黃建偉+喻潔

摘要： 美國作為世界頭號(hào)高等教育強(qiáng)國，其聯(lián)邦政府在高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)中如何布局和分配高等教育公共治理權(quán)，對(duì)他國高等教育公共治理具有重要的參考價(jià)值。通過對(duì)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中高等教育的主管機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)中高等教育的主治機(jī)構(gòu)以及作為高等教育外部治理主體但無“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)的介紹及其組織設(shè)計(jì)的描述，歸納出了上述三類高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)能和主要權(quán)力清單。研究發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦政府高等教育公共治理權(quán)具有多元共治和間接駕馭這兩大主要特點(diǎn)。這兩大特點(diǎn)使美國大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)既不偏離國家利益的軌道，又能按照高等教育的發(fā)展規(guī)律自主辦學(xué)。

關(guān)鍵詞：聯(lián)邦政府；大學(xué)；高等教育；治理機(jī)構(gòu)；組織設(shè)計(jì)；權(quán)能；權(quán)力

中圖分類號(hào)：G649.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0717（2017）05-0035-10

研究美國政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)問題有助于理解美國政府是如何介入大學(xué)自治事務(wù)以及對(duì)大學(xué)自治權(quán)干預(yù)的權(quán)力邊界問題。組織設(shè)計(jì)是為了有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，對(duì)組織結(jié)構(gòu)、組織溝通渠道體系、分工、協(xié)調(diào)、控制、權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行合理配置和組合的過程。要深入了解美國政府與大學(xué)關(guān)系（下文簡稱“府學(xué)關(guān)系”）中的權(quán)力邊界問題，就有必要對(duì)高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。具體地講，就是研究政府的高等教育公共治理權(quán)主要分配給了哪些部門？在不同層次的政府間以及在同一層次的不同的政府主治部門間其權(quán)力是如何分配的。而要研究美國政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)，就必須要了解美國的憲政。憲政是指人類創(chuàng)設(shè)的控制公權(quán)力行使，保障人權(quán)，保護(hù)公權(quán)力相對(duì)人權(quán)利、自由，體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的一種國家和社會(huì)治理機(jī)制[1]。憲政是活的憲法，其包括創(chuàng)制憲法（立憲）、實(shí)施憲法（行憲）、維護(hù)憲法（護(hù)憲）、發(fā)展憲法（修憲）整個(gè)政治運(yùn)作過程及民主、法制、人權(quán)三大要素[2]。憲政治理是指一個(gè)國家在民主、法制、人權(quán)三大要素的框架內(nèi)，經(jīng)過對(duì)“活憲法”某個(gè)過程的政治運(yùn)作，合理界定公權(quán)力的邊界，以保護(hù)公權(quán)力相對(duì)人權(quán)利、自由為目的的頂層政治設(shè)計(jì)。

美國政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)受制于美國憲政。在美國的憲政設(shè)計(jì)中，美國實(shí)行聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式。雖然聯(lián)邦可以制定一部統(tǒng)一的全國性憲法和法律，但各州作為相當(dāng)于國家的政治實(shí)體也可以制定各自的憲法和法律。很顯然，在美國憲政設(shè)計(jì)中，合眾國實(shí)行的是分權(quán)管理體制。另外，在美國的憲政設(shè)計(jì)中，美國實(shí)行“三權(quán)分立”的政治體制，而“三權(quán)分立”只在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府實(shí)施，州以下的地方政府的“三權(quán)”并不一定分立。同時(shí)，美國憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，而是將聯(lián)邦憲法沒有列舉的教育權(quán)保留給州政府，這樣州政府就擁有了直接管理教育的權(quán)力①。但聯(lián)邦憲法也為聯(lián)邦政府間接介入教育事務(wù)預(yù)留了一定的空間。美國憲法決定了美國高等教育的責(zé)任主體主要在州一級(jí)政府，但聯(lián)邦政府并沒有因此完全放棄高等教育的治理責(zé)任。上述美國憲政的這些頂層設(shè)計(jì)，決定了美國政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)涉及到州和聯(lián)邦兩級(jí)政府，其中州政府在組織設(shè)計(jì)中的權(quán)力更廣泛、更直接。上述美國憲政的這些頂層設(shè)計(jì)，也決定了政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力必定分散在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府的行政、立法和司法部門且各自的權(quán)力邊界會(huì)有所不同。

