丁同民

農(nóng)地非農(nóng)化收益一般是指農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地工程中而產(chǎn)生的土地增值收益。但由于農(nóng)地非農(nóng)化收益來源的復(fù)雜性，農(nóng)地非農(nóng)化收益分配就成為一個(gè)難題。農(nóng)地非農(nóng)化收益分配，是當(dāng)代中國(guó)收入分配的重要組成部分。社會(huì)公平正義，是我國(guó)分配制度改革的原則和目標(biāo)。調(diào)查顯示，農(nóng)民個(gè)人只得到全部征地補(bǔ)償費(fèi)用的5% ～10%，村集體留下20%～30%，其余款項(xiàng)則由鄉(xiāng)級(jí)及鄉(xiāng)級(jí)以上政府以上占有。［1］。因此，農(nóng)地非農(nóng)化收益分配問題，已經(jīng)引起社會(huì)各界的憂慮，受到黨和國(guó)家最高決策層的高度重視和嚴(yán)重關(guān)切。如何讓廣大農(nóng)民最大程度的公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益，是新形勢(shì)下加快我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步進(jìn)程中必須科學(xué)回答的重大課題。為此，筆者擬對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的根源問題進(jìn)行初探，以期對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化收益分配問題的解決有所裨益。

一、農(nóng)地法規(guī)缺憾

(一)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地法規(guī)關(guān)于農(nóng)村土地征用方面的規(guī)定互相矛盾，導(dǎo)致地方政府征地權(quán)的濫用

我國(guó)《憲法》第十條和《土地管理法》第一條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。此條款強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“公共利益的需要”，表明只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。如果這種從農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換并不具有公共利益性質(zhì)，如征地目的是開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，這種征地權(quán)的行使應(yīng)屬于濫用。《土地管理法》不僅沒有對(duì)“公共利益的需要”做出明確的闡釋和界定，第四十三條還進(jìn)一步規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目，法律規(guī)定就陷入兩難境地?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定:“城市土地屬于國(guó)家所有”;我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”;第二十二條則規(guī)定:“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”。劃撥土地使用權(quán)即指劃撥國(guó)有土地使用權(quán)，這就將農(nóng)村集體土地的用途排除在房地產(chǎn)開發(fā)用地以外，而農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)換成房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是否符合公共利益，均須征為國(guó)有?？梢?，這兩項(xiàng)條款與《憲法》第十條規(guī)定相矛盾。任何單位和個(gè)人出于非公共利益的目的申請(qǐng)用地必須向國(guó)家提出申請(qǐng)，而國(guó)家以所謂的公共利益為由將土地征收后再將其交給建設(shè)單位用于非公共利益的建設(shè);或者說，原本為非公共利益的項(xiàng)目一經(jīng)政府出面立即變?yōu)楣怖妗＿@樣的邏輯顯然是對(duì)“公共利益”的最大諷刺。而這正是現(xiàn)行土地征收制度對(duì)“公共利益”的理解。［2］我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于征地方面的規(guī)定存在相互矛盾的地方，給政府征地權(quán)的行使留下了足夠的空間，往往導(dǎo)致地方政府在巨大利益驅(qū)動(dòng)下濫用征地權(quán)，甚至引發(fā)了大量的征地沖突事件。全國(guó)70%以上的上訪案件和67%的農(nóng)村群體性突發(fā)事件均是關(guān)于土地收益分配不合理問題的。［3］

(二)土地征用“公共利益”的邊界模糊，農(nóng)地非農(nóng)化范圍無限擴(kuò)大

我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家征地是“為了公共利益的需要”，但是包括憲法在內(nèi)的所有關(guān)于土地征用的相關(guān)法規(guī)對(duì)“公共利益”沒有做出明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府以公共利益和國(guó)家建設(shè)的名義大量征用土地。我國(guó)被征土地有91.34%是農(nóng)用地，土地被征用后，用于修路的占29.11%，用于建工廠的占28.49%，用于城鎮(zhèn)建房的占24.16%，用于建科技園區(qū)的占8.64%，其他用途占 9.6%。［4］當(dāng)然，政府的征地行為不排除合法性，但公共利益的模糊性和認(rèn)定失真確實(shí)導(dǎo)致了部分土地資源的浪費(fèi)和閑置。事實(shí)上，我國(guó)土地征收采用的原則并不是國(guó)際上普遍采用的“公共利益”原則，而是我國(guó)特殊的“制度需求”原則。我國(guó)的土地征收制度實(shí)際是為了滿足公共利益要求和制度需求的雙重目標(biāo)，其中大多數(shù)情況下是為了滿足制度需求。

