楊立雄

雖然早在19世紀70年代美國就已對貧困線進行了較為深入的研究，但是受個人主義貧困觀的影響，美國官方一直沒有建立用于統(tǒng)計和救濟的貧困線。直到一百年后，美國社會保障局的莫莉·奧珊斯基(Mollie Orshansky)根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部食品計劃及1955年美國農(nóng)業(yè)部家庭食物消費調(diào)查得到的恩格爾系數(shù)計算得到美國貧困門檻(poverty threshold)，這一方法得到美國經(jīng)濟機會辦公室和預(yù)算局的肯定。美國貧困門檻的建立，為保障窮人的基本生存、降低貧困發(fā)生率起到了重要作用，但是美國貧困門檻的絕對性也遭受一些人的批評。本文回顧了美國貧困門檻的發(fā)展歷史和計算方法，對美國貧困線的性質(zhì)和效果進行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出建立和完善中國貧困線制度的相應(yīng)建議。

一、美國貧困門檻的發(fā)展歷史

(一)貧困門檻建立之前的貧困線研究

美國貧困門檻研究起源于19世紀70年代的工人生活工資和家庭支出研究，這些研究在很大程度上模仿了歐洲早期工人階級家庭支出研究，包括德國統(tǒng)計學(xué)家恩格爾(Ernst Engel)、英國社會學(xué)家布思(Charles Booth)和郎特里(Benjamin Seebohm Rowntree)的研究。這一時期，美國對貧困(poverty)的理解并不是通常所理解的收入不足，而是指赤貧(pauperism)(Fisher，1993)。

20世紀初，美國部分社會工作者、勞工統(tǒng)計局雇員和經(jīng)濟學(xué)家對最低生活標(biāo)準(zhǔn)進行了研究，其中經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯(Dorothy Douglas)所做的研究影響最大。1923年，道格拉斯對20世紀前20年美國30個城市的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算(standard budget)進行研究后，將其分成四個不同的水平:貧困水平(poverty level)、最低生存水平(minimum of subsistence level)、生存以上水平(minimum health and decency)和舒適水平(comfort level)。道格拉斯的貧困水平指的是赤貧狀態(tài)，最低生存水平才是現(xiàn)在通常意義上的貧困水平。道格拉斯計算的五口之家的標(biāo)準(zhǔn)如下:貧困(赤貧)水平，1000—1100美元/年;最低生存水平，1100—1400美元/年;生存以上水平，1500—1700美元/年;舒適水平，2100美元/年。

但是，上述研究并沒有被美國政府采納。事實上，美國負責(zé)貧困線工作的農(nóng)業(yè)部在發(fā)布食物預(yù)算指導(dǎo)時，采用營養(yǎng)支出法。這一方法可以追溯到美國營養(yǎng)學(xué)家阿特華特(Wilbur Olin Atwater)。1894年，阿特華特將食物營養(yǎng)分為蛋白質(zhì)、碳水化合物、脂肪和礦物質(zhì)四類，并根據(jù)食物的不同營養(yǎng)構(gòu)成和價格，計算出食物成本。在此基礎(chǔ)上，阿特華特計算出了從事中等體力勞動的美國男性滿足營養(yǎng)需求所需要的幾種食物結(jié)構(gòu)的數(shù)量(Atwater，1894)。阿特華特的早期食品計劃根據(jù)營養(yǎng)需求、食物組成和食物的營養(yǎng)經(jīng)濟性這三個原則制定，他認為美國工人的食物購買習(xí)慣是奢侈的，如果能夠更為有效和科學(xué)地購買食物，食物支出占總支出的比例會減少，為此，阿特華特將新鮮水果和蔬菜排除在必需食物之外(Fisher，1993)。這一思路在美國后來的食品計劃制定中得到了延續(xù)。

