曹升生

(渤海大學(xué)歷史系，遼寧錦州121013)

作為美國(guó)現(xiàn)代歷史上第一位出身于城市的總統(tǒng)，奧巴馬重視城市事務(wù)并多有建樹，這突出表現(xiàn)在他在競(jìng)選時(shí)就以“大都市區(qū)”概念來(lái)審視美國(guó)城市政策，就任后設(shè)立白宮城市事務(wù)辦公室(the White House Office of Urban Affairs)，敦促交通部、教育部等部門與住房和城市發(fā)展部在城市問(wèn)題上進(jìn)行跨部門合作，啟動(dòng)“希望社區(qū)”(Promise Neighborhood)和“選擇社區(qū)”(Choice Neighborhood)計(jì)劃，等等。由于這是美國(guó)聯(lián)邦政府首次較大力度地應(yīng)對(duì)大都市區(qū)問(wèn)題，因此，其政策的背景、內(nèi)容、特點(diǎn)和走向，都值得認(rèn)真梳理。

1 奧巴馬政府制定城市政策的背景

奧巴馬的政治生涯是從種族問(wèn)題遺毒嚴(yán)重的芝加哥南區(qū)(South Side)開始的，這個(gè)基層工作讓他對(duì)城市問(wèn)題有了實(shí)際的感受。這份經(jīng)歷使他不同于其他二戰(zhàn)后歷任總統(tǒng)，也讓許多城市學(xué)者對(duì)奧巴馬政府的城市政策寄予厚望。只是美國(guó)城市發(fā)展到今天，已經(jīng)步入城市化的成熟期——大都市區(qū)化階段，其內(nèi)在動(dòng)力和外在表征已然不同于以往，因此聯(lián)邦政府制定城市政策時(shí)需要新的思維。

美國(guó)城市的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段。從殖民地時(shí)期到1920年是第一階段，此際人口由農(nóng)村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再發(fā)展為大城市，以單核城市的發(fā)展為主，屬傳統(tǒng)城市化時(shí)期。1920年以后是第二階段，郊區(qū)優(yōu)先發(fā)展，構(gòu)成以多中心為主要特征的大都市區(qū)。1940年，美國(guó)幾乎有一半人口居住在大都市區(qū)內(nèi)，成為一個(gè)大都市區(qū)國(guó)家;1990年，一半以上的人口居住在百萬(wàn)人口以上的大型大都市區(qū)，又向大型化方向邁進(jìn)了一步。［1］大都市區(qū)化的美國(guó)具有兩大顯著特征，一方面是中心城市成為黑人等少數(shù)族裔的聚集地，而白人逃逸到郊區(qū)，形成貧窮的城市、富庶的郊區(qū)局面;另一方面是大都市區(qū)內(nèi)地方政府層出不窮，縣、鎮(zhèn)、市、專區(qū)和校區(qū)等五種地方政府縱橫交錯(cuò)，各自為政，呈現(xiàn)馬賽克式的碎片化特征。

美國(guó)聯(lián)邦政府涉足城市事務(wù)始于新政時(shí)期。羅斯福所設(shè)置的四大機(jī)構(gòu)——工作進(jìn)程署(WPA)、公共工作署(PWA)、聯(lián)邦住房管理署(USHA)和聯(lián)邦國(guó)家抵押協(xié)會(huì)(FNMA)，不但給城市投入了大量資金，還直接插手城市的住房等事關(guān)民生的重大問(wèn)題，標(biāo)志著聯(lián)邦政府正式介入城市事務(wù)。此后歷屆美國(guó)總統(tǒng)在城市問(wèn)題上有進(jìn)有退，大體上形成了以約翰遜為代表的積極介入型，以里根為代表的消極退縮型和以尼克松為代表的中間型。［2］