盡管美國聯(lián)邦憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，但在美國高等教育史中聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的影響極為深遠(yuǎn)：“在克拉克·克爾看來，盡管美國私立和公立的高教機(jī)構(gòu)各接近一半，但是導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在過去130年內(nèi)發(fā)生改變的絕大多數(shù)重大政策來自聯(lián)邦政府”[3]。聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的深遠(yuǎn)影響離不開聯(lián)邦政府高等教育治理機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮，研究這些治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)對(duì)從國家的層面審視、借鑒高等教育公共治理權(quán)的權(quán)力邊界問題具有重要的參考價(jià)值?；诖瞬⒁蚱拗?，本文只對(duì)美國聯(lián)邦政府高等教育治理主體及其組織設(shè)計(jì)進(jìn)行專門研究。

在此需要特別強(qiáng)調(diào)的是，主治機(jī)構(gòu)有別于主管機(jī)構(gòu)。主治機(jī)構(gòu)是指作為治理主體的主要的和“對(duì)口的”治理機(jī)構(gòu)；主管機(jī)構(gòu)是指作為管理主體的主要的“對(duì)口的”管理機(jī)構(gòu)，而治理和管理是兩個(gè)不同的概念。主管機(jī)構(gòu)一般也是主治機(jī)構(gòu)，而主治機(jī)構(gòu)未必是主管機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)中的主治機(jī)構(gòu)實(shí)際上就是主管機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)關(guān)中的主治機(jī)構(gòu)在習(xí)慣上一般不稱呼為主管機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)并沒有“對(duì)口”治理高等教育的專門法院，但聯(lián)邦政府所有具有憲法地位的各級(jí)法院（共100多個(gè)）都可以在自己司法管轄范圍內(nèi)受理與高等教育有關(guān)的案件。因此，盡管美國聯(lián)邦法院并沒有高等教育的主治機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻是參與大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)外部治理的主體之一。為了更全面地理解聯(lián)邦政府與大學(xué)關(guān)系中的權(quán)力邊界問題，本文除介紹聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的主治機(jī)構(gòu)之外，也花了一定的筆墨介紹作為高等教育治理主體但無主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)（即聯(lián)邦法院）的概況及其在高等教育公共治理中的權(quán)能。

根據(jù)美國的憲政設(shè)計(jì)，美國聯(lián)邦政府高等教育的治理主體主要是行政、立法和司法三大國家機(jī)關(guān)。其中聯(lián)邦有關(guān)行政機(jī)關(guān)往往被視為具有對(duì)口管理權(quán)（以間接為主）的主治機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱為主管機(jī)構(gòu)；聯(lián)邦有關(guān)立法機(jī)關(guān)往往被視為具有對(duì)口治理權(quán)的主治機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上更傾向稱為主治機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦法院雖然也是高等教育的外部治理主體，但卻沒有“對(duì)口”的主治機(jī)構(gòu)，因而習(xí)慣上更傾向稱為作為非主治機(jī)構(gòu)的治理主體。這樣，聯(lián)邦政府高等教育的治理機(jī)構(gòu)的主體實(shí)際上為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的主管機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的主治機(jī)構(gòu)以及無主治機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦法院。下面筆者分別對(duì)這三類主要的高等教育治理機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)分別加以介紹和專門研究。

一、聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中的高等教育主管機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)

行政機(jī)關(guān)即狹義上的政府。美國的行政機(jī)關(guān)包括總統(tǒng)執(zhí)行辦公室、部委（內(nèi)閣成員機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于我國的政府組成部門）、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)、政府公司和半官方機(jī)構(gòu)。美國管理教育的行政機(jī)關(guān)主要在相關(guān)部委。美國是一個(gè)實(shí)行大部制的國家，截至今日，美國共有15個(gè)部委，其中教育部（Department of Education ，簡稱ED）是教育的行政主管部門[4]。“美國聯(lián)邦教育部最早設(shè)立于1867年，其任務(wù)僅限收集資料與研究發(fā)展，功能極為有限。到了1953年改隸屬于衛(wèi)生教育福利部。1979年10月國會(huì)通過《教育部組織法》，教育部從衛(wèi)生教育福利部脫離獨(dú)立，教育部長具有內(nèi)閣成員身份”[5]。目前，美國聯(lián)邦教育部內(nèi)設(shè)了26個(gè)管理某些或某類內(nèi)部或外部具體事務(wù)的教育行政機(jī)構(gòu)，這些內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)由部長辦公室（Office of the Secretary）、副部長辦公室（Office of the Deputy Secretary）、次部長辦公室（Office of the Under Secretary）三個(gè)部門分別管轄[6]。endprint

