王 江

古人云“徒法不足以自徙”。假定現(xiàn)存的法律都是良法，假定守法主體的素質(zhì)和違法機會都是恒定，那么法律要得到有效的實施，就必須有一個良好的法律執(zhí)行機制，即法律的監(jiān)管模式。在建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的背境下審視我國當前的環(huán)保監(jiān)管模式，其還存在諸多不足。在目前的憲政背景下，結(jié)合我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體國情，整合環(huán)境監(jiān)管的各種資源、科學設(shè)置監(jiān)管主體、恰當配置監(jiān)管權(quán)力、強化環(huán)保監(jiān)管力度，創(chuàng)制多種有效的監(jiān)管模式顯得尤為重要。

一、環(huán)保監(jiān)管模式的基本認識

(一)環(huán)保監(jiān)管模式的概念生成

所謂監(jiān)管，是指對運行中的事物進行監(jiān)督和控制，使其不致脫離既定的軌道或偏離期望的走向。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在《監(jiān)管問題及多哈發(fā)展議程(解釋文本)》中將監(jiān)管定義為國家對企業(yè)、公民和政府自身行為所采取的管制措施。①環(huán)保監(jiān)管屬于政府社會性監(jiān)管職能的一部分。它不僅指普通的環(huán)境行政管理行為，還包括對影響和破壞環(huán)境的微觀市場主體的經(jīng)濟行為進行管制，將人類的經(jīng)濟活動限定于環(huán)境的承受范圍之內(nèi)。環(huán)保監(jiān)管也不僅是指對潛在的環(huán)境污染和破壞行為的直接強制，它既包括對微觀市場主體的經(jīng)濟行為設(shè)定規(guī)范，即環(huán)境保護立法;還包括對微觀經(jīng)濟主體的污染和破壞環(huán)境行為實施后，司法機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做出課以污染者相應(yīng)法律責任的司法裁判行為，即環(huán)境保護司法等。同時，環(huán)保監(jiān)管還包括其他社會主體及社會公眾對環(huán)境污染和破壞行為的社會性監(jiān)督。基于以上認識，筆者認為，所謂環(huán)保監(jiān)管，是指政府采取措施對經(jīng)濟主體潛在地和現(xiàn)實地造成環(huán)境污染的行為加以規(guī)范和限制。環(huán)保監(jiān)管模式就是指對環(huán)境污染和破壞行為進行監(jiān)管的方式。從靜態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體的設(shè)置及各自權(quán)限;從動態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體依照自身權(quán)限開展活動的運行機制。

(二)環(huán)保監(jiān)管模式的內(nèi)容厘清

一是環(huán)保監(jiān)管主體設(shè)置。政府是環(huán)保監(jiān)管的當然主體。此外，微觀經(jīng)濟主體是環(huán)境污染和破壞的直接責任者，他們在生產(chǎn)經(jīng)營活動中有義務(wù)和責任采取自我監(jiān)管措施以減少對環(huán)境的損害，因而也應(yīng)當成為監(jiān)管主體的一部分。不僅如此，在現(xiàn)行民主政治構(gòu)架下，一方面，社會公眾對政府行為有監(jiān)督的權(quán)利，當然也對政府的環(huán)保監(jiān)管行為享有監(jiān)督權(quán);另一方面，政府的有限性和“政府失靈”等因素也決定了政府對環(huán)境的監(jiān)管并非無所不能，尤其是政府履行監(jiān)管職能，更是需要社會公眾的支持和配合，諸如舉報環(huán)境污染事實、提供環(huán)境污染線索、搜集與環(huán)境污染相關(guān)的證據(jù)等等。因此，從這個意義上講，社會公眾當然也是環(huán)保監(jiān)管主體。

二是環(huán)保監(jiān)管職權(quán)劃分。環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的配置應(yīng)依據(jù)環(huán)境問題的現(xiàn)狀、特征、發(fā)展趨勢和環(huán)境保護的目標科學、合理進行，以滿足環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運行的高效性。首先，要保證環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)可用”，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和破壞行為依法應(yīng)當懲處的，監(jiān)管主體能夠依照自己合法享有足夠的監(jiān)管職權(quán)，包括能夠采取哪些措施、實施哪些行為對其進行有效制裁;其次，要促使環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)必用”，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染損害行為，環(huán)保監(jiān)管主體必須依照自身的監(jiān)管職權(quán)采取制裁措施，以保障其監(jiān)督行為的及時性;最后，要監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管主體權(quán)力“不得濫用”，也就是要對環(huán)保監(jiān)管職權(quán)加以合理限制，不宜過大、過寬，對每一主體的權(quán)力都要有所制約，避免其借“環(huán)保監(jiān)管”之名而行濫權(quán)、侵權(quán)之實。

