■ 邵 毅

關(guān)于深化地勘單位改革的幾點(diǎn)看法

■ 邵 毅

國有地勘單位面臨的艱巨改革任務(wù)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：勘探市場(chǎng)競爭主體缺失，找礦突破主力軍力量將嚴(yán)重削弱；國有地勘單位劃為公益類后，較多數(shù)量的探礦權(quán)將無法由市場(chǎng)進(jìn)行配置；公益類地勘單位的職工收入將普遍下降，從而導(dǎo)致優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人才流失，地勘單位空心化；事企混合體制將導(dǎo)致國有地勘單位創(chuàng)新動(dòng)力不足；事企混合體制嚴(yán)重影響找礦的質(zhì)量和效果。落實(shí)全面深化改革要求應(yīng)：根據(jù)厘清政府和市場(chǎng)邊界的要求和公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作需要來設(shè)計(jì)地勘單位改革，把重組作為頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容；借力改革，培育各類市場(chǎng)主體，提升找礦企業(yè)的差異化競爭能力；引入民營資本，打破壟斷，建立地勘單位市場(chǎng)化經(jīng)營的新體制。

地勘單位；深化改革；頂層設(shè)計(jì)；市場(chǎng)主體；十八屆三中全會(huì)

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。在改革步入深水區(qū)的大背景下，公益性、商業(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍如何按公、商地質(zhì)工作需求進(jìn)行分類？地質(zhì)找礦新機(jī)制中的“商業(yè)跟進(jìn)”如何實(shí)現(xiàn)？不僅成為事業(yè)單位分類改革中地勘單位不得不重新思考的重大問題，也使地質(zhì)勘查行業(yè)成為厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要領(lǐng)域之一。能否以全新思路來設(shè)計(jì)地勘單位改革，從國家安全的高度來詮釋地勘單位改革的戰(zhàn)略意義，不僅關(guān)系到國有地勘單位未來的發(fā)展命運(yùn)，更關(guān)系到找礦突破乃至國家的經(jīng)濟(jì)安全。

1 研判和把握地勘行業(yè)改革的宏觀背景

地質(zhì)找礦中的關(guān)鍵要素是活勞動(dòng)，活勞動(dòng)即指從事地質(zhì)找礦活動(dòng)的人?；顒趧?dòng)的理念、精神和技能直接關(guān)系到地質(zhì)找礦能否突破，制度創(chuàng)新則是活勞動(dòng)中知識(shí)、技術(shù)、管理等要素被激活、迸發(fā)、涌流的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。因此，地勘單位的體制創(chuàng)新事關(guān)找礦主力軍建設(shè)的核心問題，也是找礦突破的決定性因素。然而，在國有地勘單位改革只有點(diǎn)題卻沒有破題和解題的現(xiàn)實(shí)面前，我們所面臨的宏觀環(huán)境卻發(fā)生了重大而深刻的改變。

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在由粗放、低水平數(shù)量擴(kuò)張向集約、質(zhì)量效益提升型轉(zhuǎn)變，“十二五”已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要拐點(diǎn)。一是在我國人均GDP接近10000國際元時(shí)，GDP增速已明顯放慢，GDP增速在2008年、2009年已分別下降到9.6%、9.3%，2010年二季度至2012年三季度甚至出現(xiàn)10個(gè)季度的連續(xù)下滑。2013年一季度增速在2012年四季度7.9%的基礎(chǔ)上繼續(xù)下滑到7.7%，二季度又下滑至7.5%，三季度也僅回升至7.8%，預(yù)計(jì)全年增速在7.6%左右。二是我國部分傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢(shì)和增長動(dòng)力近年來逐漸減弱。一方面勞動(dòng)供求格局發(fā)生重大改變，勞動(dòng)力成本快速上升，并使高儲(chǔ)蓄的水平不如以前，從而使資本供應(yīng)進(jìn)一步減少，資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)力有所減弱。一方面人民幣匯率大幅升值，自2005年7月人民幣匯率形成機(jī)制改革以來，人民幣兌美元匯率升幅已達(dá)35%。另一方面重工業(yè)峰值逐漸臨近，重工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)工業(yè)產(chǎn)值的比重于2009年達(dá)到70.5%，超過日本、德國、美國等在工業(yè)化過程中達(dá)到的峰值。三是節(jié)能減排將對(duì)資源需求產(chǎn)生剛性影響。2000年至2010年，我國一次性能源占全球新增加能源消費(fèi)總量的比重為54.1%，石油占43.3%，天然氣占11.5%，煤炭占86%，發(fā)電量占48.3%。然而，我國單位能耗產(chǎn)值僅為3.8美元，而德國、日本和美國分別為8.4美元、8美元和6美元。如果我國強(qiáng)化節(jié)能減排工作，對(duì)資源能源的需求將進(jìn)一步降低。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“需求”決定生存，更決定未來。中國改革開放后的30多年，GDP年均增幅始終保持在10%左右，但同樣是在高速發(fā)展的環(huán)境里，地勘單位卻經(jīng)歷了境遇相反的冰火兩重天。在20世紀(jì)最后的十幾年里，我國工業(yè)化主要以輕紡工業(yè)為主，對(duì)礦產(chǎn)資源有效需求不足，因此地勘單位獲得政府支持和開拓市場(chǎng)均十分困難。而21世紀(jì)的前十年，以重化工業(yè)為主的工業(yè)化使資源、能源需求空前高漲，短短十多年中我國由資源、能源凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國。資源需求使地勘單位迅速由行業(yè)配角變?yōu)橹鹘?，政府的事業(yè)費(fèi)投入和公益性地質(zhì)工作日漸增多，市場(chǎng)項(xiàng)目也愈來愈多。這充分表明影響地勘單位生存環(huán)境的決定因素并非為較高的經(jīng)濟(jì)增速，而是資源的有效需求。