在表1中的26個(gè)內(nèi)設(shè)教育行政機(jī)構(gòu)中，大多數(shù)與大學(xué)有直接或間接的關(guān)系。其中，高中后教育司（Office of Postsecondary Education，簡稱OPE）是管理與服務(wù)高等教育的“對(duì)口”部門，是教育行政機(jī)關(guān)中高等教育的主治機(jī)構(gòu)，與大學(xué)的關(guān)系最為緊密。OPE的主要權(quán)能概括起來主要兩項(xiàng)：一是制定聯(lián)邦高等教育的規(guī)劃性政策；二是管理能滿足全國性的重大需求并以此來增加國民接受優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)之項(xiàng)目。具體而言，其權(quán)能可以描述如下：為合格的學(xué)生上大學(xué)提供聯(lián)邦援助；通過為合格的高等教育機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持來改善高等教育的設(shè)施和完善高等教育的項(xiàng)目；吸納并訓(xùn)練弱勢(shì)學(xué)生使其成功完成高等教育學(xué)習(xí)計(jì)劃；促進(jìn)在美國本土進(jìn)行的外語和國際事務(wù)學(xué)習(xí)并支持國際教育研究和學(xué)生互換活動(dòng)[7]。OPE下轄高等教育項(xiàng)目管理處，政策、計(jì)劃和創(chuàng)新管理處，國際和外語教育管理處三個(gè)管理具體業(yè)務(wù)的職能處室，其權(quán)能描述見表2。

另外，在聯(lián)邦教育部的26個(gè)內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)中，黑人高等院校白宮行動(dòng)辦公室（White House Initiative on Historically Black Colleges and Universities）的主要權(quán)能是為美國黑人和歷史上形成的黑人大學(xué)（簡稱HBCUs①）提供服務(wù)并管理相關(guān)業(yè)務(wù)，因此，其成為HBCUs特殊的“對(duì)口”管理部門[9]。

聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中主治高等教育的機(jī)構(gòu)是教育部的高中后教育司。根據(jù)前文對(duì)教育部高中后教育司的介紹，其主要權(quán)能可概括如下：為全國的大學(xué)生提供各種學(xué)生資助，增進(jìn)弱勢(shì)群體的教育公平；為促進(jìn)高等教育發(fā)展提供資金，包括為鼓勵(lì)各州提升高等教育質(zhì)量提供補(bǔ)助；在高等教育公共行政中與各州加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)；制定和實(shí)施全國性的高等教育政策和戰(zhàn)略計(jì)劃；提出有關(guān)高等教育的立法建議；負(fù)責(zé)高等教育項(xiàng)目的預(yù)算編制；負(fù)責(zé)一些數(shù)據(jù)的收集和報(bào)告；負(fù)責(zé)管理國際與外語教育的教學(xué)和研究工作并為此提供資助。根據(jù)以上權(quán)能的描述，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中主治高等教育的機(jī)構(gòu)是教育部的高中后教育司，其高等教育公共治理權(quán)可大致歸納為：高等教育的資助權(quán)（學(xué)生資助、研發(fā)資助、高等教育質(zhì)量保障的激勵(lì)補(bǔ)助）；高等教育的協(xié)調(diào)權(quán)（與各州協(xié)調(diào)）；高等教育政策和戰(zhàn)略的制定和實(shí)施權(quán)、高等教育的立法建議權(quán)；高等教育項(xiàng)目的預(yù)算編制權(quán)；高等教育信息和數(shù)據(jù)的處理權(quán)；國際與外語教育的管理權(quán)。

二、聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)中的高等教育主治機(jī)構(gòu)及其組織設(shè)計(jì)

