李增剛

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100)

一、引 言

隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求不斷增多，征地不僅已經(jīng)大量存在并且還將繼續(xù)大量存在。與此同時(shí)，征地所造成的釘子戶、上訪、自焚和強(qiáng)征等事件頻頻出現(xiàn)。為什么會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題?最直觀地看，肯定是被征地方認(rèn)為得到的征地補(bǔ)償不合理，即政府確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。被征地者擔(dān)心在土地被征收之后收入水平下降、福利受損，于是就通過(guò)各種方式以圖得到更高的征地補(bǔ)償。大多數(shù)學(xué)者也都持有同樣的觀點(diǎn)，即國(guó)家所確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。這可以從三個(gè)方面來(lái)分析:第一，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的條款，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，而“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”就是在已經(jīng)采用“區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”地區(qū)的“地價(jià)”， “三十倍”的上限成為政府壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。第二，地方政府在征地之后進(jìn)行的土地轉(zhuǎn)讓中，轉(zhuǎn)讓價(jià)格是支付給被征收農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幾十倍甚至上百倍，出現(xiàn)了“土地財(cái)政”的說(shuō)法，地方政府通過(guò)“低價(jià)征地、高價(jià)賣(mài)地”獲得了巨額收益。第三，失地農(nóng)民的生活保障和生活來(lái)源問(wèn)題，因?yàn)橥恋貙?duì)農(nóng)民承載著多項(xiàng)功能，意味著生活來(lái)源、工作來(lái)源和養(yǎng)老等社會(huì)保障來(lái)源，農(nóng)民在失去土地之后，面臨著失業(yè)問(wèn)題，也就面臨著生活沒(méi)有著落的問(wèn)題。那么，到底如何來(lái)看待征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題?如果土地對(duì)農(nóng)民意味著生活和工作來(lái)源，如何才能夠讓失地農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來(lái)源?是不斷提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)重要還是解決失地農(nóng)民的穩(wěn)定收入來(lái)源問(wèn)題重要?

二、短期財(cái)富效應(yīng)與長(zhǎng)期收入保障:征地補(bǔ)償款的去向

從理論上來(lái)講，土地價(jià)格是地租的資本化，征地補(bǔ)償實(shí)際上也是地租的資本化，是土地未來(lái)收益的折現(xiàn)。未來(lái)的時(shí)期可能是無(wú)限期，也可能是有限期。通俗來(lái)講，土地價(jià)格相當(dāng)于土地購(gòu)買(mǎi)者支付給土地出售者一筆錢(qián)，如果這筆錢(qián)用于儲(chǔ)蓄的話，每年能夠得到的利息恰好等于地租;征地補(bǔ)償也相當(dāng)于給失地者一筆錢(qián)，如果這筆錢(qián)用于儲(chǔ)蓄的話，每年能夠得到的利息恰好等于每年能夠帶來(lái)的利潤(rùn) (凈收益)。所以，征地補(bǔ)償也可以看做是土地凈收益的資本化，是土地未來(lái)凈收益的折現(xiàn)值。從這個(gè)意義上講，征地補(bǔ)償款支付給失地者并非是一筆福利，而是未來(lái)若干年生活或收入的來(lái)源，相當(dāng)于把未來(lái)若干年種地所得的收益折現(xiàn)一次付清了。然而，土地被征收者能否意識(shí)到這一點(diǎn)呢?能否這樣做呢?許多人在征地補(bǔ)償款拿到之后用于其他支出，有的賭博輸?shù)袅耍械娜⑵奚佑玫袅?，有的生病花掉了，有的認(rèn)為征地補(bǔ)償款就應(yīng)該滿足基本生活需要(有的提出應(yīng)該享受城市低保政策等)。①2013年3、4月份筆者曾經(jīng)在山東、江蘇和浙江等地廣泛調(diào)研，總結(jié)了這些方面的問(wèn)題。

