袁利平+楊洋

摘要： 大學(xué)自治是大學(xué)誕生以來大學(xué)治理的首要問題。歐洲大學(xué)的自治傳統(tǒng)在其發(fā)展過程中因不斷受到來自世俗王權(quán)或政府力量的挑戰(zhàn)與干涉而幾經(jīng)變革。20世紀(jì)末期新公共管理理論的興起以及建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的理想圖景又使社會各界疾呼大學(xué)回歸自治?，F(xiàn)代歐洲大學(xué)自治主要體現(xiàn)在組織、財政、人事以及學(xué)術(shù)四個維度。然而，現(xiàn)代歐洲大學(xué)在發(fā)展過程中的工具價值、權(quán)利規(guī)約、資源依賴、公眾服務(wù)等方面又規(guī)制著其自治的限度。

關(guān)鍵詞：歐洲大學(xué)；大學(xué)自治；自治限度；組織自治；學(xué)術(shù)自治

中圖分類號：G649.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0717（2017）05-0045-08

大學(xué)自治不但是高等教育最悠久的傳統(tǒng)之一，而且是一所大學(xué)學(xué)術(shù)進(jìn)步及教育治理的活力之源?！笆チ俗灾?，高等教育就失去了精華”[1]（P31）。在西方國家，大學(xué)自治業(yè)已形成廣泛共識。大學(xué)自治的根本目的在于保證學(xué)術(shù)知識的權(quán)威性，確保學(xué)者活動可以排除外界干擾而僅按真理標(biāo)準(zhǔn)行事。

一、現(xiàn)代歐洲大學(xué)自治之崛起

歐洲是孕育現(xiàn)代大學(xué)的腹地，迄今為止擁有四千多所大學(xué)。世界上最古老的幾所大學(xué)都誕生于此，這些大學(xué)也是現(xiàn)代歐洲大學(xué)的發(fā)展原型。直至二戰(zhàn)以前，歐洲的高等教育與科學(xué)發(fā)明一直位居世界前列。

（一）大學(xué)自治與宗教勢力的斗爭

眾所周知，大學(xué)最初的形式與組織原型是學(xué)者行會（University of Scholars），最初這種學(xué)者行會的成員主要是在博洛尼亞城從事法律研究的學(xué)生，他們因來自歐洲各地不受城市市民法的保護(hù)而成立行會以維護(hù)自身在城內(nèi)的利益，以遷移權(quán)（Migratio）為武器從城市當(dāng)局那里獲取某些自治權(quán)利。與同時代博洛尼亞大學(xué)學(xué)生與城市當(dāng)局的斗爭不同，巴黎大學(xué)更多的是通過教師與教會的司法官相抗衡而取得一些諸如免稅以及免服兵役等特權(quán)。中世紀(jì)大學(xué)正是在這種師生結(jié)合的行會性質(zhì)學(xué)校的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，并在與教會、國王或是城市當(dāng)局的斗爭中獲得許多特權(quán)，借此獲得一定合法性，從而在一定程度上擁有自己的獨立意志。

中世紀(jì)大學(xué)擁有的自主權(quán)主要包括自我管理上的自由以及學(xué)術(shù)研究的自由，前者是指大學(xué)有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，比如進(jìn)行遷校、選舉校長、設(shè)置課程、聘請教師、頒發(fā)學(xué)位等權(quán)力；后者是指大學(xué)教授有權(quán)選擇自己所認(rèn)可的真理知識，即便這種自由是受制于宗教教義的自由，但在當(dāng)時以神學(xué)為主導(dǎo)的社會大環(huán)境中，大部分人并不覺得自己受到限制，這恰如哈斯金斯（Haskins.C.H.）所言：“籬笆對于那些并不想跳出來的人而言并非障礙，自我感覺自由即是自由。”[2]