二、農(nóng)地主體模糊

(一)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的主體未能做出明確的規(guī)定，或雖有所規(guī)定但與相關(guān)法規(guī)存在矛盾

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心，而農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)地制度的核心。新中國(guó)成立以來，我國(guó)土地制度的不斷改革，但農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)至今仍然模糊。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可以看出，我國(guó)《土地管理法》中的“集體”被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級(jí)，出現(xiàn)了“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”兩個(gè)概念，而作為村民自治組織的村民委員會(huì)又并不具有經(jīng)營(yíng)管理的職能，農(nóng)民在事實(shí)上并沒有對(duì)集體土地真正擁有處分權(quán)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體所有制的農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但這種集體所有制的土地所有權(quán)主體并不明晰。

(二)農(nóng)村土地“集體所有”邊界不清，致使農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益得不到全面保護(hù)

我國(guó)《土地管理法》第八條第二款規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。但是，“集體”到底是指哪一級(jí)，法律規(guī)定則較為含糊不清，造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不明確。由此產(chǎn)生了諸多問題。如，土地征收時(shí)農(nóng)民集體和個(gè)人始終處于被動(dòng)、弱勢(shì)地位，對(duì)土地被征收及其喪失的土地所有權(quán)缺乏必要的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)。與此同時(shí)，農(nóng)地的實(shí)際所有權(quán)卻被各級(jí)行政主體多重分割。除村民小組、村、鄉(xiāng)可以對(duì)農(nóng)地行使所有權(quán)外，縣、市(或地區(qū))，省和中央政府也可以對(duì)農(nóng)地行使分配權(quán)。從農(nóng)村集體土地所有權(quán)來看，法律上農(nóng)民集體所有的土地為農(nóng)民集體所有。但是，此處的集體是“村集體”、“村民小組”還是其他集體仍不清楚和穩(wěn)定。1998年修訂后的《土地管理法》根據(jù)歷史上形成的農(nóng)地占有情況，將集體所有權(quán)的主體分為三類:鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體，并分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體組織、村集體組織和村民小組經(jīng)營(yíng)管理所屬土地。但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則;沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位;沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。誰(shuí)是集體土地真正產(chǎn)權(quán)代表，無論是《土地管理法》還是《土地承包法》均未做出明確的規(guī)定，這就在理論和實(shí)踐中不可避免的造成農(nóng)村集體土地所有者代表不明確，影響了征地中集體土地所有者依法行使權(quán)利。農(nóng)地所有權(quán)主體的模糊和缺位，剝奪了農(nóng)民參與談判的地位、資格、權(quán)利和機(jī)會(huì)，致使農(nóng)民不能在國(guó)家征地、社會(huì)保障、就業(yè)安置等方面獲得與政府或開發(fā)商直接談判的權(quán)利，利益主體地位得不到法律的全面保護(hù)，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化利益受損是必然結(jié)果。

三、農(nóng)地權(quán)能殘缺

(一)農(nóng)村集體土地權(quán)能法律界定不明晰，是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的法律根源

在農(nóng)村土地征用問題上，對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的種種行為，歸根到底，源于農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不明晰。從集體土地的處分權(quán)來看，經(jīng)過30多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有較多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來沒有真正賦予農(nóng)民。我國(guó)《土地承包法》規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，但同時(shí)又規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。實(shí)際上又規(guī)定了集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)甚至決定權(quán)，這其實(shí)意味著集體依然是土地流轉(zhuǎn)的真正主體，農(nóng)民土地處分權(quán)受集體的制約和限制。但《土地承包法》同樣禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整農(nóng)民的承包地，集體也在相當(dāng)程度上失去了土地處分權(quán)。最為根本的是，無論是集體還是農(nóng)民的土地均不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，農(nóng)民集體無權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地，只能征為國(guó)有土地后，由國(guó)家出讓和轉(zhuǎn)讓。政府對(duì)國(guó)有土地行使審批權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。這樣，由國(guó)家法律規(guī)定引致的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)受限的結(jié)果是:土地所有者集體和農(nóng)民不能合法享有土地的增值收益，土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的農(nóng)地非農(nóng)化收益被政府和用地單位分享。