一是土地征收補(bǔ)償是針對(duì)被征收土地進(jìn)行的支付，不是解決失地農(nóng)民所有的生活來(lái)源問(wèn)題。因?yàn)榘凑罩袊?guó)現(xiàn)在的人均土地?cái)?shù)量和土地的產(chǎn)值，在大多數(shù)地區(qū)，土地能夠解決農(nóng)民的吃飯和溫飽問(wèn)題，但是不能夠解決生活提高的問(wèn)題，在農(nóng)村居民家庭人均收入中，農(nóng)林牧漁所占比例逐年下降，從1985年的66.4%下降到2011年的37.7%。農(nóng)民在從事農(nóng)林牧漁生產(chǎn)之外，主要是獲得工資性收入，工資性收入占比從1985年的18.1%上升到2011年的41%。所以，農(nóng)民在土地被征收之前的收入來(lái)源主要不是與土地相關(guān)的農(nóng)林牧漁;在土地被征收之后，其收入來(lái)源中，征地補(bǔ)償折算到每年的利息收入等只能是其收入的一部分，其主要收入來(lái)源于工業(yè)化和城市化帶來(lái)的更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

二是征地補(bǔ)償帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)造成失地農(nóng)民失去了長(zhǎng)期生活保障。征地補(bǔ)償并非農(nóng)民的勞動(dòng)所得，而是憑借對(duì)土地的集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán) (使用權(quán))而獲得的補(bǔ)償，數(shù)額較大 (相對(duì)于農(nóng)民每年的可支配收入來(lái)說(shuō))，從而造成“財(cái)富效應(yīng)”，提高了其消費(fèi)傾向，結(jié)果就是農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償款之后通過(guò)消費(fèi)等途徑花費(fèi)掉了。

由此，我們可以得出一個(gè)判斷:征地補(bǔ)償本來(lái)是土地收益的資本化，如果被征收方一次性或短期內(nèi)消費(fèi)掉了，就必然失去長(zhǎng)期收入來(lái)源;如果要保證被征收者的長(zhǎng)期收入來(lái)源，征地補(bǔ)償需要資本化，可以采取個(gè)人資本化和集體資本化等不同形式。②這也是筆者在訪談時(shí)被征收土地者的觀點(diǎn):被征收者得到土地補(bǔ)償款之后，如果有投資能力的把土地補(bǔ)償款作為資本進(jìn)行投資，可以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入，生活水平不僅不會(huì)下降還會(huì)提高;如果沒(méi)有投資能力的只是把土地補(bǔ)償款消費(fèi)掉的話就是坐吃山空;如果沒(méi)有投資能力而且還好逸惡勞者就會(huì)把征地補(bǔ)償款在短時(shí)間內(nèi)揮霍掉，徹底失去生活來(lái)源。

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和各省、自治區(qū)和直轄市制定的土地征收的法律法規(guī)等要求，土地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配方案由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)并實(shí)施。大多數(shù)地方采取的做法是“一分了之”，即把征收補(bǔ)償安置費(fèi)按照一定比例 (70%或80%不等③這是因?yàn)楦鞯胤椒煞ㄒ?guī)要求土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)留在集體經(jīng)濟(jì)組織的公益金比例不同，有的地區(qū)為30%，有的地區(qū)為20%。)分配給村民，村民也要求將征收補(bǔ)償安置費(fèi)一次性分完。從法律上講，這是村民的意志，但是并非最優(yōu)結(jié)果，因?yàn)檫@種做法會(huì)出現(xiàn)前面所討論的短期財(cái)富效應(yīng)引致的高消費(fèi)傾向，使村民失去長(zhǎng)期生活來(lái)源和收入保障。本文討論的是將征地補(bǔ)償費(fèi)以集體形式資本化實(shí)現(xiàn)保值增值進(jìn)而通過(guò)每年的分紅、分配形式形成村民長(zhǎng)期生活來(lái)源和收入保障的典型案例，以探討征地補(bǔ)償款的更有效利用途徑。

三、征地補(bǔ)償資本化的典型案例

南海模式、寧波模式和北京昌平模式在解決土地被征收農(nóng)民的長(zhǎng)期生活來(lái)源方面進(jìn)行了有益的探索，通過(guò)剖析案例探討其運(yùn)作機(jī)理。