20世紀30年代初，美國農(nóng)業(yè)部的專家們根據(jù)阿特華特的思路制定出不同年齡、不同活動水平的個人和不同規(guī)模、不同結(jié)構(gòu)的家庭的食品計劃。其中最有影響的食品計劃是:緊急情況下的受限飲食(restricted diet for emergency use)、最低支出充足飲食(minimum-cost adequate diet)、適中支出充足飲食(moderate-cost adequate diet)、慷慨飲食(liberal diet)。1941年，美國國家研究委員會(National Research Council)根據(jù)性別、年齡和活動水平制定了17個營養(yǎng)日攝入量指南，美國農(nóng)業(yè)部據(jù)此修訂了低支出充足飲食、適中支出充足飲食和慷慨飲食計劃，并取消了緊急情況下的受限飲食計劃。1948年，美國農(nóng)業(yè)部再次修正了低支出食品計劃和適中支出食品計劃。1962年，美國農(nóng)業(yè)部發(fā)布五個食品計劃，包括一個慷慨食品計劃、一個適中支出食品計劃、兩個低支出食品計劃和一個緊急情況下的節(jié)儉食品計劃(economy plan for emergency use)(Cofer，Grossman and Clark，1962)。

根據(jù)食品計劃，只要將每位家庭成員需要的食物組數(shù)量加總，就可以得到家庭所需的食物組總數(shù)量;然后乘以價格，就可以算出各食品計劃的支出水平。對于購買所有食物并在家準(zhǔn)備食物的家庭，美國農(nóng)業(yè)部在1962年1月測算了食品計劃的周支出，測算的結(jié)果表明，節(jié)儉食品計劃的購買支出比低支出食品計劃低20%到25%，比適中支出食品計劃低50%到90%，比慷慨食品計劃低100%到110%(Cofer et al.，1962)。節(jié)儉食品計劃和低支出食品計劃更多地采用高營養(yǎng)經(jīng)濟性的食物組，食物的豐富性和可口性都不如適中支出食品計劃和慷慨食品計劃。節(jié)儉食品計劃的前身是誕生在大蕭條時期的緊急情況下的受限飲食計劃，節(jié)儉食品計劃本身也是為指導(dǎo)經(jīng)濟困難的低收入家庭最有效利用有限資金獲得盡可能多的營養(yǎng)而設(shè)計的，應(yīng)當(dāng)限制在應(yīng)急的范圍內(nèi)?？紤]到標(biāo)準(zhǔn)很低和適用條件的特殊性，節(jié)儉食品計劃并不適合用來作為制定貧困線的依據(jù)。

(二)奧珊斯基與美國貧困門檻的建立

1960年，美國社會保障局的經(jīng)濟學(xué)家奧珊斯基第一次提出收入不充足性測量方法，她使用1955年美國農(nóng)業(yè)部家庭食物消費調(diào)查的恩格爾系數(shù)和低支出食品計劃，得到一對老年夫婦收入不充足性的兩個指標(biāo)。但是這一研究成果并沒有產(chǎn)生反響，也未被相關(guān)部門采納。1963年7月和1965年1月，奧珊斯基在《社會保障公告》上發(fā)表兩篇文章，完善了貧困線的計算方法，并將其擴展到所有類型的家庭(Orshansky，1963，1965)。

奧珊斯基選擇美國農(nóng)業(yè)部的節(jié)儉食品計劃和低支出食品計劃的貨幣支出作為貧困線的計算基礎(chǔ)。其計算過程如下:第一步，根據(jù)兩個食品計劃計算出不同規(guī)模、類型家庭的食物支出;第二步，確定食物支出和總支出的關(guān)系;第三步，計算不同規(guī)模、類型家庭的總支出，得到貧困線。奧珊斯基的貧困線計算方法與標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法有所不同:標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法詳細計算食物和非食物必需品的支出，然后加總得到貧困線;奧珊斯基的方法只計算了食物支出，并沒有直接計算非食物支出。她認為，“除了食物，并不存在公認的生活必需品的充足性標(biāo)準(zhǔn)”，并且“即便是食物，社會共識和習(xí)俗認為為了達到合理的食物營養(yǎng)目標(biāo)和遵守飲食習(xí)慣風(fēng)俗，食物不僅僅存在量的充足性，還存在種類的豐富性”(Orshansky，1965)。