三是環(huán)保監(jiān)管運行機制。環(huán)保監(jiān)管運行機制是環(huán)保監(jiān)管主體行使環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的過程，包括環(huán)保監(jiān)管主體之間的相互關(guān)系，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的相互支持、相互依賴和相互制約關(guān)系，以及環(huán)保監(jiān)管主體運用環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的工作規(guī)程。環(huán)保監(jiān)管運行機制主要是解決各環(huán)保監(jiān)管主體之間依照何種程序、步驟在各自既定的監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)動作的問題。

二、現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管模式的審視與反思

有學者將我國的環(huán)境監(jiān)管體制概括為“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的模式。也有學者認為我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制從橫向的關(guān)系來看，具有“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負責相結(jié)合”的特點;從縱向的關(guān)系來看，具有中央與地方的分級監(jiān)督管理相結(jié)合的特點。但是，從現(xiàn)有的法律規(guī)定和環(huán)保監(jiān)管實際來看，我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式還存在很多問題。事實上，我國只是規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的基本原則，但真正意義上的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制尚未真正建立。我國環(huán)保監(jiān)管體制方面存在的問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面存在的缺失

1.環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過于分散。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，環(huán)境污染事項主要由專門的環(huán)保監(jiān)管部門管理，但其中涉及交通、固體廢物、漁業(yè)、水體、海洋、生活噪聲等污染的防治則由其他相關(guān)部門負責監(jiān)管;自然資源的利用和保護均由相應(yīng)的資源管理部門管理。由此可見，我國環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)主要有各級人民政府環(huán)境保護行政主管部門和以林業(yè)部門、水利部門等為代表的具有環(huán)保監(jiān)管權(quán)限的部門。農(nóng)林、水利等為代表的非專門性的行政管理部門也享有一定的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。類似部門主要包括公安、安監(jiān)、交通、民航、土地、農(nóng)業(yè)、漁政、水利、海洋、地質(zhì)礦產(chǎn)、林業(yè)、衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管、城鄉(xiāng)建設(shè)、城市規(guī)劃和市容監(jiān)管等部門。這樣過于分散的機構(gòu)設(shè)置易環(huán)保監(jiān)管的沖突、重疊和缺位等問題。環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的過于分散必然導致效率的低下，目前，我國環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過于分散是現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制模式存在的最為突出的問題。

2.依行政區(qū)劃對環(huán)境資源進行條塊分割不合理。我國目前將環(huán)境資源依據(jù)行政區(qū)劃分割為不同的管轄區(qū)域，由不同的地方政府分別監(jiān)管。但是，環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)并不因為行政區(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財富與公共產(chǎn)品，資源的使用必須集體行動。個體對公共資源的自由選擇與利用和社會的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭。加之環(huán)境資源的多重使用價值，使得對地方利益、部門利益、個體利益的考慮遠遠大于對環(huán)境資源保護的考慮。使用環(huán)境資源的外部不經(jīng)濟性和事實上的無償性雖然在各種立法中似乎通過規(guī)范公民和企事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度得到了解決，但由于種種原因，卻忽視了對地方利益、部門利益的限制，往往導致整個環(huán)境資源的監(jiān)管處于混亂的狀態(tài)，最終也必然影響我國的環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。有學者曾指出，我國環(huán)境保護立法只注重規(guī)范市場主體，而忽視政府機關(guān)權(quán)力的限制與協(xié)調(diào)，管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機構(gòu)的弊端暴露無遺。②

3.農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)長期缺失。目前，我國的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)有四個層級，分別是環(huán)保部、省級政府的環(huán)保廳、地市級政府的環(huán)保局和縣級政府的環(huán)保局。在現(xiàn)行體制下，縣級政府的環(huán)保部門是最低層級的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)至今尚未建立專門的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。也就是說，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管由于監(jiān)管機構(gòu)的空缺而長期處于失控的狀態(tài)，這也是我國廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境資源問題日益嚴重的原因之一。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的缺失嚴重影響著我國環(huán)境保護事業(yè)的長遠發(fā)展，也不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展，系目前環(huán)保監(jiān)管體制模式的重要缺失。