1.土地資本化:南海模式

對(duì)于“南海模式”有很多研究［1－2］，蔣省三和劉守英將其歸結(jié)為“土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化”，認(rèn)為“南海模式”在本質(zhì)上是在工業(yè)化過(guò)程中，為了規(guī)避土地征收造成農(nóng)民“徹底”失去土地，將農(nóng)村集體未征收的土地變?yōu)榧w建設(shè)用地，通過(guò)建設(shè)廠房出租等獲得集體收益，農(nóng)民憑借對(duì)集體土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得集體收益分紅或分配［1］。這種做法被看做是農(nóng)村土地股份合作制、土地資本化的典型代表。其基本機(jī)理是在保持土地集體所有不變、農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，農(nóng)民憑借土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得股權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將尚未被征收的土地變成集體建設(shè)用地，通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地的改造，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房等進(jìn)行出租，港商、臺(tái)商等外資企業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)都可以通過(guò)租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的廠房進(jìn)行生產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得租金收益，形成村民分配的收入來(lái)源。村民憑借對(duì)土地的集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，每年獲得保底收益和分紅收益，實(shí)現(xiàn)了村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和企業(yè)的多方共贏，改變了通過(guò)土地征收再轉(zhuǎn)讓給用地企業(yè)的土地征收利用模式。通過(guò)這種方式，南海迅速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，無(wú)論是農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是用地單位、用地個(gè)人和地方政府都獲得好處。從農(nóng)民個(gè)人來(lái)講，不用耕種土地但是仍然可以獲得比原來(lái)耕種土地更多的土地收入 (分紅)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織每年都可以獲得可觀的租金收入，在分配給農(nóng)民個(gè)人后還有剩余，用于進(jìn)一步發(fā)展集體經(jīng)濟(jì);用地單位或用地個(gè)人通過(guò)租賃廠房、商鋪等避免了“購(gòu)買(mǎi)”土地或者從政府那里獲得土地需要支付的高昂代價(jià)，只需要支付租金就可以了;政府從工業(yè)發(fā)展中獲得了大量的稅收收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組建合作社或經(jīng)濟(jì)社并開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行廠房等建設(shè)的資金來(lái)源最主要的是就是征地補(bǔ)償款，如較早成立股份經(jīng)濟(jì)合作社的洲表，其“集體辦物業(yè)，個(gè)人辦企業(yè)”的重要資金來(lái)源就是土地征收得到的征地補(bǔ)償款［3］。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制:寧波模式

之所以將寧波的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革作為一種模式［4］，是因?yàn)槠涔煞莺献髦漆槍?duì)的對(duì)象是土地全部被征收或者絕大部分被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，其目的是通過(guò)對(duì)征地補(bǔ)償安置費(fèi)所形成的集體資產(chǎn)的股份制改革，讓失去土地的農(nóng)民能夠通過(guò)股份獲得保底分紅和紅利，從而保證其能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源和生活保障。

1993年8月，原鄞縣梅墟鄉(xiāng)梅墟村成為寧波市社區(qū)股份合作制改革的第一村。至于為什么改革?當(dāng)時(shí)的梅墟村主任王交宏坦言，當(dāng)時(shí)，雖然堆在他面前有一大筆征地補(bǔ)償款，但是村里卻無(wú)權(quán)分配給村民。為此，他們率先進(jìn)行了股份合作制改革，在土地集體所有和集體財(cái)產(chǎn)不致流失的前提下，將所有財(cái)產(chǎn)通過(guò)清產(chǎn)核資折股，把部分股權(quán)量化給每個(gè)社員，并吸引社員現(xiàn)金入股，建立資金共投、勞動(dòng)合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的新興集體經(jīng)濟(jì)組織［5］。可以看出，寧波社區(qū)股份合作制改革的一個(gè)重要原因是面對(duì)工業(yè)化進(jìn)行的大量征地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到的征地補(bǔ)償款需要處理。這實(shí)際上是寧波市推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行股份合作制改革的目的，在寧波市于2001年8月8日下發(fā)的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革實(shí)施意見(jiàn) (試行)》指出的實(shí)行股份合作制改革必須同時(shí)具備的條件的第一條就是“村集體耕地絕大部分被征用”［6］，①其他三條為:“原村經(jīng)濟(jì)合作社擁有一定數(shù)額的集體凈資產(chǎn);村集體有較為穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源;村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子堅(jiān)強(qiáng)有力，多數(shù)干部群眾有改革愿望和要求”。耕地被征用后支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地征收補(bǔ)償費(fèi)形成集體資產(chǎn)，通過(guò)股份制成為村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配集體資產(chǎn)收益的依據(jù)。這種做法在寧波市的江北、北侖、江東、鄞州、海曙、余姚和寧海等地普遍實(shí)行，截止到2008年6月，寧波市已經(jīng)有401個(gè)村完成了股份經(jīng)濟(jì)合作社的改革，涉及股東40多萬(wàn)人。按照有關(guān)學(xué)者的說(shuō)法，改革后將村集體資產(chǎn)按福利原則和貢獻(xiàn)大小，量化到戶到人，社員依法享有集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)，較好地消除了社員對(duì)撤村建居后集體資產(chǎn)是否會(huì)被侵占、瓜分和流失等種種疑慮，讓他們吃下了“定心丸”，為城市化推進(jìn)清除了障礙，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)保值增值，廣大股東得到實(shí)惠的“雙贏”［5］。