奧珊斯基根據(jù)家庭規(guī)模和類型計算出各類家庭對應(yīng)的食物支出。由于家庭支出與家庭人口數(shù)量有關(guān)，農(nóng)業(yè)家庭和非農(nóng)業(yè)家庭的食物來源存在顯著差異，戶主性別和家庭貧困也有關(guān)聯(lián)，并且考慮到老人和小孩的特殊性，奧珊斯基按照家庭的居住性質(zhì)(農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè))、戶主的年齡和性別、家庭人口數(shù)及18歲以下孩子的數(shù)量將所有家庭分為124類。在1960年的十年人口普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，奧珊斯基還做了一些額外的關(guān)于家庭成員特征的假定。對于每類有孩子的家庭，假定孩子年齡將恰好使得計算出來的食物支出高于該類三分之二家庭的食物支出(Orshansky，1965)。接下來，利用1964年的節(jié)省計劃和低支出計劃價格，奧珊斯基算出非農(nóng)業(yè)家庭的食物支出。

為了根據(jù)食品計劃成本計算總的最低必要支出，奧珊斯基采用了恩格爾定律，并假定家庭將按相同比例增加或削減食品支出和非食品支出。美國農(nóng)業(yè)部1955年的家庭食物消費調(diào)查顯示，三人或以上家庭將稅后收入的三分之一花費在食物上。奧珊斯基據(jù)此假定一個平均家庭支出的三分之一用在食物上，當(dāng)這個平均家庭的食品支出等于節(jié)儉食品計劃的成本時，她進一步假定該家庭的非食品支出也達到了最低的充足水平，這樣一來，只要用平均家庭的食品支出乘以乘數(shù)“3”就得到該家庭的貧困線。1955年家庭食物消費調(diào)查中兩人家庭的稅后總收入食物支出比為0.27，因此奧珊斯基用乘數(shù)3.7(1/0.27)計算兩人家庭的貧困線。對于單人家庭(男性老人、女性老人、男性未老者、女性未老者)，節(jié)省水平上的貧困線設(shè)定為兩人家庭的72%，低支出水平上的貧困線設(shè)定為兩人家庭的80%(Orshansky，1965)。

1955年，以非農(nóng)業(yè)家庭的食物價格計算，所有農(nóng)業(yè)家庭消費的食物中依然有40%來自家庭的農(nóng)場或農(nóng)園;另一方面，扣除經(jīng)營成本后，和非農(nóng)業(yè)家庭一樣，農(nóng)業(yè)家庭購買的食物也占年度現(xiàn)金收入的三分之一。根據(jù)這一結(jié)果，奧珊斯基將農(nóng)業(yè)家庭的貧困線設(shè)定為同類非農(nóng)業(yè)家庭貧困線的60%(Orshansky，1965)。最后，奧珊斯基計算出124類農(nóng)業(yè)家庭和非農(nóng)業(yè)家庭在節(jié)省水平和低支出水平上的貧困線。

奧珊斯基的本意是找到一個指標(biāo)測量有孩子的所有家庭面臨的低收入風(fēng)險差異，而非發(fā)明一個測量貧困的新方法，但她的方法出現(xiàn)在一個關(guān)鍵時期。美國總統(tǒng)約翰遜(Lyndon B.Johnson)于1964年1月宣布向貧困開戰(zhàn)，當(dāng)年《1964經(jīng)濟機會法案》生效，經(jīng)濟機會辦公室成立。1965年5月，經(jīng)濟機會辦公室采用奧珊斯基的兩種貧困線中較低者作為用于統(tǒng)計、計劃和預(yù)算的貧困定義，這就是美國的貧困門檻(poverty threshold)。同年后期，在經(jīng)濟顧問委員會的要求下，社會保障局將貧困門檻的數(shù)據(jù)上溯至1959年。1969年8月，預(yù)算局將貧困門檻作為聯(lián)邦政府的官方貧困統(tǒng)計定義。直到現(xiàn)在，貧困門檻用于統(tǒng)計，并不直接用于貧困救助。貧困門檻由美國人口統(tǒng)計調(diào)查局(US Census Burau)制定，每年發(fā)布一次。2011年美國的貧困門檻標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 2011年美國貧困門檻 (單位:個，美元)