(二)城鄉(xiāng)二元分割的土地權(quán)能制度，是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的制度根源

城鄉(xiāng)二元分割的土地權(quán)能制度以及由此派生的政府壟斷著農(nóng)地非農(nóng)化過程，是現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平最深層次的制度根源。從表面看，農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損是由于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和不到位造成的，實(shí)際則是內(nèi)生于城鄉(xiāng)分割的土地權(quán)能制度，即使能夠按照現(xiàn)行政策對(duì)農(nóng)民實(shí)行充分補(bǔ)償，農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益受損仍然是必然的。國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制，使集體對(duì)其所有的土地并沒有處分權(quán)，從而導(dǎo)致了集體所有權(quán)權(quán)能的缺失:在土地征收關(guān)系上，集體往往聽從于政府的安排，而沒有獨(dú)立的權(quán)利。有的學(xué)者將這一問題歸結(jié)為國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的界限不清進(jìn)而造成集體所有權(quán)被國(guó)家所有權(quán)吸收。在征地實(shí)踐中，集體所有權(quán)主體不清和立法將其授予村民委員會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)，使得農(nóng)民集體失去了獨(dú)立的利益代表。事實(shí)上，村民委員會(huì)難以充當(dāng)農(nóng)民集體利益的代表，在集體所有權(quán)權(quán)能缺失、主體不清的情況下，農(nóng)地非農(nóng)化收益分配關(guān)系已演變?yōu)樾姓缘睦娣峙潢P(guān)系。［5］

(三)法定的農(nóng)地他項(xiàng)權(quán)利種類較少，是農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的潛在根源

農(nóng)地他項(xiàng)權(quán)利，是指農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)以外的各種土地權(quán)利。目前，我國(guó)法定的農(nóng)地他項(xiàng)權(quán)利種類較少。隨著我國(guó)農(nóng)地法治的完善和農(nóng)地利用實(shí)踐的發(fā)展，農(nóng)地他項(xiàng)權(quán)利的種類將會(huì)有所變化。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收并不必然導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村土地他項(xiàng)權(quán)利的消滅，相反，農(nóng)村土地他項(xiàng)權(quán)利人對(duì)其依法占有和使用的農(nóng)村土地仍然享有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)，特別是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利更應(yīng)作為土地征用標(biāo)的予以獨(dú)立對(duì)待，國(guó)家在征用農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)一并征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。否則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到破壞，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配將得不到有效保障。

四、農(nóng)地補(bǔ)償滯后

(一)補(bǔ)償范圍過于狹窄

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對(duì)土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民生存保障的考慮。但是，這種補(bǔ)償只是對(duì)與被征收客體有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上損失的補(bǔ)償，不僅對(duì)那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的附隨損失未列入補(bǔ)償?shù)姆秶夷切┛梢粤炕呢?cái)產(chǎn)損失，比如殘余地分割的損失、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失等間接損失都未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?，補(bǔ)償范圍過于狹窄。

(二)法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行“產(chǎn)值倍數(shù)”的補(bǔ)償法，其明顯的缺陷在于:以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮土地利用方式、種植制度、市場(chǎng)情況等條件，只是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物來測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及現(xiàn)在的城郊農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比。另外，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也不相適應(yīng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文的計(jì)算:改革開放以來，國(guó)家通過低價(jià)征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失;城市土地及其他所有的生產(chǎn)要素均已按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走，沒有按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算。為避免當(dāng)前征地工作中存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、隨意性較大、同地不同價(jià)等突出問題，新的征地標(biāo)準(zhǔn)將實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià)。但從根本上說，征地區(qū)片綜合價(jià)與傳統(tǒng)的征地標(biāo)準(zhǔn)并沒有實(shí)質(zhì)的區(qū)別。