奧巴馬如何與時(shí)俱進(jìn)制定切實(shí)可行的城市政策，自然是許多人翹首企盼的。當(dāng)然，不乏一些智庫(kù)的城市學(xué)專家為奧巴馬出謀劃策，美國(guó)第一大智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)大都市區(qū)項(xiàng)目組的專家，即為其中的翹楚，比如布魯斯·凱茨(Bruce Katz)、威廉·菲萊(William Frey)、安東尼·唐斯(Anthony Downs)等，他們時(shí)刻關(guān)注著當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)的走向及其與美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)興衰與共的事實(shí)。其中凱茨曾任奧巴馬過(guò)渡團(tuán)隊(duì)成員，并是住房與城市發(fā)展部部長(zhǎng)多諾萬(wàn)的顧問(wèn)團(tuán)成員。

自2008年至今，布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布了有關(guān)美國(guó)城市的一系列報(bào)告，其核心觀點(diǎn)如下:［3］第一，美國(guó)是一個(gè)真正的大都市區(qū)國(guó)家，大都市區(qū)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮的引擎。美國(guó)有366個(gè)大都市區(qū)，其中最大的一百個(gè)大都市區(qū)雖然只占國(guó)土面積的12%，但是人口占據(jù)了全國(guó)的65%，研究型大學(xué)占全國(guó)的67%，工作崗位占全國(guó)的68%，學(xué)士學(xué)位及以上的人員占全國(guó)的75%，知識(shí)經(jīng)濟(jì)類工作占全國(guó)的76%，專利占全國(guó)的78%，航空貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)占全國(guó)的79%，受國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和國(guó)家衛(wèi)生院資助的科研占全國(guó)的80%，研發(fā)人員占全國(guó)的81%，風(fēng)險(xiǎn)資本占全國(guó)的94%，公共交通占全國(guó)的95%。概言之，大都市區(qū)集中了攸關(guān)國(guó)家興衰的創(chuàng)新、人力資本和基礎(chǔ)建設(shè)等元素。第二，先前的聯(lián)邦城市政策存在缺位、多余和衰朽三個(gè)弱點(diǎn)。缺位是指像美國(guó)這樣一個(gè)幅員廣闊、地區(qū)差異明顯的國(guó)家，顯然需要中央政府在許多領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，比如在創(chuàng)新、基礎(chǔ)建設(shè)和為跨越數(shù)州疆界的問(wèn)題(如溫室氣體排放量問(wèn)題)設(shè)定藍(lán)圖等，但是聯(lián)邦政府基本置身事外。多余是指聯(lián)邦政府不顧大都市區(qū)各自具體情況，強(qiáng)迫州和地方政府實(shí)施中央的項(xiàng)目，比如置換低收入家庭的住宅，這樣就束縛了城市、郊區(qū)和州政府行事的靈活性。衰朽是指華盛頓在機(jī)構(gòu)改革方面自甘落后，許多項(xiàng)目、政策和功能停留在幾十年前的水平，臃腫低效，無(wú)法適應(yīng)21世紀(jì)的挑戰(zhàn)。更重要的是，華盛頓無(wú)視大都市區(qū)的重要性及其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)作用。第三，美國(guó)大都市區(qū)政策必須依循三個(gè)原則:首先，聯(lián)邦政府必須在相應(yīng)的領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這是因?yàn)楫?dāng)前挑戰(zhàn)的規(guī)模和涉及地域都非常大。具體而言，聯(lián)邦政府必須在影響大都市區(qū)發(fā)展的三個(gè)領(lǐng)域——全球化、工資停滯和氣候變化制定藍(lán)圖，加強(qiáng)指導(dǎo)，強(qiáng)化規(guī)范。其次，聯(lián)邦政府必須在充分考慮大都市區(qū)各自經(jīng)驗(yàn)的多樣性的基礎(chǔ)上，授權(quán)大都市區(qū)各級(jí)政府在執(zhí)行聯(lián)邦項(xiàng)目方面享有一定的靈活性，以釋放創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)的潛能。最后，聯(lián)邦政府必須優(yōu)化表現(xiàn)，從根本上改變行事方式以適應(yīng)這個(gè)已經(jīng)變化的世界。