但是，一些聯(lián)邦機構(gòu)或州政府以貧困門檻作為 基礎(chǔ)制定貧困救助標(biāo)準(zhǔn)，這就是所謂的貧困指導(dǎo)線(poverty guideline)。1967年8月，經(jīng)濟機會辦公室根據(jù)貧困門檻發(fā)布了第一個統(tǒng)一的貧困指導(dǎo)線，用于判斷不同收入家庭是否具備所有經(jīng)濟機會辦公室項目的受益資格。經(jīng)濟機會辦公室于1974年解散，聯(lián)邦項目則被轉(zhuǎn)移到其他聯(lián)邦機構(gòu)，貧困指導(dǎo)線也被延續(xù)下來?，F(xiàn)在所說的貧困指導(dǎo)線是貧困門檻的簡化版，用于判斷某些聯(lián)邦計劃的受益資格，由健康與人類服務(wù)部(Department of Health and Human Services)每年在《聯(lián)邦年鑒》上發(fā)布。2011年美國官方貧困指導(dǎo)線見表2。

表2 2011年美國官方貧困指導(dǎo)線 單位:美元

(三)貧困門檻的調(diào)整

貧困門檻自誕生以來，經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，但計算方法沒有發(fā)生根本性改變。1965年3月，美國社會保障局召集了跨部門咨詢小組，決定每年根據(jù)節(jié)儉食品計劃人均成本的變化對貧困門檻進行調(diào)整，農(nóng)業(yè)家庭貧困門檻被設(shè)定為相應(yīng)非農(nóng)業(yè)家庭貧困門檻的70%。1969年，貧困水平修訂委員會提出，貧困門檻不再根據(jù)經(jīng)濟食物計劃人均成本的變化進行調(diào)整，而根據(jù)消費者價格指數(shù)進行調(diào)整，農(nóng)戶與非農(nóng)戶的貧困門檻比例提高到85%(Fisher，1992)。1981年，美國取消了農(nóng)戶與非農(nóng)戶的區(qū)分，全部統(tǒng)一為非農(nóng)戶貧困門檻線，男性戶主家庭與女性戶主家庭之間的區(qū)分也被取消，貧困門檻的最大規(guī)模家庭類別延展到9人及以上。做出這些調(diào)整之后，貧困門檻的數(shù)量由原來的124個減少為48個。

貧困門檻已發(fā)布了40多年，每年根據(jù)年度平均消費價格指數(shù)進行調(diào)整。1980年以前的貧困門檻以1963年為基準(zhǔn)年的消費價格指數(shù)(CPI，1963=100)進行調(diào)整。從 1980—1987年，貧困門檻以1967年為基準(zhǔn)年的城市居民消費價格指數(shù)(CPI-U，1967=100)進行調(diào)整。從1988年開始到現(xiàn)在，貧困門檻根據(jù)新的年度平均城市居民消費價格指數(shù)(CPI-U，1982－84=100)進行調(diào)整。

不可否認，美國貧困門檻的計算方法具有一定的科學(xué)性和嚴謹性，以此為計算基礎(chǔ)的美國貧困指導(dǎo)線的實施也保障了窮人的基本生存。但是，美國貧困門檻也存在一些不足，主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

第一，貧困門檻沒有考慮到不同人群、不同家庭需求的差異性，沒有根據(jù)變化著的習(xí)俗和需求進行更新，只根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整的貧困門檻不能反映社會總體生活水平的提高。家庭結(jié)構(gòu)的變遷和勞動力組成的變化產(chǎn)生了很多新的需求，但貧困門檻沒有考慮到這些變化 (Citro et al.，1995;Townsend，1979)。1948年，美國已婚母親的勞動力參與率僅為17%，1975年，18歲以下孩子母親的勞動力參與率為上升至47%，1995年，這一比例達到70%(Cohany et al.，2007)。伴隨母親勞動力參與率提高的是兒童護理需求的增加，1999年60%的3—5歲兒童參加日護理中心、托兒所等相關(guān)項目，這一比例在1991年是53%。但是貧困門檻沒有反映這種變化。

第二，以食物支出為基礎(chǔ)計算總貧困線，假定固定的食物支出比例過于隨意(Rein，1970)。因為不同類型、不同地區(qū)、不同組成的家庭，其食物支出比是不一樣的，以0.33作為恩格爾系數(shù)會產(chǎn)生很大的偏差。