（二）大學(xué)自治與政府控制的博弈

實際上，大學(xué)作為一個學(xué)術(shù)機構(gòu)自其產(chǎn)生之日起就一直在不同社會勢力的夾縫中求生存。大學(xué)起初受教會控制，16、17世紀(jì)民族國家的崛起則使得大學(xué)的各種特權(quán)受到外界特別是世俗王權(quán)的限制與干涉。這一時期國家對大學(xué)的控制表現(xiàn)在高等教育機構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)從教會轉(zhuǎn)移至政府手中、神學(xué)失去了在教育領(lǐng)域中的統(tǒng)治地位等方面。隨著資產(chǎn)階級革命的勝利與工業(yè)革命的興起，大學(xué)作為傳播與生產(chǎn)知識的主要機構(gòu)之社會功用日益顯現(xiàn)，國家以及各級政府對大學(xué)直接的管理與控制也隨之增多，大學(xué)的自治權(quán)愈發(fā)受到挑戰(zhàn)。

19世紀(jì)的大學(xué)大體上完成了向現(xiàn)代大學(xué)的轉(zhuǎn)型，且柏林大學(xué)是當(dāng)時的典范。它繼承了中世紀(jì)大學(xué)自由探索之精神，以全新的教育理念為支撐，將追求純粹的真理與知識作為大學(xué)的主要目的，以“大學(xué)自治—政府監(jiān)督”的形式發(fā)展，強調(diào)大學(xué)的自治權(quán)，其倡導(dǎo)的“教學(xué)與研究相結(jié)合”以及“學(xué)術(shù)自由”的辦學(xué)原則更是被確定為現(xiàn)代大學(xué)原則的核心。但從根本上而言，這一時期的教育仍是國家主義的，教育被看作是鞏固政治統(tǒng)治的手段、實現(xiàn)政治目標(biāo)的工具。各個國家或為了加強中央集權(quán)、或為了反抗外來侵略、或為了實現(xiàn)國家的政治理想，均牢牢把控教育大權(quán)，大學(xué)自治從中世紀(jì)的高度自治演變?yōu)橄鄬ψ灾巍?/p>

（三）大學(xué)自治與多方力量的制衡

大學(xué)發(fā)展至20世紀(jì)，其功能早已實現(xiàn)了從精英教育到大眾教育的轉(zhuǎn)變，大學(xué)成為市場經(jīng)濟(jì)高速運轉(zhuǎn)的加油站?，F(xiàn)代大學(xué)不再是與世隔絕的象牙塔，而是日漸成為社會的軸心機構(gòu)，甚至觸及社會的根本利益，是社會政治文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步的動力之源。也因此，政府、市場以及科技交互作用于大學(xué)發(fā)展，使得現(xiàn)代大學(xué)的治理呈現(xiàn)出特別的復(fù)雜性與矛盾性，削弱了大學(xué)應(yīng)變的活力，抑制了高等教育的發(fā)展。20世紀(jì)90年代，在西方國家興起一種新社會管理理論，強調(diào)多元主體共治。受這一思想的支配，各國政府在高等教育方面紛紛進(jìn)行改革并通過頒布相關(guān)法令條例重構(gòu)大學(xué)與政府的關(guān)系，大學(xué)借此獲得獨立法人地位。

一些國際組織也在這一行動進(jìn)程中積極發(fā)聲。聯(lián)合國教科文組織在1988年發(fā)表的《利馬宣言》（Lima Declaration）中建議重組高等教育機構(gòu)，維護(hù)其在運行過程中的自主管理權(quán)力以及獨立性[3]。同年發(fā)表的《歐洲大學(xué)憲章》（Magna Charta Universitatum）指出，大學(xué)是一個獨立自主的機構(gòu)，通過研究與教學(xué)審慎地創(chuàng)造與傳播文化，為滿足當(dāng)今世界發(fā)展的需要，大學(xué)的研究與教學(xué)必須在道義以及智力上獨立于整個政治權(quán)威、經(jīng)濟(jì)權(quán)威以及思想意識權(quán)威。1999年，旨在推動共同建設(shè)歐洲高等教育區(qū)而簽署的《博洛尼亞宣言》（Bologna Declaration）強調(diào)，大學(xué)的獨立與自治是高等教育與研究系統(tǒng)不斷適應(yīng)需求之轉(zhuǎn)變、社會之希望及科技進(jìn)步之能力。2009年，歐盟組織在發(fā)布的《布拉格宣言》（Prague Declaration）中再次強調(diào)，只有提高現(xiàn)代大學(xué)的自治能力，才能靈活提升現(xiàn)代大學(xué)在一系列教學(xué)以及學(xué)術(shù)研究工作中的創(chuàng)新能力，才能使現(xiàn)代大學(xué)更加自如地應(yīng)對社會的劇變[4]。同年恰逢《博洛尼亞宣言》實施十周年，進(jìn)程報告《魯汶公報》（Leuven Communique）提及了2010～2020年歐洲教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，也要求政府充分放權(quán)給高校，并予以政策與財政支持，促進(jìn)高等教育更充分靈活的發(fā)展。對此，歐盟委員會給予政府教育職能部門必須提供充足的資金支持以保障高等教育與研究的持續(xù)健康發(fā)展、鼓勵與吸引社會團(tuán)體與其它機構(gòu)對高等教育進(jìn)行投資與扶持等建議，明確將國家角色定位于高等教育發(fā)展的調(diào)整者與推動者而非供給者[5]。endprint