在2008年競(jìng)選時(shí)，奧巴馬在美國(guó)市長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)上發(fā)表了演講，他認(rèn)為美國(guó)城市已經(jīng)發(fā)生了歷史性變化，需要政府與之結(jié)成新的伙伴關(guān)系;城市尤其大都市區(qū)是創(chuàng)新的溫床;美國(guó)需要將強(qiáng)大的城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心;華盛頓必須拋棄僅關(guān)注城市而漠視大都市區(qū)的城市政策，停止將城市看作負(fù)擔(dān)，應(yīng)將其視為解決美國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)的方法。奧巴馬更承諾，他將發(fā)展新型城市戰(zhàn)略。［4］

2 奧巴馬政府大都市政策的內(nèi)容

奧巴馬于2009年2月19日即簽署行政命令成立了白宮城市事務(wù)辦公室，并任命原紐約市下屬的布朗克斯區(qū)主席阿道夫·卡里農(nóng)(Adolfo Carrion)為主任，這表明奧巴馬確實(shí)重視城市事務(wù)。白宮城市事務(wù)辦公室的功能體現(xiàn)在五個(gè)方面:為美國(guó)制定一個(gè)城市和大都市區(qū)藍(lán)圖，并向華盛頓決策者推介;對(duì)聯(lián)邦政策進(jìn)行評(píng)論以決定其與大都市區(qū)的相關(guān)性和對(duì)大都市區(qū)的影響;同聯(lián)邦政府諸部門合作，幫助制定、策動(dòng)和實(shí)施新一代統(tǒng)籌發(fā)展的大都市區(qū)政策和項(xiàng)目;引導(dǎo)、推動(dòng)聯(lián)邦政府成為一個(gè)信息平臺(tái)，變得更加明智和負(fù)責(zé)任;同大都市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行接觸，同聯(lián)邦政府結(jié)成新型伙伴關(guān)系。［5］

2009年7月13日，白宮城市事務(wù)辦公室主辦了城市和大都市區(qū)事務(wù)圓桌會(huì)議，奧巴馬發(fā)表演講，他承認(rèn)當(dāng)前美國(guó)的城市面臨嚴(yán)峻危機(jī)，但聯(lián)邦政府要做的不僅僅是幫助它們挺過(guò)危機(jī)，更要為城市的未來(lái)建立一個(gè)嶄新的、堅(jiān)固的、強(qiáng)大的根基，這就需要一個(gè)新的戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性、可持續(xù)性和包容性增長(zhǎng)而提高城市和大都市區(qū)的機(jī)會(huì)。奧巴馬強(qiáng)調(diào)不能再將城市和郊區(qū)分而治之，美國(guó)迫切需要一個(gè)新式的、富于想象力的、詳實(shí)的藍(lán)圖來(lái)反映現(xiàn)實(shí)，并將機(jī)會(huì)帶到大都市區(qū)的每一個(gè)角落。奧巴馬提到了在城市問(wèn)題上的跨部門合作。奧巴馬特意援引了丹佛市、堪薩斯市和賓夕法尼亞州因地制宜制定政策實(shí)現(xiàn)復(fù)興的案例，鼓勵(lì)城市發(fā)揮創(chuàng)造性解決自己的問(wèn)題。［6］