“十二五”以來，中國經(jīng)濟(jì)增速放緩將是一個(gè)中長期趨勢(shì)，我國GDP增速的減緩將對(duì)全球40%左右的大宗商品需求產(chǎn)生影響。巴克萊的數(shù)據(jù)顯示，2013年二季度投資大宗商品的總資產(chǎn)規(guī)模下降到3490億美元，為近三年來最低水平。投資者對(duì)大宗商品的持倉創(chuàng)紀(jì)錄地下降了630億美元，甚至超過2008年金融危機(jī)時(shí)的下降幅度。標(biāo)準(zhǔn)銀行的研究結(jié)果顯示，如果中國GDP增速放緩，全球?qū)︺~、鋼鐵等大宗商品的需求會(huì)顯著下降?！?013年三季度國土資源管理形勢(shì)分析與展望》報(bào)告也指出，全球勘查活動(dòng)指數(shù)持續(xù)走低，8月份跌落至歷史第二水平。2013年上半年國內(nèi)非油氣固體礦產(chǎn)勘查投入165億元，同比減少24%，出現(xiàn)了十幾年來國內(nèi)地質(zhì)勘查投入的首次下降。以上充分證明了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，將或快或慢地影響大宗商品價(jià)格，進(jìn)而影響勘查活動(dòng)的投入，最終影響到地勘單位的生存環(huán)境，宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性變化和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使我國地勘行業(yè)面臨著不同的改革環(huán)境。已錯(cuò)失了一次改革機(jī)遇的地勘單位，如再誤判形勢(shì)，不僅會(huì)直接影響新形勢(shì)下國有地勘單位的改革大局，更會(huì)使地勘行業(yè)重新陷入更加被動(dòng)、更加困難的境地。

2 認(rèn)真總結(jié)國有地勘單位改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革始于35年前的十一屆三中全會(huì)，35年中改革經(jīng)歷了兩個(gè)重要階段。第一個(gè)階段是1978-1984年，重點(diǎn)進(jìn)行了以土地承包制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，短短三年就將集體所有、集體占有使用的土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)民個(gè)人占有和使用的新土地產(chǎn)權(quán)制度。

1984年黨的十二屆三中全會(huì)做出決定，把我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從此改革進(jìn)入了以國企改革為重點(diǎn)的第二個(gè)階段。在這個(gè)階段中，國企的漸進(jìn)式改革主要在不觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下進(jìn)行，以擴(kuò)權(quán)讓利和承包經(jīng)營為重點(diǎn)來調(diào)整國家與企業(yè)的利益分配關(guān)系，實(shí)行企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離。而此時(shí)的國有地勘單位改革基本與國企改革同步，進(jìn)行了預(yù)算包干節(jié)約分成和承包經(jīng)營，按專業(yè)化分工要求改組地質(zhì)隊(duì)伍，以“一業(yè)為主、多種經(jīng)營”方式進(jìn)入市場(chǎng)。