(二)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置上存在的不足

1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置的立法比較模糊?，F(xiàn)行立法中對主要監(jiān)管部門職權(quán)的規(guī)定還比較具體和細致，而當涉及到相關(guān)的監(jiān)管部門的職責時，則往往是一帶而過，籠統(tǒng)處理。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。”又如，《大氣污染防治法》第4條規(guī)定:“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責，對機動車船污染大氣實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理?！币陨鲜龅诙糠蔀槔?，立法中僅規(guī)定了有關(guān)部門“根據(jù)自己的職責”和“在各自的職責范圍內(nèi)”對大氣污染防治實施監(jiān)督管理，但對于這些部門在大氣污染防治中究竟各自的職責范圍具體為何、這些部門應(yīng)履行怎樣的管理職責卻沒有任何規(guī)定。這種現(xiàn)象在現(xiàn)行立法中并不鮮見，這些規(guī)定反映出一個共同的問題，即立法對于環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在不同監(jiān)管部門之間配置的規(guī)定還比較模糊。

2.同級部門的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)有重復和交叉。環(huán)保監(jiān)管本質(zhì)屬于環(huán)境管理的范疇，根據(jù)管理的基本原理，科學、有效管理的關(guān)鍵是管理職權(quán)的承擔要與管理目標有高度的一致性，不能讓管理主體承擔與其管理目標矛盾或者沖突的職權(quán)。然而，我國現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)管體制的法律法規(guī)，在授予有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)管職權(quán)時往往忽略了這一科學管理職能分工的原則。事實上，環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)主要包括制定環(huán)境保護和污染防治規(guī)劃、制定發(fā)布環(huán)境保護標準、對環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)測等。在上述各方面職權(quán)中，目前的環(huán)保監(jiān)管模式均存在一定的重復和交叉現(xiàn)象。例如，國家發(fā)改委下屬的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展司具有“編制和實施全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”的職權(quán)，而國家環(huán)境保護部也具有“組織擬定和監(jiān)督實施國家確定的重點區(qū)域、重點流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃”的職權(quán)?！熬幹坪捅O(jiān)督實施全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”與“組織擬定和監(jiān)督實施生態(tài)保護規(guī)劃”就存在一定的重復和交叉。事實上，類似的環(huán)保監(jiān)管之前的重復、交叉甚至沖突問題在現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式中并非個別現(xiàn)象。

3.上下級環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置不科學。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第9條的規(guī)定，地方人民政府工作部門依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導。這就決定了在環(huán)保監(jiān)管領(lǐng)域，各級地方政府的環(huán)保監(jiān)管部門受同級政府和上級環(huán)保監(jiān)管部門的雙重領(lǐng)導。在事權(quán)、財權(quán)等方面，同級政府享有決定權(quán)，而上級環(huán)保監(jiān)管部門則只能在業(yè)務(wù)方面對下級環(huán)保監(jiān)管機關(guān)進行指導。這種狀況非常不利于環(huán)保監(jiān)管機關(guān)擺脫不利干擾，其相對獨立性較差。雖然有可采用“掛牌督辦”等方式實現(xiàn)上級環(huán)保監(jiān)管部門對下級環(huán)保監(jiān)管部門的約束和領(lǐng)導，但是這個辦法既沒有明確的法律依據(jù)，也因受制于現(xiàn)有的權(quán)力配置體制，其作用非常有限。