白宮城市事務(wù)辦公室成立后迅速組建了城市政策工作組，就四個(gè)問(wèn)題展開工作。［7］第一，評(píng)議以地理為基礎(chǔ)的政策(Place-based Policy Review)?！暗乩砘A(chǔ)”態(tài)度是一個(gè)遲來(lái)的努力，它的目的就是要讓地理更好地服務(wù)于人。2008年夏天，奧巴馬指示管理與預(yù)算辦公室、國(guó)內(nèi)政策委員會(huì)和白宮城市事務(wù)辦公室對(duì)聯(lián)邦項(xiàng)目如何影響地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研。這四個(gè)部門在2009年8月11日聯(lián)合發(fā)布了一份備忘錄，界定了地理基礎(chǔ)政策的定義:它是一個(gè)旨在從地方或地區(qū)層面成功促成商業(yè)網(wǎng)絡(luò)或集群的項(xiàng)目;它是一個(gè)通過(guò)以社區(qū)為基礎(chǔ)的方案解決撥款、再開發(fā)和金融開發(fā)，最終提高住房擁有率的聯(lián)邦項(xiàng)目;它是一個(gè)面向地方人力開發(fā)組織并將之同提高就業(yè)聯(lián)系起來(lái)的聯(lián)邦項(xiàng)目。同時(shí)也宣布了地理基礎(chǔ)政策的三大原則:首先，目標(biāo)清晰、可以量化，在被仔細(xì)評(píng)估后，引導(dǎo)投資和監(jiān)管。其次，打破聯(lián)邦政府內(nèi)條塊分割、各自為政的桎梏，接觸各級(jí)政府和非營(yíng)利組織、商界領(lǐng)袖、社區(qū)成員，并與之結(jié)成協(xié)作關(guān)系。最后，尊重美國(guó)由眾多不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體和生態(tài)系統(tǒng)組成的事實(shí)，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。第二，社區(qū)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃(Sustainable Communities Initiative)。該項(xiàng)目的宗旨是協(xié)調(diào)聯(lián)邦的政策、項(xiàng)目和資源，援助城市、大都市區(qū)和農(nóng)村，建立可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)。它要求統(tǒng)一聯(lián)邦的交通、住房、用水、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策等。更重要的是，它意味著聯(lián)邦部門的行動(dòng)和投資，將以可量化的方式，幫助社區(qū)和地區(qū)做出明智的可持續(xù)投資選擇，為所有收入階層的居民提供住房，支持形式多樣的交通方式。第三，區(qū)域創(chuàng)新集群計(jì)劃(Regional Innovation Clusters Initiative)。該項(xiàng)目旨在提高增長(zhǎng)的質(zhì)量，在大都市區(qū)的重要工業(yè)中心創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓每個(gè)大都市區(qū)形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，聚集眾多的公司和研究機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)出更多可供出口的貨物和服務(wù)。第四，社區(qū)復(fù)興計(jì)劃(Neighborhood Revitalization Initiative)。這個(gè)項(xiàng)目希望在城市和大都市區(qū)創(chuàng)造“機(jī)會(huì)社區(qū)”，手段是通過(guò)協(xié)調(diào)聯(lián)邦的政策和項(xiàng)目，為低收入家庭兒童提供援助。其核心是協(xié)調(diào)聯(lián)邦的住房項(xiàng)目(如選擇社區(qū)計(jì)劃)和教育項(xiàng)目，輔以健康服務(wù)和公共安全方面的幫助。

為了宣講奧巴馬的城市政策，貫徹奧巴馬鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新的精神，該工作組奔赴一些大都市區(qū)考察，自2009年6月23日在賓夕法尼亞開始考察，到2009年12月14日在亞特蘭大結(jié)束考察，該工作組共考察了八個(gè)城市，其中兩次在芝加哥進(jìn)行考察。

在具體財(cái)政撥款和項(xiàng)目實(shí)施上，2010年預(yù)算中撥付了1.5億美元以實(shí)施一個(gè)嶄新的社區(qū)可持續(xù)計(jì)劃，為大都市區(qū)提供授權(quán)，各部門將統(tǒng)一交通、住房、土地使用規(guī)劃問(wèn)題，以減少擁堵。住房與城市發(fā)展部2010年預(yù)算中給新的選擇社區(qū)計(jì)劃撥付了2.5億美元，用于補(bǔ)貼住房密集的衰敗社區(qū)，它的目的不是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房的數(shù)量，而是要在更大范圍內(nèi)復(fù)興那些當(dāng)前貧困但具有可持續(xù)再開發(fā)潛力的社區(qū)。奧巴馬當(dāng)局還發(fā)動(dòng)了希望社區(qū)計(jì)劃，其目的是對(duì)衰敗地區(qū)進(jìn)行投資，以圖迅速提高學(xué)校教育質(zhì)量，加大對(duì)兒童的早期輔助。受哈萊姆兒童區(qū)項(xiàng)目啟發(fā)，該項(xiàng)目已在紐約哈萊姆區(qū)一極度窮困地區(qū)施行逾十年，其內(nèi)容是指導(dǎo)和幫助父母，提高照顧孩子的質(zhì)量，發(fā)展課后項(xiàng)目，督導(dǎo)、監(jiān)測(cè)兒童的學(xué)業(yè)，其目標(biāo)是讓該地區(qū)的孩子能夠健康茁壯地成長(zhǎng)。2009年國(guó)會(huì)通過(guò)的《美國(guó)復(fù)興和再投資法》(ARRA)撥付7.5億美元培訓(xùn)新興產(chǎn)業(yè)工人，目的是將人力發(fā)展同地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)部門聯(lián)系起來(lái)。［8］

