鑒港鐵集團(tuán)做法，在規(guī)劃軌道交通時(shí)，同步進(jìn)行沿線及新市鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，包括線路方案及沿線土地控制、沿線土地利用的規(guī)劃調(diào)整，以及軌道交通與城市其他大型設(shè)施、新市鎮(zhèn)的銜接、配合規(guī)劃。積極發(fā)揮交通規(guī)劃的導(dǎo)向作用，充分考慮城市發(fā)展形態(tài)、社區(qū)居民實(shí)際需求、交通預(yù)計(jì)流量等因素，對土地就軌道交通、公共配套、住宅、商業(yè)、綠地進(jìn)行整體性的、綜合性的規(guī)劃，合理使用土地，保障規(guī)劃的前瞻性。

3.2 深化土地有償使用制度改革，推進(jìn)經(jīng)營性土地有償使用

目前，由于內(nèi)地的基礎(chǔ)設(shè)施用地具有公益性質(zhì)，大多是劃撥無償取得，而部分基礎(chǔ)設(shè)施用地在一定條件下具備經(jīng)營性質(zhì)，適用有償出讓。在這方面，香港“軌道交通+土地綜合利用”模式中，港鐵集團(tuán)獲取地鐵沿線土地開發(fā)權(quán)的做法值得借鑒。港鐵集團(tuán)通過提前與政府磋商地契條款，以協(xié)議出讓方式并按當(dāng)時(shí)市場價(jià)格商討地價(jià)有償獲得土地使用權(quán)。這對于逐步推廣實(shí)行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，充分發(fā)揮土地市場的基礎(chǔ)性配置作用，實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，減輕政府公共財(cái)政壓力，縮小劃撥供地范圍，具有重要的借鑒意義。

3.3 運(yùn)用節(jié)地技術(shù)和模式，充分發(fā)揮土地的復(fù)合利用功能

城鎮(zhèn)建設(shè)中，充分滿足居民對于便利的公共配套、交通網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)活動(dòng)等多方面需求，要求土地利用改變傳統(tǒng)、單一的土地利用模式，充分發(fā)揮土地的復(fù)合利用功能，提高土地綜合利用的效益。港鐵集團(tuán)對軌道沿線站點(diǎn)土地進(jìn)行綜合利用、集約開發(fā)，形成了系列較成熟的節(jié)地模式和技術(shù)，充分利用了地下和地上空間，有效促進(jìn)了城市空間的合理利用。如立體開發(fā)模式、集中規(guī)劃建設(shè)高密度商住地產(chǎn)、地鐵上房屋建造技術(shù)、地鐵站多層立體交通模式等，對于多層面、多功能的開發(fā)土地，合理利用空間，提升土地利用的綜合效益，具有重要的參考作用。

3.4 分層出讓，實(shí)現(xiàn)土地利用的多元化價(jià)值

內(nèi)地和香港的土地出讓管理政策存在差異，內(nèi)地實(shí)行的是土地用途管制制度，地鐵線用地作為公共設(shè)施用地，可以無償供地，但地上物業(yè)經(jīng)營用地、中間轉(zhuǎn)換層用地等不屬于國家《劃撥供地目錄》的范圍，必須有償使用?？臻g層面不同，用途不同，價(jià)值也不同，如何充分發(fā)揮不同空間資源的作用與價(jià)值，可以借鑒香港分層出讓的做法。香港沿用英國的土地法規(guī)，允許土地分層業(yè)權(quán)（strata title），鼓勵(lì)在土地垂直空間內(nèi)多層規(guī)劃公共交通、住宅、商場、社區(qū)配套甚至是大型綠化。最終采取分層出讓的形式，使各種土地功能之間能夠互相加強(qiáng)，減少不必要的重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了成本，同時(shí)也增加了土地收益，最大化土地的價(jià)值。

3.5 拓展融資渠道，實(shí)現(xiàn)軌道交通多渠道投融資

目前，內(nèi)地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系主要包括商業(yè)貸款、發(fā)行城投債券等。由于單個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模大、沉淀成本高、建設(shè)周期長等特點(diǎn)，這就要求市場必須能夠提供長期、集中、大額的資金來源。有些基礎(chǔ)設(shè)施本身盈利能力相對較弱，投資回收期長，而且現(xiàn)金流入“前低后高”，造成短期收益較低，難以從商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)獲取資金，投資者的收入難以保證，商業(yè)金融也難以介入，造成總體融資能力較弱。因此，需要政府和市場應(yīng)當(dāng)形成有機(jī)結(jié)合的配置機(jī)制，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能，建立多渠道的融資體系。

香港政府在項(xiàng)目的實(shí)際操作過程中，根據(jù)當(dāng)?shù)剀壍澜煌ǖ膶?shí)際情況和政府財(cái)政承受能力，制定項(xiàng)目運(yùn)作模式、補(bǔ)貼方式、相關(guān)支持政策等。在確定軌道交通的投融資政策后，由政府成立軌道交通投融資公司，代表政府執(zhí)行出資人的作用，并采用市場化的操作方式，引進(jìn)軌道交通的投資者。香港的這種政府主導(dǎo)的投融資模式，對于內(nèi)地在發(fā)展交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)有效拓展融資渠道，充分發(fā)揮市場化運(yùn)作的功效，具有一定的借鑒作用。

[1]陳晨.1965年以來香港公共交通發(fā)展與運(yùn)輸政策演進(jìn)[J].國際城市規(guī)劃,2011(2):67-73.

[2]黃溢能.港鐵的發(fā)展策略:由地下融入地上社區(qū)[J].現(xiàn)代物業(yè)(上旬刊),2010(7):24-25.

[3]王志年.對港鐵城軌項(xiàng)目成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的探討[J].鐵路工程造價(jià)管理,2009(6):51-54.

[4]盛來芳,榮朝和.香港地鐵與九廣鐵路合并案及啟示[J].綜合運(yùn)輸,2009(6):26-31.