(三)補(bǔ)償費(fèi)分配不合理

第一，農(nóng)村集體組織，不應(yīng)是農(nóng)地非農(nóng)化收益補(bǔ)償費(fèi)的終極占有者?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)的分配作了如下規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體組織所有;地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有;安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位，不需要統(tǒng)一安置的發(fā)放給被安置人員個(gè)人。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)民個(gè)人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，僅占征地補(bǔ)償?shù)臉O少部分，明顯有失公平?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)村集體組織(村委會(huì))并不等于農(nóng)民集體，它充其量只能算作農(nóng)民集體的代理人。現(xiàn)行法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體組織所有，客觀上為村干部“侵吞”失地農(nóng)民利益提供了方便。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與農(nóng)地非農(nóng)化收益補(bǔ)償分配，沒有法律依據(jù)。土地補(bǔ)償費(fèi)作為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益，理應(yīng)在失去土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不是法定的農(nóng)地所有者，更不是農(nóng)地使用者。因而，根本不應(yīng)參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。

第三，村集體與農(nóng)民個(gè)體之間、農(nóng)民個(gè)體之間的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配比例混亂?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)如何管理使用未作明確規(guī)定，結(jié)果造成土地補(bǔ)償費(fèi)的分配極為混亂，村級(jí)組織留用管理極不規(guī)范。不同的村留用的比例不同，分配的依據(jù)不同，使用的方式也不同，成為引發(fā)農(nóng)民與村、組之間矛盾沖突的重要原因。

第四，農(nóng)地非農(nóng)化收益補(bǔ)償安置方式單一?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》把被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)按三種途徑支付:農(nóng)村集體組織安置的支付給農(nóng)村集體組織;用地單位安置的支付給安置單位;不須單位安置的發(fā)給被安置人員個(gè)人。從目前實(shí)際來看，這三種安置方式都存在許多問題:一是農(nóng)村集體組織安置是不保險(xiǎn)的。所謂農(nóng)村集體組織安置，無非是農(nóng)村集體組織利用征地補(bǔ)償費(fèi)開辦一些經(jīng)營(yíng)實(shí)體，讓失地農(nóng)民在其中做一份工作，但一旦企業(yè)破產(chǎn)，將造成失地農(nóng)民失地又丟錢，基本生活難以得到保障。二是用地單位安置是不現(xiàn)實(shí)的。這種安置方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代或許可以做到，但現(xiàn)在在實(shí)際執(zhí)行中難以操作。盡管有的地方采取了就業(yè)安置，但由于失地農(nóng)民文化程度不高、勞動(dòng)技能貧乏等特點(diǎn)，往往導(dǎo)致其在就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。三是貨幣安置是不長(zhǎng)效的。當(dāng)前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但單一貨幣補(bǔ)償安置引發(fā)的突出問題是:被征地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后，絕大部分農(nóng)民將其轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，很少用于再生產(chǎn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存將失去保障。盡管有些地方正在探索建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，并鼓勵(lì)農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)，但由于安置補(bǔ)助費(fèi)偏低，并不能有效解決問題。

五、農(nóng)地救助缺失

(一)農(nóng)地非農(nóng)化收益分配異議，訴求存在法律障礙

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征收各方只有在對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)成一致意見或?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議時(shí)才能提出行政裁決，而對(duì)征地目的、征地范圍、征地安置、征地程序、征地執(zhí)行、征地費(fèi)用分配等發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)沒有提供有效的解決途徑。對(duì)此，最高人民法院說:現(xiàn)在法院能夠?qū)徖淼年P(guān)于土地征收的行政訴訟只有補(bǔ)償，而實(shí)際上現(xiàn)在老百姓經(jīng)常想要起訴的是征收決定，希望法院能夠撤銷。然而，征收決定按照目前的法律規(guī)定老百姓還不能起訴，法院也還不能受理。這其中的法律障礙，是《行政復(fù)議法》第三十條第二款。