二、現(xiàn)代歐洲大學(xué)自治之表征

博洛尼亞進(jìn)程對知識歐洲的追求強化了現(xiàn)代歐洲大學(xué)的地位，在高等教育一體化建設(shè)的進(jìn)程中，自主辦學(xué)、學(xué)術(shù)自治、社會公平的概念已提升至歐洲價值觀的高度，逐漸進(jìn)入歐洲主流意識形態(tài)并影響了許多國家的教育政策。在近些年，部分歐洲國家掀起的拯救大學(xué)于危機時刻的改革浪潮中，其高等教育方面的政策均呈現(xiàn)出放松管制、組織自治以及更加關(guān)切個體公民的特征，大學(xué)逐漸擺脫國家的控制而演化成歐洲舞臺上一支關(guān)鍵與獨立的力量。以下我們將根據(jù)托馬斯·埃斯特曼（Thomas Estermann）對高等教育自治的研究分類，主要從組織、財政、人事以及學(xué)術(shù)四個維度審視現(xiàn)代歐洲大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。

（一）組織自治

大學(xué)不單純是簡單的高等教育機構(gòu)，它是一個極其復(fù)雜又自成完整體系的有機組織，每一部門根據(jù)特定分工執(zhí)行專門職能，各項任務(wù)又以各種方式經(jīng)人們共同完成。追求大學(xué)組織機構(gòu)良性運作的目的在于通過健全的治理機制分配、制約、協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者間的各種權(quán)力，以最終實現(xiàn)大學(xué)目標(biāo)。

目前歐洲大學(xué)內(nèi)部主要以雙元制與單一制兩種治理架構(gòu)為主。多數(shù)國家秉持前者模式，即治理實體由董事會（委員會/理事會）與評議會構(gòu)成，董事會通常負(fù)責(zé)為學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航，評議會負(fù)責(zé)決議學(xué)校的具體學(xué)術(shù)事項，各機構(gòu)間分工明確，共同維護(hù)大學(xué)的平穩(wěn)運行。挪威、丹麥、瑞典、匈牙利等少數(shù)國家實行單一治理結(jié)構(gòu)，即大學(xué)發(fā)展的所有事項均由一個決策主體負(fù)責(zé)。此外，受新公共管理主義的影響，外部利益相關(guān)者也開始不斷介入現(xiàn)代歐洲大學(xué)的治理過程，且歐洲高等教育區(qū)建設(shè)之所以能夠按照年度議程不斷向前推進(jìn)的一個重要原因就是充分發(fā)揮了利益相關(guān)者的作用。在歐盟機構(gòu)的協(xié)調(diào)管理下，各利益主體以“多層治理”理論為指導(dǎo)，遵循尊重差異、協(xié)同發(fā)展、非強制操作的原則，共同管理大學(xué)事務(wù)。