第三，貧困門檻使用的收入是稅前的貨幣收入，并且不包括資本收益或公共住房、醫(yī)療照顧和食品券等非現(xiàn)金福利，也沒有考慮到部分家庭面臨的醫(yī)療費用等大額支出，從而可能得出不準(zhǔn)確的家庭資源的估計，當(dāng)然也可能無法可靠地辨別貧困人口。

二、美國貧困門檻的性質(zhì)和效果

(一)美國貧困門檻的絕對性和相對性

美國貧困門檻以阿特華特的營養(yǎng)經(jīng)濟邏輯下發(fā)展出來的節(jié)儉食品計劃和低支出食品計劃為基礎(chǔ)，對戶主的采購、準(zhǔn)備、儲存食物的能力做出十分苛刻的假設(shè)，而且貧困門檻對營養(yǎng)需求的定義太過狹窄(Townsend，1979)。從計算方法看，以營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)建立的美國食品指導(dǎo)線建立于“生理機能”、“足夠營養(yǎng)”、“最低生活必需品”等絕對貧困概念之上(Rowntree，1998)，屬于一種絕對貧困線。奧珊斯基的貧困線計算方法也是建立在恩格爾系數(shù)的基礎(chǔ)之上的，以營養(yǎng)充足性為指導(dǎo)，仍然沒有脫離生存需要貧困觀的范疇。

而且，從美國貧困門檻的調(diào)整方式看，根據(jù)物價調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，僅只能保證貧困門檻的購買力不變，而未能保證營養(yǎng)的充足性(Hauver et al.，1981;Beeghley，1984)。美國貧困門檻除了根據(jù)消費者價格指數(shù)上調(diào)外，并沒有發(fā)生任何實質(zhì)性的改變，從而造成貧困門檻落后于不斷提高的社會平均生活水平。從1969年到現(xiàn)在的40多年間，貧困門檻一直都沒有得到過實質(zhì)性的修正，這使得貧困門檻日益偏離貧困人口的真實規(guī)模和處境，也使得以它為基礎(chǔ)制定受益資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的社會福利、救助計劃和項目緩解貧困的作用和功效大打折扣。和其他發(fā)達國家相比，美國的貧困線水平顯然較低。OECD國家通常使用中位收入的50%作為貧困線進行貧困統(tǒng)計和國際貧困比較，歐盟國家則采用更高的中位收入的60%作為門檻來測量貧困風(fēng)險率(at-risk-of-poverty);反觀美國，2007年四口之家加權(quán)平均貧困門檻僅為四口之家中位收入的28%。

當(dāng)然，美國的貧困門檻仍然具有相對貧困屬性。美國的貧困門檻以全體人口的消費類型為依據(jù)制定，也就是說參考了當(dāng)時社會的實際平均生活水平，從這個意義上講，貧困門檻又是一種相對貧困線。從歷史數(shù)據(jù)看，貧困門檻仍然維持著中位收入或平均收入的一定比例，具有一定程度的相對性。借用養(yǎng)老保險中的替代率概念，將貧困門檻的替代率定義為貧困門檻占中位收入或平均收入的比例。圖1顯示了1980年到2007年四口之家的貧困門檻替代率的取值變化?？梢钥闯?，貧困門檻的中位收入替代率和平均收入替代率維持在30%和25%左右。然而，貧困門檻的這兩個替代率均呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。1980年四口之家的貧困門檻尚能占到中位收入的35%，2007年這一比例降為28%;1980年四口之家的貧困門檻尚能占到平均收入31%，2007年這一比例降為23%。

圖1 美國四口之家加權(quán)平均貧困門檻替代率變化趨勢(1980—2007)說明:貧困門檻替代率1=四口之家加權(quán)平均貧困門檻/四口之家中位收入;