(二)農(nóng)地非農(nóng)化收益爭(zhēng)端，解決機(jī)制不合理

我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”另外，根據(jù)我國(guó)的《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定:“土地所有人或使用人對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定可以提起行政復(fù)議，行政復(fù)議決定為最終裁決。”可以看出，我國(guó)土地征收救助方面的這些相關(guān)規(guī)定，具有明顯的不合理之處。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議由征收部門裁定(即享有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府)，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，雙方的權(quán)益嚴(yán)重不平衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。因?yàn)楦骷?jí)政府都參與了征地收益的利益分配，由爭(zhēng)議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與第一方的爭(zhēng)議顯然不妥。政府既是運(yùn)動(dòng)員，也是裁判員。這就使得解決農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益爭(zhēng)議程序的公正性值得懷疑。

(三)農(nóng)地非農(nóng)化收益分配相關(guān)當(dāng)事人，法律責(zé)任不明確

我國(guó)立法上對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任也沒有明確的規(guī)定，如在征地范圍、征地程序、征地補(bǔ)償分配、征地安置過程中，行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法情形，相對(duì)人因此而受到損害，或者農(nóng)村集體組織侵占補(bǔ)償、安置費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，法律規(guī)定不明確，由此導(dǎo)致土地違法成本過于低廉，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益難以保障?！斑`法”與“處理”比例的顯失平衡，致使違法征地行為屢禁不止。

(四)農(nóng)民維護(hù)農(nóng)地非農(nóng)化收益，渠道不暢、維權(quán)意識(shí)淡薄

農(nóng)民對(duì)自己的土地被征收沒有發(fā)言權(quán)、對(duì)征地的補(bǔ)償沒有參與決定權(quán)、對(duì)征地后的安置沒有決定權(quán)。目前，我國(guó)存在多種社會(huì)階層，有著不同的利益需求和社會(huì)訴求，多數(shù)社會(huì)階層有著暢通的表達(dá)利益訴求的組織或渠道，而作為我國(guó)人口最龐大的農(nóng)民卻沒有代表自己利益的群眾組織，農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益訴求難以暢通表達(dá)和解決。目前，我國(guó)農(nóng)民合作組織的數(shù)量已超過15萬個(gè)，農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)約占65%，專業(yè)合作社約占35%。但參加合作組織的農(nóng)戶僅有2363萬戶，占全國(guó)總農(nóng)戶數(shù)的9.8%。農(nóng)民的組織化程度較低，是當(dāng)前侵害農(nóng)民權(quán)益事件不斷發(fā)生的一個(gè)重要原因。［6］另外，由于農(nóng)民文化水平較低，對(duì)法律法規(guī)了解掌握不多，加上信息不對(duì)稱等原因。所以，當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)化收益受到侵犯時(shí)，用法律維權(quán)的意識(shí)很淡薄。參與與訴求表達(dá)渠道的不暢和維權(quán)成本的高昂，是農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化收益遭受損失的一個(gè)重要原因。

六、農(nóng)地考核缺位

實(shí)踐證明，適度的農(nóng)地非農(nóng)化，在一定程度上能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化，進(jìn)而能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化，也能起到節(jié)約耕地的作用。數(shù)量研究表明:累計(jì)國(guó)家建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口的回歸系數(shù)為0.0099，而累計(jì)農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)村人口的回歸系數(shù)為0.0146。也就是說，每增加一個(gè)農(nóng)村人口要占用耕地0.0146公頃，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口則只占耕地0.0099公頃，每一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口，就可以節(jié)約耕地0.0047公頃。日本的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)，1964年，日本農(nóng)業(yè)人口占全部人口的44%，1980年下降到18%，而在此期間，日本的耕地反而增加了3%。［7］但是，當(dāng)前，由于當(dāng)前沒有建立起科學(xué)的農(nóng)地非農(nóng)化收益考核制度，致使部分官員沒有樹立起科學(xué)的土地利用觀。有的認(rèn)為，我不加緊賣地、下屆政府同樣會(huì)賣掉，從而加緊攢足本屆政府的“零花錢”和“私房錢”;有的運(yùn)用各種手段出售土地?fù)Q取收入，使本屆地方政府把以后幾十年的土地收益一次性收取。如此巨大的預(yù)支性收益，必然造成土地征收行為短期化。這不僅導(dǎo)致了農(nóng)村土地的濫征濫用，而且也使下幾屆政府無法實(shí)現(xiàn)土地收益的共享，有時(shí)還使下幾屆政府負(fù)擔(dān)土地賣出之后的開發(fā)配套投入，乃至提供征地補(bǔ)償費(fèi)等等。最讓人擔(dān)憂的是:由于土地儲(chǔ)備有限，隨著土地使有權(quán)的不斷出讓，地方政府獲得的土地出讓金等收入將會(huì)減少，地方財(cái)政將無力支撐地方發(fā)展，地方也將會(huì)出現(xiàn)無地可供的局面。要解決這一問題，筆者認(rèn)為，要抓緊建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的農(nóng)地非農(nóng)化考核制度，尤其要設(shè)置一個(gè)地方農(nóng)地非農(nóng)化面積的底線，并把耕地的變化情況同官員的升遷掛鉤。