2011年7月，奧巴馬發(fā)動(dòng)了“強(qiáng)大的城市，強(qiáng)大的社區(qū)”(Strong Cities，Strong Communities，簡(jiǎn)稱SC2)計(jì)劃，希望通過(guò)經(jīng)費(fèi)資助、技術(shù)指導(dǎo)、提高公私伙伴關(guān)系等形式幫助地方政府制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期繁榮。首批入選的六個(gè)城市是:賓夕法尼亞州的切斯特、俄亥俄州的克利夫蘭、密歇根州的底特律、加利福尼亞州的弗雷斯諾、田納西州的孟菲斯和路易斯安那州的新奧爾良。六個(gè)月后，奧巴馬又簽署行政命令建立了跨部門的“強(qiáng)大的城市，強(qiáng)大的社區(qū)理事會(huì)”，以此來(lái)推進(jìn)SC2計(jì)劃，加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織能力。該機(jī)構(gòu)掛靠在住房與城市發(fā)展部，由來(lái)自19個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的官員組成。2012年6月，住房與城市發(fā)展部和經(jīng)濟(jì)發(fā)展署宣布它們將聯(lián)合出資1 100萬(wàn)美元，資助上述六個(gè)城市以外的城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)成立一個(gè)SC2國(guó)家資源網(wǎng)絡(luò)中心。經(jīng)過(guò)激烈競(jìng)爭(zhēng)，北卡羅來(lái)納州的格林斯波羅、康涅狄格州的哈特福德和內(nèi)華達(dá)州的拉斯維加斯入選，每個(gè)城市獲得一百萬(wàn)美元的資助。

3 奧巴馬政府大都市區(qū)政策的特點(diǎn)和走向

雖然奧巴馬政府的任期尚未結(jié)束，全面評(píng)價(jià)其城市政策為時(shí)尚早，但可從二戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)城市政策的大背景下，進(jìn)行初步的評(píng)估。

首先，奧巴馬總統(tǒng)成立了白宮城市事務(wù)辦公室。這一直屬于總統(tǒng)行政辦公室的機(jī)構(gòu)，極大地提高了城市事務(wù)在總統(tǒng)議程中的重要性。奧巴馬此舉與當(dāng)前美國(guó)的總體趨勢(shì)是相吻合的:第一，城市和大都市區(qū)是國(guó)家繁榮的引擎，也是實(shí)現(xiàn)其他國(guó)家優(yōu)先議程的工具，但是另一方面，美國(guó)的城市、郊區(qū)和大都市區(qū)在過(guò)去20年里發(fā)生了翻天覆地的變化，因此聯(lián)邦政府必須與時(shí)俱進(jìn)，直面當(dāng)前的現(xiàn)實(shí);第二，該辦公室的創(chuàng)立，也反映了一種趨勢(shì)，即21世紀(jì)問(wèn)題的復(fù)雜性需要多維度的應(yīng)對(duì)，換言之，今天的挑戰(zhàn)更需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào);最后，它也是對(duì)新型聯(lián)邦主義的一個(gè)理解。聯(lián)邦政府依賴一個(gè)涵蓋州政府、地方政府、私人、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和掮客的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)來(lái)完成一系列目標(biāo)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境壓力面前，成立白宮城市事務(wù)辦公室是塑造新型聯(lián)邦伙伴關(guān)系的一個(gè)嘗試。