根據(jù)寧波市的具體做法，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革中形成了靜態(tài)管理模式、半動(dòng)態(tài)管理模式和動(dòng)態(tài)管理模式?；镜牟顒e就在于所征收土地占全村土地的比例不同，“對(duì)土地大多數(shù)被征用 (70%以上)或?qū)⒁反褰ň拥拇?，其股?quán)的管理模式原則上實(shí)行靜態(tài)管理模式;對(duì)土地征用不多或尚不夠撤村建居條件的村，原則上實(shí)行半動(dòng)態(tài)管理。對(duì)土地征用很少，集體經(jīng)濟(jì)以資源性資產(chǎn)為主，短期內(nèi)不會(huì)有大的改變的村，原則上實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。凡實(shí)行動(dòng)態(tài)、半動(dòng)態(tài)管理模式的村，一旦土地大多數(shù)被征用或撤村建居，則要求其將股權(quán)的管理模式轉(zhuǎn)為靜態(tài)管理模式”［7］。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)等積累起來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)、通過(guò)征地補(bǔ)償形成的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)以及尚未被征收的土地都構(gòu)成集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，通過(guò)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的清產(chǎn)核資等確定經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)數(shù)量，通過(guò)折價(jià)確定折合成為股權(quán)的資產(chǎn)數(shù)量，然后折合股權(quán)，根據(jù)人口福利股 (人口股)和歷年貢獻(xiàn)股 (農(nóng)齡股)設(shè)置分配給每個(gè)村民，作為村民分配紅利的依據(jù)。通過(guò)股份制改造建立起來(lái)的農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社是集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)所有權(quán)的代表，集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)賺取收益，在扣除各種稅、公積金等之后凈收益，成為村民紅利分配的來(lái)源。村民憑借所擁有的股權(quán)，每年可以參加股東大會(huì)，對(duì)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的重大問(wèn)題進(jìn)行討論和表決，類似于股份公司，并且憑借股權(quán)參與分紅。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制:昌平模式［8］

北京市昌平區(qū)第一個(gè)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的白紙坊村的做法與浙江省寧波市的做法基本相同。白紙坊村位于昌平區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)的結(jié)合部，該村土地已經(jīng)基本上被征收完成，只剩下了400多畝荒地。2003年4月，白紙坊村在當(dāng)時(shí)昌平區(qū)委、區(qū)人民政府成立的白紙坊村產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)全部資產(chǎn)和村民進(jìn)行了清查、核實(shí)和公示。其資產(chǎn)包括404.72畝農(nóng)用地，700多套新商品房，4.6萬(wàn)平方米商業(yè)樓，股民1 315人。通過(guò)對(duì)全部集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的評(píng)估，凈資產(chǎn)總額1.8億元，扣除村民租房補(bǔ)助費(fèi)、生活費(fèi)874萬(wàn)元之后，凈資產(chǎn)總額約為1.7億元。白紙坊村將全部?jī)糍Y產(chǎn)量化為股權(quán)，凈資產(chǎn)的7.08%量化給個(gè)人，其余29.2%為村集體所有，設(shè)置勞齡股和戶籍股。2004年，該村通過(guò)向外租賃商業(yè)用房獲取租金，給村民發(fā)放紅利。面對(duì)單純依靠出租商業(yè)用房獲取租金難以保證農(nóng)民收入的困境，當(dāng)時(shí)的白紙坊村黨支部書(shū)記、董事長(zhǎng)宋蘭英開(kāi)始對(duì)400畝荒地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。通過(guò)股東代表大會(huì)同意，利用天通苑這個(gè)號(hào)稱亞洲最大社區(qū)的巨大商機(jī)，將其中的200畝荒地建設(shè)了集蔬菜、食品、特色小吃于一體的大型市場(chǎng)。市場(chǎng)建成后，不僅解決了天通苑居民的生活物品，而且實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值，給村民帶來(lái)可持續(xù)的收入。在這里需要注意的是:白紙坊村的700多套新商品房、4.6萬(wàn)平方米的商業(yè)樓都是利用土地被征收的補(bǔ)償款以相對(duì)優(yōu)惠的條件購(gòu)買(mǎi)的，實(shí)際上是把村民的土地補(bǔ)償費(fèi)資本化了，村民憑借對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的所有權(quán)獲得股權(quán)，成為股東。通過(guò)對(duì)400畝荒地中200畝的開(kāi)發(fā)利用并且出租，也為村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的保值增值找到了途徑。