(二)美國貧困門檻下的貧困現(xiàn)狀

貧困門檻的重要作用在于統(tǒng)計和監(jiān)測貧困人口，并評估反貧困社會政策效果。自貧困門檻建立之后，監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，美國按家庭統(tǒng)計的貧困發(fā)生率總體而言呈現(xiàn)下降的趨勢。20世紀60年代美國貧困人口大幅度下降，但是自70年代后，貧困人口數(shù)量又穩(wěn)步上升。80年代經(jīng)歷了兩個上升和下降的周期，但是自2000年以后，美國貧困人口快速上升，到2010年達到頂峰。考察貧困發(fā)生率，80年代后，有五個年份的貧困發(fā)生率達到或超過15%，分別是1982—1983年，1993年，2010—2011年(見圖2)。

美國是一個貧富差距較大的國家。20世紀80年代以前，美國最低20%收入組享有的總收入比重呈上升趨勢，因而也是貧困率下降最快的時期;80年代以后，最低20%收入組享有的總收入比重不斷下降，同一時期貧困率不再呈現(xiàn)下降的趨勢，而是維持在較高的水平。對六個收入組進行比較可以看到，收入排序最高組20%的家庭占有社會總收入的40%以上，2000年以后這一比例接近50%，其中最高組5%的家庭占有的收入在2000年和2007年均超過20%。而收入排序最低組20%的家庭占有的社會總收入從 1970年的4.1%降至 2007年的3.4%。收入排序次低組20%的家庭占有的社會總收入從1970年的10.8%降至2007年的8.7%。收入排序中間組20%和收入排序次高組20%所占社會總收入的比例均呈現(xiàn)下降的趨勢，分別從1970年的17.4%、24.5%下降至 2007 年的 14.8%、23.4%(數(shù)據(jù)來源:U.S.Census Bureau)。這也就是說，美國社會的收入越來越集中于收入最高組20%的家庭，而其他四個五等分組享有的社會收入比例則越來越少，尤其是收入底層的五分之一家庭狀況相對而言在很大程度上惡化了。

圖2 美國貧困人口和貧困發(fā)生率變化趨勢(1959—2011年)

收入分配狀況日趨不平均的結(jié)果之一是基尼系數(shù)的上升，圖3顯示了1959—2007年美國部分年份的基尼系數(shù)及貧困門檻的中位收入替代率變化。20世紀80年代以前，美國的基尼系數(shù)處于穩(wěn)定狀態(tài)，甚至有小幅下降，這跟戰(zhàn)后經(jīng)濟繁榮和福利支出擴張是分不開的。從80年代后期開始，美國的基尼系數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，并在90年代初突破0.4，2006年達到最高點0.444。

由于美國大部分政府福利、救助項目和計劃的受益資格判斷標(biāo)準(zhǔn)以貧困門檻作為依據(jù)制定，因而貧困門檻的水平高低直接影響著受益人口的規(guī)模，從而影響受助人口的收入狀況，并進而和整個人口的收入分配狀況發(fā)生聯(lián)系。研究表明，較高的貧困門檻占中位收入的比例對應(yīng)著較低的基尼系數(shù)，較低的貧困門檻占中位收入的比例對應(yīng)著較高的基尼系數(shù)。運用Stata計算貧困門檻的替代率與基尼系數(shù)的相關(guān)關(guān)系，得到皮爾遜相關(guān)系數(shù)為－0.7210，顯著性檢驗的P值為0.0000。這說明貧困門檻的替代率和基尼系數(shù)之間存在很強的負相關(guān)關(guān)系，當(dāng)替代率上升時基尼系數(shù)呈減少的趨勢，替代率降低時基尼系數(shù)傾向于增加。這與貧困門檻作為美國政府項目的救助線的計算基礎(chǔ)有關(guān)，貧困門檻的替代率越高，則貧困門檻的水平越高，以貧困門檻為基礎(chǔ)制定的救助線水平越高，更多的人能夠享受政府的救助項目，收入底層人口的收入狀況得到更多的改善，從而基尼系數(shù)下降。反之，貧困門檻的替代率越低，貧困門檻的水平越低，以貧困門檻為基礎(chǔ)制定的救助線水平越低，更少的人能夠享受政府的救助項目，收入底層人口的收入狀況得到較少的改善，從而基尼系數(shù)上升。20世紀80年代以后，貧困門檻的替代率不斷降低。同一時期也是美國大幅度削減福利的改革期，基尼系數(shù)則不斷上升。