(三)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運行上存在不足

1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運行手段單一。我國環(huán)保監(jiān)管中的主要制度中，除排污收費制度和排污許可制度外，大多屬于行政手段的內(nèi)容。從環(huán)保監(jiān)管的宏觀層面出發(fā)，運用必要的強制性管理手段是必不可少的。但行政命令、直接干預(yù)、強制執(zhí)行等行政強制性管理手段往往簡單、粗暴，缺乏靈活性，極易引起行政摩擦和抵觸、消極行為，給環(huán)保行政監(jiān)管造成一定的阻力，不僅產(chǎn)生環(huán)保監(jiān)管低效率現(xiàn)象，而且政府單一管理運作成本高，導致行政管理資源浪費嚴重。③誠然，現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管制度中也有排污收費制度、排污權(quán)交易制度、投資鼓勵制度等，但這些制度主要局限于一些微觀的環(huán)境管理經(jīng)濟手段，未能在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源發(fā)展戰(zhàn)略、財政稅收和金融等政策中考慮引入有利于環(huán)境管理的經(jīng)濟刺激手段，使環(huán)境管理制度與這些部門政策之間往往不協(xié)調(diào)。④市場管理手段的不足使一些本應(yīng)屬市場范疇的環(huán)境事務(wù)只能由行政管制手段進行管理，這些事務(wù)往往因其在管理上沒有遵循市場經(jīng)濟規(guī)律而缺乏管理效率。

2.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督機制有欠缺。環(huán)保行政部門的監(jiān)督分為兩種:一是環(huán)保監(jiān)管行政管理部門對行政管理相對人是否履行環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)的監(jiān)督，如對工業(yè)企業(yè)有無落實“三同時”制度的現(xiàn)場檢查。二是環(huán)保監(jiān)管行政機構(gòu)對其執(zhí)法人員在具體行政行為中是否履行法定職責的監(jiān)督，以及上級環(huán)保監(jiān)管行政機構(gòu)對下級對口的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)業(yè)務(wù)上的內(nèi)部行政監(jiān)督。由此可見，對環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督僅指第二種。我國的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督機制太過于單一，只限于環(huán)保行政機構(gòu)內(nèi)，并未有第三方參與，比如司法機關(guān)、普通公眾等。缺少體制外的監(jiān)督力量，因此在環(huán)保監(jiān)管實際運行中，這一單一的監(jiān)督方式難以發(fā)揮有效的制約作用。此外，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督中公眾參與嚴重不足。目前，公眾參與監(jiān)督仍然游離于體制之外，而且是政府主導。這種政府主導的公眾參與缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。有學者曾尖銳指出，在我國，公眾參與最主要的合理內(nèi)核已經(jīng)被抽掉，剩下的更多是一種形式上的東西。即使公眾自身出于某種需要會自覺進行某種形式的參與，如受到項目不利影響的公眾會通過信訪的形式發(fā)表自己的一些意見，但其結(jié)果多是以不了了之而告終。⑤導致這個問題的根源是公眾參與權(quán)仍未得到有效地保護。因為下列一系列問題法律并未加以明確:一是環(huán)境權(quán)尚未“入憲”，公眾參與的法律依據(jù)不足;二是公眾的知情權(quán)尚無足夠的保障，三是公眾參與的能力尚有待提升，四是公眾參與的程序規(guī)定尚很模糊。有學者曾指出，如上述問題得不到解決，公眾參與只能流于形式。⑥

三、我國環(huán)保監(jiān)管模式的創(chuàng)新構(gòu)想

(一)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面的創(chuàng)新

環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置既要尊重歷史，又要與我國的環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平等國情相適應(yīng)，不能簡單地討論集中抑或分散、增加或者減少。在原國家環(huán)保總局升格為國家環(huán)保部后，我國環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面的缺失需從以下幾個方面予以創(chuàng)新。

1.在中央政府層面建立環(huán)境保護的綜合協(xié)調(diào)和咨詢機構(gòu)。該機構(gòu)類似于美國的環(huán)境質(zhì)量委員會，其組成人員應(yīng)由各環(huán)境管理相關(guān)部門行政首長、環(huán)境法律專家和環(huán)境保護科研技術(shù)專家所構(gòu)成。該機構(gòu)對總理直接負責，其職能應(yīng)立足于為國家的整體規(guī)劃、環(huán)境保護專項規(guī)劃和與環(huán)境保護密切相關(guān)的重大決策提供咨詢意見，為此，可通過定期會議制度以加強中央政府各部門間的協(xié)調(diào)，促使環(huán)境保護與我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃有機地結(jié)合。