其次，奧巴馬大都市區(qū)政策的三個(gè)核心目標(biāo)是:增強(qiáng)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，最大程度上實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等和提高環(huán)保意識(shí)。［8］眾所周知，奧巴馬是在美國(guó)遭遇空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的大背景下當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)的，如何集思廣益在最短時(shí)間內(nèi)重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)是其職責(zé)所在。但當(dāng)代美國(guó)的一個(gè)基本事實(shí)是，大都市區(qū)已成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家強(qiáng)大的動(dòng)力和載體，［9］因此，制定城市政策必然是從服務(wù)于復(fù)興美國(guó)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)的。通觀其城市政策，可以發(fā)現(xiàn)奧巴馬是沿著“城市富則地區(qū)興，地區(qū)興則國(guó)家強(qiáng)”的思路，來(lái)制定以大都市區(qū)驅(qū)動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)為核心的城市政策。從這一點(diǎn)看，奧巴馬政府的大都市區(qū)政策確實(shí)高瞻遠(yuǎn)矚，用意深遠(yuǎn)，這也正是布魯斯·凱茨始終將奧巴馬的城市政策置于《美國(guó)復(fù)興和再投資法》視野內(nèi)的原因。［10］在他看來(lái)，《美國(guó)復(fù)興和再投資法》給城市投入很多資金，就創(chuàng)新而言，該法案投入幾十億美元用于研究和開發(fā)，通過(guò)已有的渠道(國(guó)家衛(wèi)生院、國(guó)家航空航天局、國(guó)家海洋和大氣管理局)和能源部新設(shè)的高級(jí)研究項(xiàng)目部(ARPA)來(lái)實(shí)施。能源部這個(gè)新機(jī)構(gòu)將支持尖端能源技術(shù)，縮小基礎(chǔ)研究和產(chǎn)品商業(yè)化之間的過(guò)程。在人力資本方面，該法案投入幾十億美元資助教育，其中包括撥付給州政府的幾億美元，以及給城市校區(qū)的創(chuàng)新資助。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，該法案投入幾十億美元維修舊的基礎(chǔ)設(shè)施。在提高生活質(zhì)量方面，該法案也投入幾十億美元，并通過(guò)稅收等方式推動(dòng)能源翻新、內(nèi)城商業(yè)開發(fā)、社區(qū)發(fā)展，擴(kuò)大軌道交通，清除棕色地帶。所以凱茨對(duì)奧巴馬的舉措還是持樂(lè)觀態(tài)度。機(jī)會(huì)平等顯然是著眼改善美國(guó)根深蒂固的居住區(qū)隔離造成的諸多社會(huì)問(wèn)題。追根溯源，居住隔離同教育隔離、就業(yè)隔離一道構(gòu)成隱形的種族歧視，是民權(quán)運(yùn)動(dòng)后種族矛盾的藩籬，選擇社區(qū)計(jì)劃和希望社區(qū)計(jì)劃就是沖破這些藩籬的有效手段之一。至于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，就其影響而言，是聯(lián)邦不得不考慮的問(wèn)題，因?yàn)榇蠖际袇^(qū)碳排放量高達(dá)全國(guó)的65%。

這三個(gè)目標(biāo)，倘若置于新政以后聯(lián)邦政府城市政策的大背景下，可能更清晰。據(jù)美國(guó)城市史著名學(xué)者哈里甘(Harrigan)和沃吉爾(Vogel)的研究，美國(guó)城市發(fā)展到今天，決定了聯(lián)邦政府城市政策必須認(rèn)真考慮下列四個(gè)因素:第一，充分考慮人口增長(zhǎng)和地區(qū)間移民的影響;第二，直面中心城市衰敗惡化問(wèn)題;第三，認(rèn)識(shí)到當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)在住房、教育和就業(yè)上普遍存在的不平等，并予以解決，否則必然加速美國(guó)社會(huì)的兩極分化;第四，解決郊區(qū)蔓延問(wèn)題。［11］445－446這就說(shuō)明，奧巴馬政府的城市政策究其本質(zhì)，并不是要解決城市的根本問(wèn)題，而是要利用城市來(lái)為政治服務(wù)。那么奧巴馬政府的大都市區(qū)政策到底會(huì)取得哪些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，就需要考慮到總統(tǒng)之外的制度性因素了。