1992年是中國改革的分水嶺，黨的十四大第一次提出改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，十四屆三中全會(huì)第一次提出國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1993年12月全國人大常委會(huì)通過的《公司法》為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了重要的法律依據(jù)。1999年9月召開的十五屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出了公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式。在此基礎(chǔ)上，國有企業(yè)全面并迅速地進(jìn)行了現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)制度變革。在這個(gè)環(huán)節(jié)上，國有地勘單位改革開始掉鏈了。20世紀(jì)末，“國辦發(fā)【1999】37號(hào)文”針對(duì)國有地勘單位的體制改革明確指出，要“將原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的在各省、自治區(qū)、直轄市的地質(zhì)勘查單位統(tǒng)一劃歸到各省、自治區(qū)、直轄市，并逐步實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營?！薄耙苯?、有色、輕工、化工、建材等部門所屬的地質(zhì)勘查單位，可以從各自部門的實(shí)際情況出發(fā)改組為企業(yè)或進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)。”然而，面對(duì)國企轟轟烈烈的現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度變革，面對(duì)中央、國務(wù)院以及行業(yè)主管部門明確的改革要求，國有地勘單位卻因?qū)俚鼗^程中的頂層設(shè)計(jì)缺失而停滯了市場(chǎng)化改革步伐，“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”成為國有地勘單位十幾年來習(xí)慣和依賴的改革路徑。從政府的初衷來看，同意繼續(xù)“戴事業(yè)帽子”，或許是對(duì)國有地勘單位過去貢獻(xiàn)大、歷史遺留問題多的回報(bào)和扶持，或許是出于對(duì)最終“走企業(yè)化路子”的一種過渡性政策考慮。尤其對(duì)于地方政府而言，一方面對(duì)中央下放的地勘單位改革工作有一個(gè)銜接過程；另一方面不可能像中央部門一樣只需單純考慮一個(gè)行業(yè)的改革問題，而必須把地勘單位改革與同一個(gè)地區(qū)的其他事業(yè)單位改革統(tǒng)籌起來考慮。因此，國有地勘單位的改革只完成了組建國家級(jí)公益地質(zhì)隊(duì)伍和中央地勘單位的屬地化任務(wù)。屬地后的國有地勘單位基本沒有按照“國辦發(fā)【1999】37號(hào)文”要求轉(zhuǎn)制為企業(yè)或并入企業(yè)集團(tuán)。與此同時(shí)，由于地方財(cái)力的逐步好轉(zhuǎn)，地勘單位的事業(yè)費(fèi)不斷增加，地勘單位在獲得財(cái)政資金的同時(shí)還能通過市場(chǎng)項(xiàng)目獲得其他收入。事業(yè)費(fèi)的足額發(fā)放、公益性和商業(yè)性地質(zhì)項(xiàng)目的不斷增多使地勘單位的日子逐漸好過，職工收入也隨之提高，事業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老、醫(yī)療體制收益也遠(yuǎn)高于一般的企業(yè)。兩頭利益均沾的既得利益使事企不分的體制成為大多數(shù)國有地勘單位的“烏托邦”。也讓長期貧困的國有地勘單位潛移默化中滋長了“小富即安、小進(jìn)則滿”的思想。于是，百局千隊(duì)格局依舊，同質(zhì)化、低質(zhì)化現(xiàn)象普遍，非地勘的多種經(jīng)營依然是地勘單位的主要產(chǎn)業(yè)（總收入中的大部分仍然來源于非地質(zhì)勘查），“公益類”也因此成為此次分類改革中國有地勘單位的主流呼聲。在國土資源部及八部委聯(lián)合組織的地勘單位分類改革專題調(diào)研中，除了極個(gè)別的單位主動(dòng)希望劃為生產(chǎn)經(jīng)營類和少數(shù)幾家已被政府改制為企業(yè)外，絕大多數(shù)國有地勘單位都希望劃入公益類?！按魇聵I(yè)帽子、走企業(yè)路子”已成為絕大多數(shù)國有地勘單位所依賴的改革路徑，而這一“路徑依賴”恰恰是地勘單位的改革死結(jié)、發(fā)展死結(jié)。

2011年，“中央5號(hào)文件”對(duì)事業(yè)單位分類改革進(jìn)行了全面部署和啟動(dòng)，要求在5年內(nèi)完成實(shí)質(zhì)性改革任務(wù)。但整個(gè)地勘行業(yè)除了基層利用國家政策性文件來希望繼續(xù)保持公商不分、事企不分現(xiàn)狀外，并無覆蓋全行業(yè)的改革頂層設(shè)計(jì)。十八屆三中全會(huì)部署的深水區(qū)改革，將著重解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題，改革的決心之強(qiáng)、力度之大、范圍之廣將是前所未有的。任何僥幸心理和錯(cuò)誤判斷都將再一次貽誤地勘單位的改革大業(yè)，判斷和設(shè)計(jì)上的失誤將會(huì)給整個(gè)行業(yè)帶來無法預(yù)料的生存危機(jī)，從而導(dǎo)致找礦主力軍建設(shè)受挫，找礦突破受到影響。在事關(guān)國有地勘單位未來發(fā)展命運(yùn)的改革問題上，主動(dòng)改與被動(dòng)改的結(jié)果是不一樣的，早改和遲改的結(jié)局也大相徑庭。

3 正確認(rèn)識(shí)十八屆三中全會(huì)后的改革形勢(shì)與要求

摸著石頭過河的35年改革歷程中，我國改革布局從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，并逐步步入深水區(qū)，黨的十八屆三中全會(huì)根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在深層次體制矛盾，明確提出了“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用?！边@標(biāo)志著35年漸進(jìn)式改革進(jìn)入了第三個(gè)階段，即從農(nóng)村和國企為重點(diǎn)的改革，轉(zhuǎn)向以政府為重點(diǎn)的改革。與35年來改革的每個(gè)階段相比，今天中國的改革面臨的改革環(huán)境、改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、改革的推進(jìn)路徑都有了重大改變。而本輪改革的目的就是要解決政府與市場(chǎng)的矛盾，使政府從資源的配置者轉(zhuǎn)為市場(chǎng)的監(jiān)督者和公共服務(wù)的提供者。

我們應(yīng)該清晰地看到，十八屆三中全會(huì)提出的厘清政府和市場(chǎng)關(guān)系中的“政府”并非簡單地等同為國家機(jī)關(guān)，它不僅包括一般意義上的國家行政機(jī)關(guān)，還包括非居民和非企業(yè)的、所有和市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，如事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，甚至還包括壟斷性國企。以政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、壟斷國企構(gòu)成的體制內(nèi)與民營經(jīng)濟(jì)等社會(huì)組織構(gòu)成的體制外已顯現(xiàn)出輪廓分明的二元分割，這種格局是可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸，其產(chǎn)生的根本原因是市場(chǎng)與政府的界限沒有厘清，這個(gè)邊界就是市場(chǎng)能做的就要交給市場(chǎng)，市場(chǎng)失靈的就要交給政府。從這個(gè)意義上說，國有地勘事業(yè)單位不知不覺中已面臨著被改革的命運(yùn)。一方面，國有地勘單位的人員經(jīng)費(fèi)、裝備投入、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)均來自納稅人繳納形成的財(cái)政收入，探礦權(quán)大多來自行政資源的配置，地勘單位行政化色彩還比較濃厚。另一方面，30多年來的改革并沒有對(duì)國有地勘單位的體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變革。地勘單位不僅未能形成涇渭分明的公益性、商業(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍，更沒有形成有競爭力的市場(chǎng)主體。小而散、同質(zhì)化的布局不僅幾十年不變，還因?yàn)槭聵I(yè)費(fèi)和市場(chǎng)的雙向獲利而成為既得利益者。