盡管隨著“行政國家”的出現(xiàn)，美國聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的權(quán)力在不斷膨脹，但美國的政治制度設(shè)計(jì)使美國的立法部門至今仍然擁有很大的權(quán)力。“在美國政治中，‘美國政府是一個(gè)大的概念，它指美國政府的所有部門，包括立法、行政和司法三大部門。而在政府三大部門中，美國的制度、憲法都把國會(huì)作為政府的第一和最有權(quán)的部門?！绹鴳椃?、政治制度把主要政府權(quán)力給予國會(huì)，這是美國政治、政府制度有別于很多其他國家最主要的方面?！绹牧唢@然希望國會(huì)成為占主導(dǎo)地位的政府部門。在憲法第1條中，他們規(guī)定了國會(huì)的職責(zé)和權(quán)力，對(duì)此的闡述幾乎占整個(gè)憲法的一半篇幅”[10]（P327-328）。美國聯(lián)邦政府權(quán)力的分配中，國會(huì)占了較大的優(yōu)勢(shì)。在美國的教育公共治理中，國會(huì)掌握了很多“實(shí)權(quán)”，扮演著十分重要的角色，在高等教育公共治理中也不例外。在研究美國治理高等教育的政府機(jī)構(gòu)時(shí)，不得不考慮將立法機(jī)關(guān)的相關(guān)職能部門也列入其中，這也是美國高等教育公共治理區(qū)別于他國的重要特征。美國國會(huì)分參眾兩院并在參眾兩院均設(shè)有若干個(gè)常設(shè)（Standing）委員會(huì)及特別（Special，Select，and Other）委員會(huì)。

1.參議院的主治機(jī)關(guān)

美國參議院共設(shè)有16個(gè)常設(shè)委員會(huì)和4個(gè)特別委員會(huì)[11]。常設(shè)委員會(huì)中，撥款委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)，財(cái)政委員會(huì)，健康、教育、勞工與退休金委員會(huì)（簡稱HELP）及退伍軍人事務(wù)委員會(huì)與大學(xué)的關(guān)系比較緊密。其中的HELP實(shí)際上是參議院的教育主治機(jī)關(guān)。HELP的前身是1869年成立的教育委員會(huì)，后來因其職責(zé)范圍的擴(kuò)大，1999年改為健康、教育、勞工與退休金委員會(huì)。HELP下設(shè)健康、教育、勞工與退休金這三個(gè)小組委員會(huì)，其管轄范圍（Jurisdiction）涉及21類具體的權(quán)能事項(xiàng)，其中專門針對(duì)教育的權(quán)能包括向國會(huì)提交涉及教育的衡量標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)高等院校、人文與藝術(shù)、生物醫(yī)學(xué)的研究與發(fā)展、加拉德特大學(xué)②與霍華德大學(xué)①、學(xué)生貸款等事務(wù)的立法議案、立法建議書、咨文、請(qǐng)?jiān)笗萚12]。教育小組委員會(huì)作為HELP的分支機(jī)構(gòu)，其主要使命就是通過為美國公民提供終身教育的機(jī)會(huì)，以確保美國的勞動(dòng)力能滿足21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，其管轄范圍（jurisdiction）僅限于各種與教育（含高等教育）和勞動(dòng)力開發(fā)的有關(guān)問題，如啟蒙教育、“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”、高等教育、人文與藝術(shù)、學(xué)生財(cái)政援助、殘疾人教育、工作和職業(yè)培訓(xùn)及勞動(dòng)力投資等問題。教育小組委員會(huì)的主要職責(zé)就是為解決以上問題進(jìn)行立法、聽證、對(duì)有關(guān)法案進(jìn)行最后審訂及為HELP獲取聽證證詞打開一條通道[13]。因此，嚴(yán)格地講，參議院HELP中的教育小組委員會(huì)才是教育（含高等教育）的“對(duì)口”管理部門即主治機(jī)構(gòu)。

根據(jù)前文對(duì)這個(gè)小組委員會(huì)的介紹，參議院HELP中教育小組委員會(huì)的主要權(quán)能可概括如下：通過立法為美國公民提供終身教育的機(jī)會(huì)，以確保國家對(duì)人力資源的需求；為一些特殊類型的高等機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)高校、人文與藝術(shù)類高校、聾啞大學(xué)、黑人大學(xué)等）的事務(wù)進(jìn)行專門立法；為學(xué)生資助、殘疾人教育及成人繼續(xù)教育與培訓(xùn)進(jìn)行立法等。根據(jù)以上權(quán)能的描述，參議院HELP中教育小組委員會(huì)的高等教育公共治理權(quán)可歸納為：相關(guān)高等教育事務(wù)的立法動(dòng)議權(quán)；相關(guān)高等教育事務(wù)立法聽證的管理權(quán)；相關(guān)高等教育事務(wù)立法法案的最后審訂權(quán)。

2. 眾議院的主治機(jī)構(gòu)