三、美國貧困門檻的發(fā)展對中國的啟示

(一)建立國家貧困線制度

美國是西方發(fā)達國家中最早建立貧困線制度的國家之一。美國的貧困線不僅用于貧困人口統(tǒng)計，還是制定社會救助標(biāo)準(zhǔn)的參考標(biāo)準(zhǔn)，因而在美國的社會保障體系中具有非常重要的作用。

1986年，中國在實施農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略時由國家統(tǒng)計局在農(nóng)村首次建立了農(nóng)村貧困線制度，為統(tǒng)計和監(jiān)測農(nóng)村貧困人口，并為有針對性地實施反貧困政策提供了依據(jù)。但是在城市，中國至今還未建立貧困線制度。由于未建立國家貧困線制度，全國貧困人口數(shù)監(jiān)測至今無法采用同一標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)據(jù)尤其缺乏?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失導(dǎo)致國家在實施相應(yīng)的社會政策和經(jīng)濟政策時難以準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困對象，也無法精確評價社會政策效果。

中國經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活水平迅速提高，但是貧富差距也在拉大，部分貧困群體生活艱難，因而反貧困仍然是中國當(dāng)前社會政策的重點。但是制定反貧困社會政策的前提條件是掌握貧困群體的數(shù)量和分布狀況，而要掌握上述數(shù)據(jù)，需要建立國家貧困線制度。具體說來，國家貧困線制度的作用主要體現(xiàn)在以下兩點:

第一，國家貧困線是統(tǒng)計全國貧困人口、監(jiān)測全國貧困發(fā)展趨勢的標(biāo)準(zhǔn)，是制定反貧困政策的前提條件。1986年，中國在農(nóng)村實施貧困線制度，國家統(tǒng)計局每年對貧困縣進行監(jiān)測，不僅為制定《國家八七扶貧攻堅計劃》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》提供了數(shù)據(jù)支持，提高了農(nóng)村反貧困政策的針對性，還為評估反貧困政策效果提供了重要依據(jù)。監(jiān)測結(jié)果表明，采用農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的30%降低到2008年的4.3%，這充分表明了農(nóng)村反貧困取得顯著效果。但是，中國目前尚未制定城鎮(zhèn)貧困線制度，不僅導(dǎo)致了無法統(tǒng)計城鎮(zhèn)貧困人口、無法精確了解全國城鎮(zhèn)貧困人口分布，也導(dǎo)致了無法對各地實施的城鎮(zhèn)反貧困社會政策效果進行評價。

第二，國家貧困線制度是制定社會救助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。美國的貧困門檻是實施社會救助項目的依據(jù)，這些社會救助項目多達七八項之多。以貧困門檻為依據(jù)制定社會救助標(biāo)準(zhǔn)不僅有利于保持社會救助水平的合理性，也有利于統(tǒng)一社會救助標(biāo)準(zhǔn)，縮小各地之間的社會救助待遇水平，防止所謂的“福利旅行”。目前，中國各地在實施社會救助標(biāo)準(zhǔn)尤其是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時，由于無參考標(biāo)準(zhǔn)，社會救助水平差距大，多數(shù)地區(qū)普遍偏低。建立統(tǒng)一的國家貧困線制度，有了劃分受助者和非助者的定量標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于提高社會救助標(biāo)準(zhǔn)計算方法的規(guī)范水平，而且有利于縮小地區(qū)間社會救助水平的差距。

(二)建立貧困線的正常調(diào)整機制

雖然美國的貧困門檻基于絕對貧困理念計算得到，但是由于美國建立了貧困線的正常調(diào)整機制，可以保證貧困門檻隨社會整體生活水平的提高而提高。2008年以前，中國農(nóng)村貧困線采取與價格總指數(shù)(CPI)掛鉤的方式進行調(diào)整，這與美國貧困門檻的調(diào)整機制完全一致，唯一的區(qū)別在于采用了不同的價格指數(shù)。從表面上看，中國農(nóng)村貧困線調(diào)整方式能夠保證貧困線的購買力不變，但由于農(nóng)村貧困家庭食品消費占總消費的比例(即恩格爾系數(shù))偏大，而中國食品消費價格指數(shù)漲幅明顯快于CPI，這就導(dǎo)致了貧困線水平實際在下降。而且，2007年以后，農(nóng)村貧困線的正常調(diào)整機制被打破。2007年農(nóng)村貧困線為785元，2008年這一標(biāo)準(zhǔn)提升至1196元，2009年保持不變，2011年突然提升到2300元。