十八屆三中全會(huì)召開后，我國改革將從面對(duì)具體的經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)向面對(duì)相互交織的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，從經(jīng)濟(jì)體制向經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明體制全面進(jìn)發(fā)，以厘清政府和市場(chǎng)關(guān)系為重點(diǎn)的改革將成為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，破除既得利益群體和固化的利益藩籬、打破壟斷將成為改革的主要內(nèi)容。地勘單位囿于自身體制、既得利益等多方面原因，已經(jīng)成為改革的重點(diǎn)，改革由此將會(huì)加速。如果我們此時(shí)還在誤判形勢(shì)、不能有所作為的話，不僅會(huì)喪失難得的改革機(jī)遇而扼殺自己的未來，還會(huì)讓找礦突破蒙上陰影。

4 加快市場(chǎng)主體培育是繁榮商業(yè)勘查市場(chǎng)的關(guān)鍵

資金、勞動(dòng)和不確定的礦產(chǎn)資源存儲(chǔ)區(qū)塊是地質(zhì)找礦中最基本的生產(chǎn)要素。從資金上來看，公益性地質(zhì)找礦資金來源于政府的財(cái)政資金，執(zhí)行的是核銷制度，提供的是社會(huì)公共產(chǎn)品。商業(yè)性找礦資金來源于市場(chǎng)上的商業(yè)性“投資”，它有著投入的商業(yè)動(dòng)機(jī)和目的，主要是為了獲取利潤，追求資本的增值。從“勞動(dòng)”來看，找礦中的勞動(dòng)要素既包含了物化勞動(dòng)（裝備），更包含了活勞動(dòng)，而活勞動(dòng)主要指從事地質(zhì)勘查的隊(duì)伍和人員。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，微觀市場(chǎng)主體的活動(dòng)和要素流動(dòng)均應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行配置，而不是由政府來進(jìn)行配置。然而，一旦大多數(shù)國有地勘單位劃歸公益類，有可能會(huì)重創(chuàng)地勘市場(chǎng)的微觀主體，使市場(chǎng)無法配置資源。

(1)勘探市場(chǎng)的競爭主體缺失，找礦突破主力軍力量將嚴(yán)重削弱。目前，我國80%以上有資質(zhì)的地勘隊(duì)伍都集中在國有地勘單位。如果絕大多數(shù)地勘單位都劃進(jìn)公益類的話，則意味著國有地勘單位不再是可以參與競爭的市場(chǎng)主體，近60萬地勘職工無法進(jìn)入微觀市場(chǎng)成為主體。我們從來都不否認(rèn)地質(zhì)找礦需要一支精干的公益性地質(zhì)隊(duì)伍，但這支隊(duì)伍的特點(diǎn)是精干，因?yàn)樗恍枰?fù)責(zé)提供有邊界的“社會(huì)公共產(chǎn)品”，目標(biāo)只能是社會(huì)效益的最大化，而不是單位利益最大化，因此它不能從事其他商業(yè)性活動(dòng)，不能參與市場(chǎng)競爭。政府的公益性地質(zhì)工作提供的公共產(chǎn)品是為了引導(dǎo)社會(huì)資本的投入，公益性地質(zhì)工作是為了化解商業(yè)性地質(zhì)工作的風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)性地質(zhì)勘查才是找礦突破的主要內(nèi)容和重點(diǎn)。從各國的找礦實(shí)踐來看，公益性地質(zhì)調(diào)查資金源遠(yuǎn)小于商業(yè)性勘查投入，公益性地質(zhì)隊(duì)伍遠(yuǎn)小于商業(yè)性勘查隊(duì)伍，既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要、又適應(yīng)地質(zhì)找礦需要的各類礦業(yè)和勘查企業(yè)才是找礦突破的主力軍。大多數(shù)國有地勘單位成為公益性地質(zhì)隊(duì)伍后，這支不僅人數(shù)眾多，而且還有著地質(zhì)信息的優(yōu)先獲得優(yōu)勢(shì)、國家的資金支持優(yōu)勢(shì)和政府的行政資源優(yōu)勢(shì)。這些行政色彩的壟斷性優(yōu)勢(shì)其本質(zhì)是“既得利益優(yōu)勢(shì)”，對(duì)于真正的市場(chǎng)競爭主體是不公平的，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序也是一種擾亂。我們應(yīng)該從十八屆三中全會(huì)看到中央對(duì)改革的決心。隨著新一輪改革的不斷推進(jìn)，公益類地勘單位將在工作領(lǐng)域、經(jīng)費(fèi)收支、職工收入等方面逐步規(guī)范并受到限制，政府和市場(chǎng)的界限一定會(huì)厘得很清。只有商業(yè)性地質(zhì)找礦隊(duì)伍才能以市場(chǎng)主體身份在勘查市場(chǎng)上進(jìn)行競爭，同時(shí)通過招、投標(biāo)參與公益性地質(zhì)工作。而大多數(shù)國有地勘隊(duì)伍劃歸公益類后，留給商業(yè)性地勘企業(yè)的資源則會(huì)很少，這樣的結(jié)果意味著商業(yè)性地勘市場(chǎng)主體將會(huì)缺失，它將拖累中國商業(yè)化地質(zhì)勘查市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)程，嚴(yán)重地削弱地質(zhì)找礦主力軍的有生力量。