2.建立基層環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。目前，我國基層環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)尚處于缺失的狀態(tài)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)并沒有建立專門的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的缺失嚴重影響著我國環(huán)境保護事業(yè)的長遠發(fā)展，也不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市的社區(qū)和街道這一層面，專門的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)也處于缺失的狀態(tài)。事實上，環(huán)境保護是一項長期的、系統(tǒng)的、聯(lián)動工程，在強化政府行政管理的同時，更需要發(fā)揮廣大基礎(chǔ)群眾的積極性和能動性。筆者認為，只有將環(huán)境保護的專門化、職業(yè)化和群眾化相結(jié)合，我國的環(huán)境保護事業(yè)才更有生命力，也更有發(fā)展空間。因此，筆者建議應(yīng)將環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置到基層。具體而言，應(yīng)參照公安機關(guān)的設(shè)置方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立縣級環(huán)保行政主管機關(guān)的派出機構(gòu)，在村民委員會中和村民小組中設(shè)置專門的環(huán)保監(jiān)管員。在城鎮(zhèn)的街道和社區(qū)兩級中，也應(yīng)設(shè)置專門的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)。

3.建立跨行政區(qū)劃的“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)”。此外，考慮到我國生態(tài)環(huán)境的整體性、特殊性和復雜性，應(yīng)打破現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)與各級政府按層級對口設(shè)置的格局，在環(huán)境保護的某些特殊領(lǐng)域?qū)嵭锌鐓^(qū)域的環(huán)境監(jiān)管。在考慮行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境類型的情況下，建立“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)”。具體而言，“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)”應(yīng)為所涉行政區(qū)的上級政府環(huán)保行政機構(gòu)的派出機構(gòu)，其職能主要是協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益訴求，更好地保護特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源。

4.建立多元化的環(huán)保監(jiān)管體制。從環(huán)境污染和生態(tài)破壞的種種悲劇中，我們很容易發(fā)現(xiàn)，環(huán)保領(lǐng)域中“政府失靈”是普遍的現(xiàn)象。導致環(huán)保領(lǐng)域中“政府失靈”的原因有多種，但其中最為關(guān)鍵的原因是地方政府與中央政府，以及地方政府間存在利益訴求方面的偏差。尤其是當“唯GDP論”的傳統(tǒng)的政績考核制度環(huán)境下，作為理性主體的各級地方政府在面臨選擇的時候往往選擇犧牲環(huán)境利益以換取經(jīng)濟發(fā)展。此外，是個別政府部門的利益訴求也有區(qū)別，往往在部門利益的驅(qū)動下選擇犧牲環(huán)境利益。因此，單純依靠政府對環(huán)境保護進行監(jiān)管很難卻得很好的效果。事實上，環(huán)境保護是政府的職能，理應(yīng)由政府來主導，但對環(huán)境保護的監(jiān)管則不應(yīng)僅僅依靠政府。也就是說，如果不改變政府既是環(huán)境保護的管理者，又是環(huán)境保護事務(wù)的監(jiān)督者的現(xiàn)狀，則很難建立起有效的環(huán)保監(jiān)管體制。筆者認為，政府應(yīng)是環(huán)境保護的管理者和主要實施者，社會公眾應(yīng)為環(huán)境保護的監(jiān)督者。也就是說，理想的環(huán)境保護監(jiān)管體制應(yīng)是“政府管理、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督”的多元監(jiān)管體制。改變現(xiàn)行的政府既是管理者，又是監(jiān)督者的體制，在強化政府管理者職能的同時，將其監(jiān)督者的職能剝離出來，主要交由公眾來監(jiān)督。

(二)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置方面的創(chuàng)新

國務(wù)院在《關(guān)于落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護的決定》中明確提出要按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步理順部門職責分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和整體性。筆者認為，應(yīng)從以下幾方面入手，推動環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置改革。

1.理順中央與地方的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。在目前的憲政體制下，中央與地方在環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的劃分方面尚缺乏明確的以法律形式出現(xiàn)的規(guī)定。這種缺失導致環(huán)保監(jiān)管職能“越位”、“同位”、“失位”等問題十分突出。既使中央在環(huán)保監(jiān)管方面的宏觀調(diào)控能力因此而削弱，又使地方的積極性難以得到有效的發(fā)揮。因此，以法律的形式明確劃分中央與地方在環(huán)保監(jiān)管方面的職權(quán)就顯得非常重要。從我國實際出發(fā)，中央環(huán)境管理機構(gòu)應(yīng)當在國家整體環(huán)境管理體制中起主導、領(lǐng)導、統(tǒng)籌、監(jiān)督的作用，而地方環(huán)境管理機構(gòu)應(yīng)當在中央的領(lǐng)導和監(jiān)督下對其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。具體而言，中央的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)應(yīng)包括:全國性或跨省的環(huán)境規(guī)劃、計劃的制定、審查，全國和跨省的環(huán)境保護和資源開發(fā)、利用規(guī)劃的制定與監(jiān)督，省際間環(huán)境保護和資源開發(fā)、利用規(guī)劃和計劃的審查和協(xié)調(diào)以及各種環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、名錄的制定等。此外，對于一些地方政府不好管也管不好的事項也應(yīng)當由中央進行統(tǒng)一管理如核設(shè)施的管理進口國外固體廢物進行再利用的管理等。