四、征地補(bǔ)償資本化:理論分析

征地補(bǔ)償實(shí)際上是被征收土地收益的資本化。如果征地補(bǔ)償一次性支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民后在短期內(nèi)被消費(fèi)掉的話，就不能夠?yàn)槠鋷?lái)長(zhǎng)期收入或生活保障，造成失地農(nóng)民喪失生活來(lái)源。分析南海模式、寧波模式和昌平模式的共同點(diǎn)就在于通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的股份制 (或股份合作制)改革，將包括征地補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)資本化，失地村民能夠憑借股權(quán)獲得紅利，相當(dāng)于征地補(bǔ)償資本化之后每年能夠給其帶來(lái)收益，這就相當(dāng)于農(nóng)民自己種植作物所獲得的收益。所以，征地補(bǔ)償資本化至少是解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)期收入和生活來(lái)源的一種途徑。本部分進(jìn)一步討論征地補(bǔ)償資本化的理論機(jī)制、條件等。

1.機(jī)制探討

從理論上講，征地補(bǔ)償是被征收土地收益的資本化，這是根據(jù)“土地價(jià)格是地租的資本化”所得出的結(jié)論。被征收土地的補(bǔ)償就相當(dāng)于是土地價(jià)格，土地收益就相當(dāng)于被征地者能夠得到的地租。征地補(bǔ)償就是支付給被征收土地者一筆資本，如果將其存入銀行或投資的話能夠?yàn)槠鋷?lái)的年收益至少不低于被征收土地的年收益。如果被征地者將征地補(bǔ)償看做一筆收入并在短期內(nèi)消費(fèi)掉的話，那么征地補(bǔ)償就不能夠?yàn)槠鋷?lái)長(zhǎng)期收入，被征地者將可能因此失去收入來(lái)源。

前面提到，征地補(bǔ)償?shù)馁Y本化可以分為集體模式和個(gè)人模式。針對(duì)大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)知能力、投資能力和經(jīng)營(yíng)能力不足的問(wèn)題，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行資本化是一種選擇，將包括征地補(bǔ)償在內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，建立股份經(jīng)濟(jì)合作社 (條件成熟了可以建立股份公司)，經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，農(nóng)民獲得股份，行使股權(quán)，獲得紅利，作為土地被征收后的收入來(lái)源和生活來(lái)源。這種做法在法律上是否可行呢?按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》等，征地補(bǔ)償費(fèi)等的分配方案由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)并實(shí)施，只要村民大會(huì)或村民代表大會(huì)同意將其作為集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)進(jìn)行資本化，就是完全可行的。關(guān)鍵在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(包括進(jìn)行股份制改造后建立的股份經(jīng)濟(jì)合作社)要通過(guò)這筆資本賺取收入，而且這種做法要得到全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的同意。

以此作為類比，如果土地被征收者將土地補(bǔ)償款按照這種方式每月提取，將利息和本金在未來(lái)若干年內(nèi)提取完，就像按月或年獲得土地種植收益一樣。比較每月提取本金與定期存款提取利息的差別，如表1所示。按照中國(guó)人民銀行5年期定期存款利率5.1%計(jì)算，每月能夠得到利息425元，到期后一次性取出本金10萬(wàn)元;如果按照類似按揭的存款方式每月能夠提取本金和利息，連續(xù)提取20年的話，每月可以提取665.49元;連續(xù)提取30年的話，每月可以提取542.95元。這種做法與銀行所實(shí)行的整存零取差不多，整存零取最長(zhǎng)為5年而且每次只提取本金，利息最后結(jié)算，而這種做法把期限放得更長(zhǎng)、每個(gè)月都平均提取本金和利息。

表1 比較定期存款與類似按揭的存款

當(dāng)然，這里以住房按揭貸款的做法為類比并非一定要這樣做，只是為了指出將征地補(bǔ)償資本化，每月或每年通過(guò)征地補(bǔ)償獲得一筆收入，從長(zhǎng)期中解決失地者的收入和生活來(lái)源問(wèn)題，不至于讓失地者在短期內(nèi)將征地補(bǔ)償款花掉之后徹底失去收入和生活來(lái)源。