(2)國有地勘單位劃為公益類后，較多數(shù)量的探礦權(quán)將無法由市場(chǎng)進(jìn)行配置。因?yàn)闅v史的原因和地勘單位的專業(yè)需要，有較多探礦權(quán)屬于國有地勘單位，如果國有地勘單位大部分劃入公益類，這部分探礦權(quán)將留在非市場(chǎng)主體的公益類組織內(nèi)，很難像市場(chǎng)主體的物權(quán)一樣由市場(chǎng)進(jìn)行配置和自由流動(dòng)。在市場(chǎng)無法配置礦業(yè)權(quán)的情況下，找礦突破中的整裝勘查將受到極大制約。整裝勘查需要對(duì)同一成礦帶上的諸多礦業(yè)權(quán)按市場(chǎng)方式進(jìn)行整合，地勘單位用探礦權(quán)參與整合的目的是希望獲得收益，但公益一類的收支兩條線已經(jīng)堵死了此類地勘單位的市場(chǎng)之路。公益二類目前來看雖還未最終堵死市場(chǎng)之路，但真正規(guī)范的政策并未出臺(tái)，未來可能是國家通過購買服務(wù)的方式來給予財(cái)政支持，同時(shí)國家有可能在服務(wù)領(lǐng)域、人員收入、社會(huì)保障等方面對(duì)公益二類單位進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和限制。如果礦業(yè)權(quán)投資無法獲得收益，將嚴(yán)重影響地勘單位用探礦權(quán)進(jìn)行投入的積極性。大量探礦權(quán)不能在整裝勘查中按市場(chǎng)方式進(jìn)行整合，則一定會(huì)對(duì)找礦突破產(chǎn)生重大影響。

(3)公益類地勘單位的職工收入將普遍下降，從而導(dǎo)致優(yōu)秀技術(shù)專業(yè)人才流失，地勘單位空心化。毋庸諱言，目前許多國有地勘單位仍然熱衷“公益類”，是源于對(duì)現(xiàn)有事企不分體制的滿足，也是對(duì)目前事企不分體制等同為公益類的一種誤解，即希望通過劃為公益類使現(xiàn)有事企不分體制能繼續(xù)維持下去。其實(shí)，只要客觀分析當(dāng)前國情和中央的改革決心，就可以得出肯定性的結(jié)論。中央下決心通過本次改革來理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，與市場(chǎng)對(duì)應(yīng)的事業(yè)單位理應(yīng)包含在廣義的政府概念之中。收入中既有財(cái)政收入又有市場(chǎng)收入、運(yùn)行中既有政府資源又有市場(chǎng)資源的事企混合體制一定是本輪改革的對(duì)象。改革到位后公益類單位將逐步規(guī)范，特別是職工收入將會(huì)普遍下降。據(jù)對(duì)東部沿海某省地勘單位調(diào)查，目前正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的基本年薪為40萬元左右，但按照事業(yè)單位的績效工資政策，年收入普遍要降到12萬元左右。從事野外工作的地質(zhì)隊(duì)普通職工，年薪目前大都在12萬元以上，但按照事業(yè)單位的績效工資政策，年收入只能為6萬元左右，約為現(xiàn)在的一半。在收入下降的同時(shí)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與企業(yè)并軌已在推進(jìn)之中。另外，事業(yè)單位由于產(chǎn)權(quán)制度缺失和事業(yè)身份限制，無法按市場(chǎng)要求對(duì)高端人才進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)。利益導(dǎo)向始終是人才流動(dòng)的基礎(chǔ)，低收入將直接導(dǎo)致大量優(yōu)秀專業(yè)人才離開國有地勘單位，導(dǎo)致國有地勘單位空心化，這對(duì)找礦突破主力軍建設(shè)是非常不利的。

(4)事企混合體制將導(dǎo)致國有地勘單位創(chuàng)新動(dòng)力不足。地質(zhì)找礦主要依賴于找礦隊(duì)伍的科技能力和水平。歷經(jīng)幾十年找礦后的今天，我國易找的地表礦產(chǎn)已經(jīng)不多，“攻深探盲”已成為新時(shí)期找礦突破的主要內(nèi)容，地質(zhì)找礦隊(duì)伍必須從經(jīng)驗(yàn)找礦轉(zhuǎn)向科技找礦。生存危機(jī)始終是創(chuàng)新的動(dòng)力源泉，作為事企混合的地勘單位，勘查任務(wù)和科研任務(wù)主要為上級(jí)下達(dá)，人頭經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政支付，地勘單位不需要?jiǎng)?chuàng)新和提升能力就可以獲得資金和項(xiàng)目，無生存危機(jī)自然就缺少創(chuàng)新動(dòng)力。同時(shí)，國有地勘單位的事業(yè)體制，使之缺乏積累發(fā)展機(jī)制，實(shí)力較弱也是地勘單位科技創(chuàng)新的主要困難。而缺少商業(yè)模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的地勘隊(duì)伍很難成為一支合格的找礦突破主力軍，找礦突破的成功率也會(huì)大大降低。