眾議院目前共有20個(gè)常設(shè)委員會(huì)和1個(gè)特別委員會(huì)（Committee on Intelligence）[14]。其中的撥款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、教育與勞動(dòng)力委員會(huì)、退伍軍人事務(wù)委員會(huì)、籌款委員會(huì)與大學(xué)的關(guān)系較為緊密。在上述與大學(xué)關(guān)系較為緊密的機(jī)構(gòu)中，教育與勞動(dòng)力委員（Committee on Education and the Workforce，簡稱CEW）實(shí)際上成為教育機(jī)構(gòu)的主治機(jī)構(gòu)之一。教育與勞動(dòng)力委員會(huì)的前身是1867年成立的教育與勞動(dòng)委員會(huì)。1883年該委員會(huì)被拆分成兩個(gè)常設(shè)委員會(huì)即教育委員會(huì)和勞動(dòng)委員會(huì)。1947年這兩個(gè)被拆分的機(jī)構(gòu)又合并成教育與勞動(dòng)委員會(huì)，其后該委員會(huì)又經(jīng)歷了四次易名，最近一次易名是在2011年，其機(jī)構(gòu)名稱被命名為“教育與勞動(dòng)力委員會(huì)”，截至今日，其機(jī)構(gòu)名稱暫時(shí)沒有發(fā)生變化[15]。眾議院的教育與勞動(dòng)力委員會(huì)內(nèi)設(shè)5個(gè)小組委員會(huì)，其中兩個(gè)小組委員會(huì)專門為解決教育問題而設(shè)立，一個(gè)被命名為“早期幼兒教育和中小學(xué)教育小組委員會(huì)”（Subcommittee on Early Childhood， Elementary and Secondary Education），另一個(gè)則為“高等教育、終身學(xué)習(xí)和競爭力小組委員會(huì)”（Subcommittee on Higher Education， Lifelong Learning， and Competitiveness）。眾議院的教育與勞動(dòng)力委員會(huì)在教育問題上的管轄范圍包括從早期教育到高等教育及繼續(xù)教育的各個(gè)不同層次的教育事務(wù)，其教育領(lǐng)域的權(quán)能可以概括為監(jiān)督聯(lián)邦教育項(xiàng)目和對(duì)教育問題行使立法動(dòng)議權(quán)。其具體權(quán)能如下：小學(xué)和中學(xué)教育的立法動(dòng)議，包括不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案、低收入家庭擇校、特殊教育（殘疾人教育法案）、教師質(zhì)量與教師培訓(xùn)、基于科學(xué)方法的閱讀教育及職業(yè)與技術(shù)教育等；高等教育項(xiàng)目（高等教育法），支持中低收入家庭的學(xué)生上大學(xué)并幫助這些家庭向大學(xué)支付學(xué)費(fèi)；涉及啟蒙教育法的早期教育與學(xué)前教育項(xiàng)目；學(xué)校午餐和兒童營養(yǎng)計(jì)劃、對(duì)聯(lián)邦教育部的財(cái)政監(jiān)督；對(duì)高危青少年的看護(hù)和“治療”、禁止虐待兒童、收養(yǎng)小孩；教育研究和改良、成人教育；反貧困項(xiàng)目，包括社區(qū)服務(wù)劃區(qū)補(bǔ)助法案和低收入家庭能量援助計(jì)劃[16]。嚴(yán)格地講，眾議院與高等教育“對(duì)口”的管理部門應(yīng)該是CEW中的高等教育、終身學(xué)習(xí)和競爭力小組委員會(huì)。該小組委員會(huì)管轄范圍如下：大學(xué)生的資助與就業(yè)服務(wù)；高等教育法；高中后職業(yè)和技術(shù)教育及培訓(xùn)和見習(xí)（涉及勞動(dòng)力投資法）；失去生活來源的家庭婦女；成人基礎(chǔ)教育（家庭掃盲）；對(duì)罪犯的改造與再教育；職業(yè)發(fā)展；移民基金的培訓(xùn)計(jì)劃；教師職前和在職培訓(xùn)（涉及小學(xué)和中學(xué)教育法和高等教育法）；1972年教育法修正案的第九章；所有涉及工作激勵(lì)、以工代賑要求的福利改革計(jì)劃；美國國內(nèi)公民程序法；羅伯特·A·塔夫脫研究所；和平研究所[17]。近幾年，美國共和黨在國會(huì)為所有美國家庭更容易上大學(xué)并使其能負(fù)擔(dān)得起上大學(xué)的費(fèi)用作出了很多努力，本論文認(rèn)為其最令人滿意的成績就是力推并促成了財(cái)政援助簡單化，使其不僅讓學(xué)生更易申請(qǐng)，也使政府的管理更加簡化。endprint