新政以來(lái)的美國(guó)歷史表明，聯(lián)邦政府在制定和實(shí)施城市政策方面確實(shí)存在強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)。比如，在設(shè)定目標(biāo)方面，就經(jīng)常受到國(guó)會(huì)的阻撓。在政策協(xié)調(diào)方面，各聯(lián)邦部門也是各行其是。另外，在資金是否按照計(jì)劃執(zhí)行方面，也表現(xiàn)不佳。但是，聯(lián)邦政府在轉(zhuǎn)移支付方面，在執(zhí)行那些責(zé)任明確、資源充足、兩黨一致認(rèn)同和可以量化的項(xiàng)目方面，在執(zhí)行高等法院命令方面，都有上佳表現(xiàn)。［11］446－448從深層次上說(shuō)，在美國(guó)形成一個(gè)全國(guó)性的城市政策是非常艱難的，其中最強(qiáng)大的阻力來(lái)自于美國(guó)的政治結(jié)構(gòu)和政治文化傳統(tǒng)，政治結(jié)構(gòu)也就是美國(guó)的聯(lián)邦主義和三權(quán)分立體制，前者表明50個(gè)州在執(zhí)行聯(lián)邦城市政策方面不可能步調(diào)一致，后者也表明不同部門在城市問(wèn)題上形成共識(shí)是不可能的。按照奧巴馬簽署成立白宮城市事務(wù)辦公室的行政命令，財(cái)政部、司法部、商務(wù)部、勞工部、健康與人力資源部、住房與城市發(fā)展部、交通部、能源部、教育部、環(huán)?？偩值仁畟€(gè)聯(lián)邦部門必須在城市問(wèn)題上進(jìn)行協(xié)調(diào)，但其實(shí)施的難度可想而知。同時(shí)，美國(guó)的政治文化一直強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義，反對(duì)中央集權(quán)，這既是殖民地經(jīng)驗(yàn)的遺產(chǎn)，也是杰斐遜所推崇的村鎮(zhèn)民主的延伸。［11］461－464

最后，奧巴馬在城市政策方面的舉措，既反映了聯(lián)邦政府開始轉(zhuǎn)變對(duì)城市和大都市區(qū)的觀點(diǎn)，也表明聯(lián)邦政府在促成大都市區(qū)繁榮方面的角色也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。倘若要全面實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)視野下的城市政策，那么聯(lián)邦政府就必須進(jìn)行系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)改革，目前奧巴馬總統(tǒng)的作為僅僅是個(gè)開始。按照布魯斯·凱茨的觀點(diǎn)，奧巴馬還必須克服五個(gè)障礙:第一，當(dāng)局的大都市區(qū)政策必須超越以地理為基礎(chǔ)的計(jì)劃。第二，當(dāng)局在進(jìn)行投資的同時(shí)，也要進(jìn)行內(nèi)部改革，尤其要鍛造一支精干高效的聯(lián)邦職員群體。第三，當(dāng)局要界定和執(zhí)行一個(gè)連貫一致的聯(lián)邦主義藍(lán)圖，構(gòu)建新型的、涵蓋各級(jí)政府的聯(lián)邦體系。第四，當(dāng)局必須幫助大都市區(qū)按照其經(jīng)濟(jì)地理的界限提高治理水平。第五，行政當(dāng)局必須說(shuō)服當(dāng)前已呈巴爾干化的國(guó)會(huì)。［12］

從技術(shù)層面而言，現(xiàn)在如何評(píng)價(jià)選擇社區(qū)和希望社區(qū)的執(zhí)行效果已經(jīng)成為一個(gè)問(wèn)題。［13］另外，美國(guó)總統(tǒng)中在城市政策上虎頭蛇尾的大有人在，比如約翰遜在1965年成立住房與城市發(fā)展部時(shí)躊躇滿志，但在卸任前卻抱怨說(shuō)城市是他最為討厭的問(wèn)題。奧巴馬能否真正在城市問(wèn)題上有所作為，世人拭目以待。

［1］王旭.大都市區(qū)化:本世紀(jì)美國(guó)城市發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)［J］.美國(guó)研究，1998(4):67－69.

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