(5)事企混合體制嚴(yán)重影響找礦的質(zhì)量和效果?，F(xiàn)有體制下地勘單位與礦業(yè)公司是兩張皮，礦業(yè)企業(yè)找礦的目的是希望找到有開采和利用價(jià)值的礦，而地勘單位因自身產(chǎn)業(yè)鏈定位，可能會(huì)過多地關(guān)注找礦中的工作量，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到單位的收入。因此，一些地勘單位不顧找礦的實(shí)際需要，設(shè)計(jì)中隨意增加方法和工作量，從而無形中增加了找礦成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的礦產(chǎn)勘查，是指發(fā)現(xiàn)礦床并查明其中礦體分布、礦產(chǎn)種類、質(zhì)量、數(shù)量、開采和利用條件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)以及應(yīng)用前景、滿足國家建設(shè)或礦業(yè)企業(yè)需要的全部地質(zhì)勘查工作。其中的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)及應(yīng)用前景是找礦真正的目的所在。而只負(fù)責(zé)打工找礦不需要對(duì)開礦負(fù)責(zé)的地勘單位，無論是找到富礦還是貧礦、單一礦還是伴生礦、淺部礦還是深部礦、難選礦還是易選礦，難采礦還是易采礦都不如找到礦那么重要。這就是我們?yōu)槭裁唇?jīng)常看到在幾千米以下找到貧礦、難選礦卻依然高調(diào)宣傳的重要原因。要克服這方面局限性，就必須使國有地勘單位真正成為市場(chǎng)主體，真正成為“探采一體化”后礦產(chǎn)領(lǐng)域的一部分。

5 落實(shí)全面深化改革要求加快國有地勘單位改革頂層設(shè)計(jì)

從目前大多數(shù)國有地勘單位的改革訴求來看，一是大多數(shù)國有地勘單位要求劃歸公益類。二是大多數(shù)分類改革局限在以每個(gè)單位為單元小系統(tǒng)中進(jìn)行，這樣改革下來依然是每個(gè)省有3-4個(gè)地勘單位，每個(gè)地勘單位內(nèi)部都有“參公”、“公益一類”、“公益二類”、“企業(yè)類”等多種無法融合的體制。這種缺乏頂層設(shè)計(jì)的改革將直接導(dǎo)致改革的形式主義大于實(shí)用主義，地勘單位的體制、機(jī)制無法得到徹底的變革。十八屆三中全會(huì)釋放的市場(chǎng)化改革信號(hào)已十分強(qiáng)烈，改革的力度之強(qiáng)、范圍之廣、布局之全，也是十一屆三中全會(huì)召開以來的35年所僅有。因此，國有地勘單位改革的全面深化已迫切需要頂層設(shè)計(jì)。

(1)根據(jù)厘清政府和市場(chǎng)邊界的要求和公益性、商業(yè)性地質(zhì)需要來設(shè)計(jì)地勘單位改革。公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作界限的厘清是政府與市場(chǎng)界限厘清的重要內(nèi)容。公益性地質(zhì)工作主要由政府提供社會(huì)所需的社會(huì)公共產(chǎn)品，商業(yè)性地質(zhì)工作是一種投資行為。地質(zhì)找礦新機(jī)制提出的“公益先行、商業(yè)跟進(jìn)”概念，與國務(wù)院1999年對(duì)地勘單位改革的思路是基本一致的，即通過組織一支精干的公益性地質(zhì)隊(duì)伍，向社會(huì)提供所需的公共產(chǎn)品，在化解找礦風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，引導(dǎo)并鼓勵(lì)“商業(yè)跟進(jìn)”中的社會(huì)投資?，F(xiàn)在的問題是國家已明確了公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作的界限，但作為公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作的實(shí)施主體卻是混亂的，除了國家地調(diào)局之外，大多數(shù)地勘單位是公、商一體，事企不分。因此，在改革的頂層設(shè)計(jì)中必須按照公益性地質(zhì)工作的需要，把公益性地質(zhì)工作嚴(yán)格局限在區(qū)調(diào)、礦調(diào)范圍內(nèi)，在各省組建一支統(tǒng)一、精干的公益性地質(zhì)隊(duì)伍。再把經(jīng)營類地勘單位改組為適應(yīng)商業(yè)性地礦工作需要的各類市場(chǎng)主體。通過公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作的嚴(yán)格厘清，通過全面整合精干的公益性地質(zhì)隊(duì)伍，通過跨地區(qū)、跨行業(yè)重組商業(yè)性地勘企業(yè)，使找礦突破分工明確，各得其所，全面推進(jìn)。