2.在上下級環(huán)保監(jiān)管機關(guān)間合理配置監(jiān)管職權(quán)。筆者認為，應(yīng)弱化同級政府對環(huán)保監(jiān)管機關(guān)的控制，加強上級環(huán)保監(jiān)管機關(guān)對下級環(huán)保監(jiān)管機關(guān)的管理。有學者指出，我國環(huán)境管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機構(gòu)，這樣的體制設(shè)置弊端明顯。筆者非常贊同這個判斷，并進一步認為，在上下級環(huán)保監(jiān)管機關(guān)的職權(quán)配置上應(yīng)遵循生態(tài)環(huán)境的客觀情況，遵循生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律。德國在這方面的經(jīng)驗可供我國借鑒。在職能分配方面，德國聯(lián)邦政府與地方政府權(quán)限職責劃分的基本依據(jù)是環(huán)境因子的外部性程度。具體而言，環(huán)境因子外部性越大，環(huán)境行政管理機構(gòu)級別越高，反之亦然。例如，外部性程度較大的大氣質(zhì)量由較高行政級別的聯(lián)邦環(huán)境管理機構(gòu)負責，而外部性程度較小的噪聲則由地方環(huán)境行政管理機構(gòu)具體負責。結(jié)合我國的實際情況，筆者認為，我國可打破現(xiàn)有的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)與行政區(qū)劃一一對應(yīng)、逐級分配職權(quán)的模式，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的管理方式，以生態(tài)環(huán)境分類管理為目標來具體配置環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。

3.調(diào)整環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在同級部門中的配置。在目前環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管與分管尚不能很好地協(xié)調(diào)的情況下，應(yīng)賦予環(huán)保監(jiān)管職能部門更大的權(quán)力。目前，在水污染的監(jiān)管方面，立法已有突破。2008年修訂的《水污染防治法》第七十四條中將限期治理的決定權(quán)賦予環(huán)保部門。在2009年國家環(huán)境保護部發(fā)布的《限期治理管理辦法(試行)》中則對限期治理的級別管轄做出了更為具體的規(guī)定。依據(jù)該辦法的規(guī)定，國家重點監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由省級環(huán)保部門決定，報環(huán)境保護部備案;省級重點監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由所在地設(shè)區(qū)的市級環(huán)保部門決定，報省級環(huán)保部門備案;其他排污單位的限期治理，由污染源所在地設(shè)區(qū)的市級或者縣級環(huán)保部門決定。盡管我們在水污染的監(jiān)管領(lǐng)域的職權(quán)配置的科學化和合理化方面取得了突破，但是，在其它領(lǐng)域中的監(jiān)管職權(quán)配置的科學化和合理化方面尚無明顯進展。筆者認為，應(yīng)以水污染防治及其監(jiān)管的范式，對我國的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置進行改革。一方面，應(yīng)通過法律明確監(jiān)管職權(quán)的邊界。正如孟德斯鳩所言:要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。被約束對象自身權(quán)力邊界的清晰是實現(xiàn)權(quán)力約束權(quán)力的前提。因此，在橫向上配置環(huán)保監(jiān)管的職權(quán)，其首要的前提是通過法律明確各個職能部門的監(jiān)管職權(quán)。另一方面，要強化環(huán)保監(jiān)管職能部門的權(quán)力。在賦予環(huán)保監(jiān)管部門限期治理的決定權(quán)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)賦予其更具強制性和剛性的執(zhí)法權(quán)力。另外，還應(yīng)當明確環(huán)保護監(jiān)管的統(tǒng)管部門和分管部門的職責和分工，解決各部門之間的不協(xié)調(diào)問題。為此，可以規(guī)定環(huán)保監(jiān)管的統(tǒng)管部門對各分管部門具有規(guī)劃和協(xié)調(diào)的職責，并賦予環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管部門對于分管部門所涉及的環(huán)保工作法定的監(jiān)督管理權(quán)，真正使環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)境保護中發(fā)揮主導和牽頭的作用。