在城鎮(zhèn)，在實施最低生活保障制度的過程中，各地結(jié)合自身特點，探索了不同的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算方法，如市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法、比例法等。由于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)在基層，且方法不統(tǒng)一，各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機制也不統(tǒng)一。在價格調(diào)整方面主要有以下調(diào)整措施:與總消費價格指數(shù)(CPI)掛鉤，與低收入群體居民消費價格指數(shù)掛鉤，與生活必需品價格指數(shù)掛鉤，與食品價格指數(shù)掛鉤。在收入調(diào)整方面主要有以下調(diào)整措施:與居民收入掛鉤，與最低工資掛鉤。從各地的調(diào)整機制看，社會救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整往往“跟著感覺走”，缺乏調(diào)整的科學(xué)依據(jù);調(diào)整周期長短不一，有些地方調(diào)整比較頻繁，基本上能“跑贏”物價，而有些地方則因調(diào)整周期過長，社會救助標(biāo)準(zhǔn)的增長落后于物價增長。

無論是農(nóng)村貧困線還是城鎮(zhèn)社會救助標(biāo)準(zhǔn)，目前最緊迫的問題是建立正常的調(diào)整機制。這一調(diào)整機制不僅能保證窮人的絕對生活水平不下降，還要保證貧困線與社會平均生活水平相適應(yīng)。解決這一問題的基本思路是:將貧困線劃分為食物線和非食物線，其中食物線與食品價格指數(shù)掛鉤，非食物線與社會平均收入水平掛鉤(楊立雄，胡姝，2010)。

(三)規(guī)范貧困線和社會救助線的計算方法

美國貧困門檻計算非常規(guī)范，而且自20世紀60年代以來一直沒有改變，只是對指數(shù)進行了微調(diào)。應(yīng)該說，中國的農(nóng)村貧困線的計算方法也比較規(guī)范，雖然在20世紀90年代對農(nóng)村貧困線的計算方法進行了一次大的調(diào)整，但從總體上看，貧困線標(biāo)準(zhǔn)并沒有大起大落。但是自2007年以來，農(nóng)村貧困線的計算方法有所改變，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的快速提升。而在城鎮(zhèn)，大多數(shù)地區(qū)(尤其是在縣一級)制定社會救助標(biāo)準(zhǔn)時，往往根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏?、財政承受能力等因素確定。因此，受地方財政的約束以及沒有規(guī)范的計算方法，城鎮(zhèn)存在標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且與經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重偏離的現(xiàn)象。

規(guī)范農(nóng)村貧困線的計算方法，應(yīng)從以下幾個方面著手:首先，將農(nóng)村貧困線劃分為食物線和非食物線兩部分。其次，以每日2300大卡作為最低熱量支出標(biāo)準(zhǔn)計算食物線;在分配食物清單時，減少主食比例，增加蛋白質(zhì)、維生素含量較高的肉蛋奶類、魚蝦類、水果類食物的比例;改革食物價格采集渠道，采取農(nóng)貿(mào)市場與超市相結(jié)合、粗加工食品和深加工食品相結(jié)合的方法采集價格。最后，采用收入分組中的最困難組(5%)的恩格爾系數(shù)計算非食物線。將食物線和非食物線加總便可得到農(nóng)村貧困線(楊立雄，胡姝，2010)。

在城鎮(zhèn)，建議參考農(nóng)村貧困線的計算方法，然后進行適當(dāng)轉(zhuǎn)換即可得到城鎮(zhèn)社會救助標(biāo)準(zhǔn)。同時，建議將《城市居民最低生活保障條例》第六條的內(nèi)容改為:“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照方法統(tǒng)一計算得到?！辈⒃诟郊忻鞔_規(guī)范方法的計算過程。

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