(2)把重組作為頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，把公益類地勘單位做精，把商業(yè)性地勘企業(yè)做強(qiáng)。在本次事業(yè)單位分類改革前，無論是原地礦部在各省、市的地礦單位，還是原各工業(yè)部門的地勘單位，屬地后都基本保持了原來的布局，即大多數(shù)省市都有2-3個(gè)地勘局。在此次事業(yè)單位分類改革過程中，許多省市基本以每個(gè)地勘單位為單元來進(jìn)行內(nèi)部的分類切割。如果按此思路延伸和實(shí)施下去，改革到最后仍然會(huì)像以前一樣每個(gè)省有好幾個(gè)公益類地勘單位，每個(gè)地勘單位中既有參公體制，又有公益一類、公益二類和企業(yè)體制。這樣的結(jié)果是公益類隊(duì)伍大而不精，商業(yè)性地勘企業(yè)小而不強(qiáng)，仍然是公、商不分，事企不分。應(yīng)把重組作為本輪地勘單位改革的重要抓手，按照公益類地質(zhì)工作的需要，把多個(gè)地勘單位中的公益類機(jī)構(gòu)整合到一起，每個(gè)省組建一支精干統(tǒng)一的公益類地勘隊(duì)伍。在此基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)方式引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營類地勘單位進(jìn)行跨地區(qū)、跨行業(yè)并購重組，用資本的杠桿效應(yīng)放大地礦產(chǎn)業(yè)規(guī)模，從而把商業(yè)性地勘企業(yè)培育得更優(yōu)更強(qiáng)。目前，世界前三大鐵礦石公司控制了全球近40%的鐵礦石產(chǎn)量，前十位的銅礦公司控制了全球近60%的銅礦產(chǎn)量，前十位的鉛土公司控制了全球70%以上的鉛土礦石產(chǎn)量。2010年和2011年，全球三大礦業(yè)巨頭共實(shí)現(xiàn)凈利潤486億美元和516億美元，而國內(nèi)77家大中型鋼企每年的利潤總和不過800億元，不及三大礦業(yè)巨頭利潤之和的三分之一。全國2404家有資質(zhì)的地勘單位2012年總收入才2185億元，平均每個(gè)單位總收入為9100萬元。2404家地勘單位總資產(chǎn)5762億元，平均每個(gè)地勘單位資產(chǎn)僅為2.4億元，中國礦業(yè)企業(yè)和地勘單位分割在兩個(gè)不同產(chǎn)業(yè)，不僅產(chǎn)業(yè)鏈不完整，而且資產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營規(guī)模小、盈利水平低。地勘單位百局千隊(duì)格局與30多年前未改革時(shí)狀況幾乎一樣。地勘單位被排斥在礦業(yè)領(lǐng)域之外，與礦業(yè)企業(yè)形成兩張皮，不僅產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，而且常常面臨生存危機(jī)。找礦突破為地勘單位融入礦業(yè)公司提供了極其難得的平臺(tái)。找礦突破需要整裝勘查，地勘單位可以通過整裝勘查這個(gè)平臺(tái)，借用資本的杠桿效應(yīng)，使資源、資產(chǎn)和資本有機(jī)結(jié)合，與參與整裝勘查的礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行重組，通過二者的有機(jī)融合，打造在國際礦業(yè)舞臺(tái)上有競爭實(shí)力的礦業(yè)航母。

(3)借力改革，培育適應(yīng)找礦需要的各類市場(chǎng)主體，提升找礦企業(yè)的差異化競爭能力。目前，國有地勘單位同質(zhì)化現(xiàn)象非常普遍。一方面，每個(gè)地勘單位都是小而全，都擁有地物化遙等找礦手段，缺少差異化的專業(yè)技術(shù)特色。另一方面以隊(duì)為基礎(chǔ)、百局千隊(duì)的體制格局幾十年不變。而國際找礦市場(chǎng)早已形成大型礦業(yè)企業(yè)、初級(jí)勘探公司、個(gè)體勘查者和純技術(shù)服務(wù)企業(yè)并存的找礦組織網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。應(yīng)借力找礦突破這個(gè)平臺(tái)和事業(yè)單位分類改革的機(jī)遇，在打造中央、地方兩級(jí)統(tǒng)一精干的公益性地勘隊(duì)伍的同時(shí)，按照礦產(chǎn)勘查的市場(chǎng)需要和找礦規(guī)律，全方位培育產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、特色各異、分工明確、協(xié)作化生產(chǎn)的礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)主體。應(yīng)引導(dǎo)國有地勘單位與礦業(yè)公司通過并購重組來組建我國大型跨國礦業(yè)企業(yè)。礦業(yè)公司為保證礦產(chǎn)資源的可接替性需要有自己的勘查隊(duì)伍，地勘單位只有和礦業(yè)公司重組才能享受找礦成果的收益，二者相融符合重組的利益導(dǎo)向，具有操作層面的可行性。國有地勘單位與礦業(yè)企業(yè)的重組不僅能為找礦突破創(chuàng)造條件，也為實(shí)際修正我國勘查與礦業(yè)的產(chǎn)業(yè)割裂打下基礎(chǔ)。在培育大型礦業(yè)跨國公司的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)國有地勘單位形成組織結(jié)構(gòu)精干、運(yùn)作靈活、籌資多樣化、具有冒險(xiǎn)精神的初級(jí)勘探公司，從而使這些面廣量大的初級(jí)勘探公司成為我國找礦突破的主要力量。要根據(jù)勘探市場(chǎng)的差異化需求和地勘單位的專業(yè)特點(diǎn)，打造地物化遙方面的專業(yè)技術(shù)服務(wù)企業(yè)。還可通過推進(jìn)注冊(cè)地質(zhì)師制度的建立，打破資質(zhì)壟斷對(duì)勘查資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀，為個(gè)體勘查者的出現(xiàn)創(chuàng)造條件。從而使商業(yè)性地質(zhì)勘查活動(dòng)中的微觀組織“百花齊放”，真正形成既能適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律需要，又能適應(yīng)找礦規(guī)律需要的勘查市場(chǎng)主體。