(三)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力運行機制的創(chuàng)新

1.強化行政監(jiān)察部門對環(huán)保監(jiān)管職能部門的監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察，履行檢查國家行政機關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題。鑒于對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力進行監(jiān)督的緊迫性，建議強化由行政監(jiān)察部門對環(huán)保監(jiān)管部門的監(jiān)察，尤其是對環(huán)保監(jiān)管部門行政領(lǐng)導的監(jiān)察。實行嚴格的以“環(huán)保行政領(lǐng)導問責制”為核心的責任追究機制。

2.建立和健全各級人大對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。各級人大對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)是長效的、剛性的。要改變?nèi)舜蟊O(jiān)督的“務(wù)虛”性，即使在各級人大的休會期也應(yīng)保持對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。因此，一方面應(yīng)通過加強立法，通過立法來監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管權(quán)力，另一方面還應(yīng)建立長效的人大監(jiān)督機制。根據(jù)《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，各級人大應(yīng)更加主動地加強對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。為此，建議由全國人大常委會制定一個啟動監(jiān)督程序的標準，只要達到這個標準的，監(jiān)督程序即應(yīng)啟動。

3.注重環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放是環(huán)保監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容。外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放能有效地彌補環(huán)保內(nèi)部監(jiān)督的不足，消解內(nèi)部監(jiān)督機制中的諸多障礙，促進環(huán)保監(jiān)督機制的完善。因此，筆者建議在環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的運行上，要培養(yǎng)和釋放外部監(jiān)督力量。具體而言，環(huán)保外部監(jiān)督力量包括人民政協(xié)、媒體、公民個人和社會團體等。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放就是指要提高上述主體對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力及其運行的監(jiān)督能力，破除現(xiàn)行體制和機制中不利于其對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的運行進行有效監(jiān)督的阻礙，從而培養(yǎng)和釋放環(huán)保外部監(jiān)督力量，對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力進行有效的監(jiān)督。為此，首先，應(yīng)對環(huán)保外部監(jiān)督力量進行有效整合，以人民政協(xié)為主導，媒體為主要力量，充分釋放和發(fā)揮環(huán)保NGO和公民個人的積極性。其次，應(yīng)建立各外部監(jiān)督力量的信息和決策的聯(lián)動機制，以形成合力，共同保持對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的高強度關(guān)注，從而形成外部監(jiān)督的長效機制。再次，應(yīng)通過法律制度的健全和完善，引導外部監(jiān)督力量通過合法的途徑和方式對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力及其運行進行常態(tài)化的監(jiān)督。最后，在環(huán)保公益訴訟中，探索對環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)行政不作為而提起環(huán)保行政公益訴訟的可能性。

4.強化對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的司法監(jiān)督。當出現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管失職、瀆職等類型的案件時，在合法的前提下，應(yīng)擴大案件的影響，以形成強大的威懾力。此外，還可建立司法機關(guān)與環(huán)保監(jiān)管部門之間的信息聯(lián)動機制。尤其是當面對重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時，應(yīng)通過信息聯(lián)動機制，確保環(huán)境污染和生態(tài)破壞能得到及時地應(yīng)對。

注釋

①Elisabeth Roderburg:《Regulatory Issues And the Doha Development Agenda:An explanatory paper》，2003年，第12頁。②陳漢光、樸光沫:《環(huán)境法基礎(chǔ)》，中國環(huán)境科學出版社，1994年，第40頁。③烏蘭:《環(huán)境行政管理中政府職能的變革》，《山東社會科學》2006年第8期。④魏志榮:《我國環(huán)境管理存在的主要問題及解決對策》，《北方經(jīng)貿(mào)》2006年第6期。⑤程宗璋:《論我國環(huán)境公眾參與制度的問題》，《湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學院學報》2003年第9期。⑥潘世欽、石維斌:《我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法機制的缺失與完善》，《貴州師范大學學報》2006年第1期。