2.征地補(bǔ)償資本化的條件

征地補(bǔ)償資本化是為了征地補(bǔ)償能夠成為賺取收入的資本，采取以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位的形式，是因?yàn)榇寮w能夠天然地具有組織農(nóng)民的能力，而且在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由于熟人社會(huì)的非正式制度約束，能夠避免較高的外部組織交易成本。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)并賺取收益的能力。在浙江寧波市下發(fā)的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革實(shí)施意見(jiàn) (試行)》中對(duì)條件的強(qiáng)調(diào)指出，“原村經(jīng)濟(jì)合作社擁有一定數(shù)額的集體凈資產(chǎn);村集體有較為穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源”，這兩條表明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有賺取穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的途徑，讓村民的征地補(bǔ)償資本化是為了擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資本，為村民賺取收入，避免因經(jīng)營(yíng)不善造成損失，損害村民的利益。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)班子。這是能夠讓村民放心地將征地補(bǔ)償款交給村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的前提條件，如果村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部?jī)?nèi)耗嚴(yán)重，村干部“尋租”，最終的結(jié)果很可能就是村民不會(huì)放心讓村干部經(jīng)營(yíng)征地補(bǔ)償款，與其讓村干部貪污、浪費(fèi)掉還不如自己消費(fèi)掉，這是再明顯不過(guò)的道理。

第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠發(fā)展出風(fēng)險(xiǎn)低、收入穩(wěn)定的物業(yè)或產(chǎn)業(yè)。征地特別是大規(guī)模征地發(fā)生的地區(qū)主要是在城鄉(xiāng)結(jié)合帶或工業(yè)化、城市化的地區(qū)，在偏遠(yuǎn)地區(qū)雖然可能會(huì)由于修建公路、鐵路等征地，但是不構(gòu)成大規(guī)模征地。在城鄉(xiāng)結(jié)合帶或工業(yè)化、城市化地區(qū)，既為村民創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，也為村集體創(chuàng)造了創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，比如物業(yè)經(jīng)營(yíng)等，就像北京昌平白紙坊村在天通苑附近建設(shè)大市場(chǎng)、廣東南海在“留用地”建廠房出租、浙江寧波江東區(qū)寧江村通過(guò)物業(yè)經(jīng)營(yíng)等，這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)雖然不能夠帶來(lái)非常高的利潤(rùn)，但是只要城市化和工業(yè)化的進(jìn)程不倒退，就可以通過(guò)物業(yè)經(jīng)營(yíng)賺取穩(wěn)定的收入，從而保證居民每年能夠獲得分紅。

第四，以村民的意愿為前提。通過(guò)召開(kāi)全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決定是否資本化，在絕大多數(shù)村民或村民代表同意的前提下，才可以進(jìn)行資本化。

第五，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行征地補(bǔ)償集體資本化。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織天然存在，無(wú)論是以生產(chǎn)隊(duì)還是自然村的形式，都已經(jīng)長(zhǎng)期作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的所有權(quán)代表，承擔(dān)著為村民經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品的職能，組織成本較低;二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部構(gòu)成“熟人社會(huì)”，其中的非正式制度不僅可以節(jié)約交易費(fèi)用，有效地克服“搭便車”問(wèn)題，減少違規(guī)行為，而且作為文化的一部分更接近于特定的文化內(nèi)核，對(duì)人們行為的影響更加直接［9］，這降低了組織內(nèi)部的治理成本。

3.征地補(bǔ)償資本化是否可以普遍適用?

征地補(bǔ)償資本化可以普遍適用，存在個(gè)人資本化和集體資本化兩種模式。個(gè)人要使征地補(bǔ)償成為賺取收入和生活保障的資本，而不是作為一筆意外收入消費(fèi)掉。在個(gè)人存在短期財(cái)富效應(yīng)并可能提高消費(fèi)傾向的條件下，以被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行股份制或股份合作制改革，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)并賺取穩(wěn)定收入的能力提出了較高的要求，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，能夠發(fā)展低風(fēng)險(xiǎn)、收入穩(wěn)定的投資項(xiàng)目的地區(qū)適用，因?yàn)榭梢岳眉w經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模相對(duì)較大的資產(chǎn)賺取更高的利潤(rùn)率。但是，這種做法并非普遍適用，更不能夠強(qiáng)制普遍采用。只有在條件具備的地方，在經(jīng)過(guò)全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)同意后才可以實(shí)施。