以上分析了現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公的根源，但并不是說，現(xiàn)行農(nóng)地征收等有關(guān)法規(guī)和制度并非一無是處。近年來，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在很大程度上得益于低成本的農(nóng)地非農(nóng)化。有學(xué)者估算:改革開放以來，農(nóng)村土地為工業(yè)化和城市化所提供的資本積累達(dá)30萬億元，遠(yuǎn)超過同期所吸引外資的數(shù)量。［8］當(dāng)然，現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配制度及其主要模式，也存在一定的不足，帶來了一定的消極影響。如，地方政府征地行為扭曲，農(nóng)地非農(nóng)化沖動(dòng)有增無減;農(nóng)地“尋租”現(xiàn)象大量衍生，農(nóng)地非農(nóng)化已成為腐敗案件的重災(zāi)區(qū);農(nóng)地非農(nóng)化面積日趨擴(kuò)大，耕地與糧食基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱;農(nóng)地非農(nóng)化方式粗放難轉(zhuǎn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展空間受限;政府公信力降低，失地農(nóng)民貧困群體增加;經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)蓄積，社會(huì)和諧穩(wěn)定受到威脅。等等。筆者認(rèn)為，要使農(nóng)民最大程度的公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益，當(dāng)前和今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，就應(yīng)該在加快修改和完善土地管理法及其相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)民收益的法定最低分配比例;加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，建立新型的農(nóng)地非農(nóng)化收益分配制度;堅(jiān)持公益性與營(yíng)利性有所區(qū)別的原則，完善農(nóng)地征收征用制度，培育和逐步開放農(nóng)村集體土地市場(chǎng);提高農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)意識(shí)，盡快確權(quán)頒證，給農(nóng)民以“地權(quán)”;深化農(nóng)村土地費(fèi)、地租、地價(jià)、農(nóng)地征用價(jià)格等改革，加強(qiáng)農(nóng)地非農(nóng)化收益管理;建立健全被征地農(nóng)民基本生活保障基金，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系;建立長(zhǎng)效的農(nóng)地征收反饋與監(jiān)督機(jī)制，把被征地農(nóng)民的生存和發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)與建設(shè)項(xiàng)目后期管理績(jī)效掛鉤;鼓勵(lì)各地從本地實(shí)際出發(fā)，以提高農(nóng)地非農(nóng)化收益分配比例為前提，積極探索土地股份合作等多樣化的分配形式;建立各級(jí)政府的激勵(lì)和約束機(jī)制，把農(nóng)地非農(nóng)化收益分配情況納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)考核體系;借鑒國(guó)外在農(nóng)地非農(nóng)化收益分配方面的基本做法和經(jīng)驗(yàn)等方面積極探索。

［1］周慶芳.我國(guó)農(nóng)村土地征用制度探討［J］.世界經(jīng)濟(jì)情況，2007，(6).

［2］李牧，耿寶建.論我國(guó)土地征收及補(bǔ)償制度的完善［J］.法商研究，2005，(2).

［3］宋全成.中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題及對(duì)策——非自愿移民與社會(huì)學(xué)研究的雙重視角［J］.社會(huì)科學(xué)輯刊，2009，(2).

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［8］袁鋮.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化問題研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011，(7).