(4)引入民營資本，打破壟斷，建立地勘單位市場(chǎng)化經(jīng)營的新體制。地勘單位人力資源豐富、優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源多，但資金實(shí)力弱，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，現(xiàn)有的資產(chǎn)、資源無法與資本有機(jī)結(jié)合。現(xiàn)有的企業(yè)基本上也是國有股一股獨(dú)大，股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，法人治理結(jié)構(gòu)不合理。找礦突破戰(zhàn)略的實(shí)施，吸引了大批民營資本，使民營資本與地勘單位走到了一起。應(yīng)把民營資本的投入導(dǎo)向從單純的礦業(yè)項(xiàng)目引導(dǎo)到地勘單位改制上來，使民營資本通過投資既能聯(lián)姻地勘單位，又能獲得礦產(chǎn)資源。中央十八屆三中全會(huì)對(duì)深化改革作了全面部署，打破壟斷、引入競爭成為全面推進(jìn)深化改革的重中之重，民營資本對(duì)打破壟斷有著至關(guān)重要的作用。要把建立混合所有制地勘企業(yè)作為找礦突破主力軍建設(shè)的重要基礎(chǔ)，作為找礦突破的另一個(gè)重大成果。在與有實(shí)力的民企、礦企合作時(shí)，應(yīng)把建立混合所有制地勘企業(yè)作為引資的重要目標(biāo)，高度重視資本的關(guān)聯(lián)作用，通過IPO或買殼上市，使地勘單位實(shí)現(xiàn)既能在資本市場(chǎng)上融得資金、擴(kuò)大規(guī)模，又能創(chuàng)新體制機(jī)制的雙重目標(biāo)?？稍O(shè)想建立統(tǒng)一的地勘單位股權(quán)改革投資專項(xiàng)基金在社會(huì)上向大型民企、礦企定向募集資金，用于對(duì)擬改制地勘單位的專項(xiàng)投入。華東有色地勘局2013年1月初通過這樣的辦法，把自己所有資產(chǎn)打包評(píng)估，通過增資擴(kuò)股方式引進(jìn)了20多億元資金。

制度的改革和創(chuàng)新將對(duì)釋放和激活微觀、個(gè)體的活力開辟廣闊的空間，為找礦突破提供“驚險(xiǎn)一跳”。反之，沒有制度的改革和創(chuàng)新，即使有了某種技術(shù)突破，也很難使找礦取得全面突破。一句話，應(yīng)通過找礦突破使國有地勘單位企業(yè)化改革破題，應(yīng)通過地勘單位企業(yè)化改革為找礦突破奠定基礎(chǔ)。

[1]評(píng)論員.在新的起點(diǎn)上全面深化改革[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2013-11-14(02).

[2]楊亮.“收”與“放”的新智慧[N].光明日?qǐng)?bào),2013-11-19(07).

[3]本報(bào)評(píng)論員.突出經(jīng)濟(jì)體制改革這個(gè)重點(diǎn)[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2013-11-16(03).

[4]趙麗.國有民營經(jīng)濟(jì)公平競爭需打破制度“玻璃門”[N].法制日?qǐng)?bào),2013-11-19(06).

Several Observations and Ideas on Deepening the Reform of Geological Exploration Units

SHAO Yi

This paper points out the arduous missions of reform and serious challenges which the state-owned geological exploration units face. The main issues of focus include: there is no competition subject in the exploration market so that the main force strength for prospecting breakthrough would be severely weakened; a number of exploration rights will not be configured by the market after the stateowned geological exploration unit is divided into public serves; the worker’s income will generally decline, thus resulting in the outflow of talented professionals. The paper also points out that the mixed system of institution and enterprise will cause insufficient innovative motivation and will have a serious impact on the quality and effect of prospecting. This paper offers some methods for comprehensively deepening reforms. These include: designing geological exploration units’ reform should be based on the requirements of clarifying the government and the market boundary, as well as the demand of public geological work and commercial geological work. Reconstruction is the key point for top-level design. All kinds of the market entities must be cultivated depending on the reform. The differentiated competitive strength of prospecting enterprises must be improved. Moreover, non-government capitals should also be introduced into geological prospecting projects; and a new mechanism for market-oriented management will be established.

geological exploration units; deepening the reform; the top-level design; market participants; the Third Plenary Session of 18th Central Committee

F407.1

C

1672-6995(2013)12-0008-07

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》摘登（之一）——關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和加快事業(yè)單位分類改革的論述

2013-12-03

邵毅（1953-），男，浙江省余姚市人，研究員，江蘇省委黨校研究生學(xué)歷，主要從事礦業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與研究。

（1）全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。

（2）加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。