五、結(jié)語(yǔ)及有待進(jìn)一步研究的問(wèn)題

中國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程將進(jìn)一步推進(jìn)，征地將繼續(xù)大量存在。征地補(bǔ)償實(shí)際上是政府從被征地者那里“購(gòu)買(mǎi)”土地的價(jià)格，根據(jù)地價(jià)是地租資本化理論，征地補(bǔ)償可以看做是土地收益的資本化，即未來(lái)若干年土地收益的折現(xiàn)。比較中國(guó)當(dāng)前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地收益折現(xiàn)值可以發(fā)現(xiàn)，從標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)上看，當(dāng)前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少不能夠算是很低，基本上合理。但是，失地者在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)之后，可能由于財(cái)富效應(yīng)導(dǎo)致較高的消費(fèi)傾向在短期內(nèi)消費(fèi)掉，從而失去長(zhǎng)期獲得生活和收入保障的來(lái)源，因此重要的是將征地補(bǔ)償資本化，成為為失地者獲取收入和生活保障的資本。從資本化的主體來(lái)講，可以采取個(gè)人資本化模式和集體資本化模式。

廣東南海、浙江寧波和北京昌平等模式提供了土地補(bǔ)償集體資本化的經(jīng)驗(yàn)，將征地補(bǔ)償連同其他的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股份制或股份合作制改革，農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份獲得股權(quán)，成為股東，獲得股息和紅利，從而解決失地農(nóng)民長(zhǎng)期的收入和生活保障來(lái)源。然而，這種做法是有條件的，需要有堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)班子，具有經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)并獲得穩(wěn)定收入的能力。因此，征地補(bǔ)償集體資本化并非普遍適用，更不能夠強(qiáng)制采用，不過(guò)政府可以通過(guò)提供幫助、指導(dǎo)和政策優(yōu)惠等途徑引導(dǎo)被征地的農(nóng)村實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償集體資本化，從根本上解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)期收入和生活來(lái)源問(wèn)題。

“征地補(bǔ)償資本化”是一個(gè)命題，在中國(guó)土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有的條件下，土地買(mǎi)賣(mài)受到嚴(yán)格禁止，征地補(bǔ)償與土地價(jià)格存在差別。可以通過(guò)征地補(bǔ)償資本化解決失地者的長(zhǎng)期收入和生活來(lái)源問(wèn)題。中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況千差萬(wàn)別，本文雖然提出了征地補(bǔ)償集體資本化條件，但是滿足這些條件是否就可以進(jìn)行資本化，還有待進(jìn)一步研究和討論。廣東南海、浙江寧波和北京昌平的做法僅是能夠找到的部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在其他地區(qū)很可能會(huì)存在其他做法，也許是更有效率、更有價(jià)值的做法，還需要進(jìn)一步研究。這些做法的適用性也需要進(jìn)一步討論。

［1］蔣省三，劉守英.土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查［J］.管理世界，2003，(11):87－97.

［2］劉憲法.“南海模式”的形成、演變與結(jié)局［A］.北京天則經(jīng)濟(jì)研究所.中國(guó)制度變遷的案例研究(土地卷)(第八集)［C］.北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.68－132.

［3］趙義.南海:一場(chǎng)土地制度的試驗(yàn)［J］.南風(fēng)窗，2001，(12):28 －31.

［4］陸學(xué)藝.城郊農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城市化的好模式——寧波江東區(qū)調(diào)查［J］.今日中國(guó)論壇，2007，(11):34－40.

［5］王量迪，朱軍備.股份合作制:近郊農(nóng)村城市化的“助推器”［N］.寧波日?qǐng)?bào)，2008－10－25.

［6］中共寧波市委辦公廳，寧波市人民政府辦公廳.關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革實(shí)施意見(jiàn)(試行)［DB/OL］.寧波農(nóng)經(jīng)網(wǎng)，2001－08－08.

［7］浙江省寧波市北侖區(qū)人大調(diào)研組.浙江省寧波市北侖區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革調(diào)研報(bào)告［EB/OL］.http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews＆NewsID=28579.

［8］姚卜成.土地股份制改革的昌平模式［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_49f2f89101007ksv.html.

［9］冀縣卿.企業(yè)家才能、治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)地股份合作制制度創(chuàng)新［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，(10).

(責(zé)任編輯:劉 艷)