大學(xué)校長構(gòu)成了現(xiàn)代歐洲大學(xué)自治制度的核心，他們是學(xué)校的主要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人，其選拔程序大體存在四種模式：一是由群眾選舉出的專門選舉委員會投票選舉，見于比利時、愛沙尼亞等國家；二是由學(xué)校評議會投票選舉，在匈牙利、羅馬尼亞等國如此；三是由學(xué)校理事會直接任命，在盧森堡、丹麥等國實行這一模式；最后一種是由學(xué)校董事會和評議會聯(lián)合推舉產(chǎn)生。多數(shù)國家的政府機構(gòu)會介入大學(xué)校長的選拔過程，如意大利、冰島、希臘等一些國家的大學(xué)校長要由教育部長（或高等教育部長）直接任命；捷克、斯洛伐克等國大學(xué)校長由國家或州政府首腦確認(rèn)；西班牙大學(xué)校長由地方政府任命等。關(guān)于校長的競選資格，多數(shù)國家也都有相關(guān)規(guī)定。一般而言，校長都在本校或外校的全職教授中產(chǎn)生，也有像丹麥、挪威等少數(shù)國家大學(xué)校長不受學(xué)者身份的限制。每屆校長任期根據(jù)法律條款3～4年不等，多數(shù)國家可連任一屆。除英國、荷蘭、丹麥、意大利、芬蘭、愛爾蘭、愛沙尼亞、塞浦路斯、瑞士沒有關(guān)于校長解聘的法律條款外，其余國家皆有相關(guān)條例，多數(shù)國家將校長的解聘權(quán)交由大學(xué)，在大學(xué)校長出現(xiàn)嚴(yán)重行為不當(dāng)或違紀(jì)的情況下可將其解除。校長與大學(xué)治理實體的關(guān)系主要有兩種，一是校長獨立但向治理實體負(fù)責(zé)，二是校長隸屬于治理實體，其中后者要占絕大多數(shù)。

在歐洲大學(xué)協(xié)會（European University Association，EUA）追蹤的高等教育系統(tǒng)中，約三分之二的成員允許大學(xué)在國家法律規(guī)定的框架內(nèi)自主確定內(nèi)部學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)，并主要由教授治校、教授治學(xué)，其余國家在確定大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)時或多或少會受到外部力量的限制，如盧森堡、塞浦路斯、斯洛伐克三國未經(jīng)法律許可，大學(xué)不得隨意建立或調(diào)整院系以及其它管理部門；土耳其和希臘的大學(xué)可自行設(shè)立一些院系，但要經(jīng)過國家高等教育委員會的批準(zhǔn)。

（二）財政自治

在治理模式中，財政權(quán)力的歸屬具有特別重要的意義，財務(wù)獨立是大學(xué)自治的先決條件。實際上，當(dāng)今許多大學(xué)最主要的經(jīng)費仍源于政府撥款，甚至在某些國家?guī)缀跏俏ㄒ煌緩?。高等教育的?jīng)費籌措、撥款方式以及財政管理制度直接影響著大學(xué)自治權(quán)力的實現(xiàn)，尤其是在高校規(guī)模日益壯大、從事的活動愈加紛雜、需要的經(jīng)費投入越來越多和經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的影響更為重要時，公眾自然更加關(guān)注大學(xué)對高等教育資金的“責(zé)任感”，更加干涉高等院校在分配和使用這些經(jīng)費時的自治。

在公共經(jīng)費資助方面，歐洲大學(xué)近些年來比較明顯的變化趨向是走向針對知識產(chǎn)權(quán)管理、技術(shù)革新以及生產(chǎn)服務(wù)開發(fā)等職能進(jìn)行“分類撥款”（Block Grants）的模式，大學(xué)擁有較多權(quán)力自主在內(nèi)部按需分配。為了防止大學(xué)私自挪用優(yōu)先項目發(fā)展基金，一些國家的“分類撥款”會受制于廣域分類?！敖?jīng)費計算基準(zhǔn)”（Funding Formula）、“目標(biāo)資助”（Targeted Funding）、“績效協(xié)議”（Performance Agreement）等模式經(jīng)常被混合使用在“分類撥款”中，且當(dāng)前比較盛行的分配模式是目標(biāo)導(dǎo)向與績效指標(biāo)[6]。在科研經(jīng)費方面，歐洲多數(shù)國家都成立了中介資助機構(gòu)，通過競爭機制向大學(xué)注入科研資金。

學(xué)生學(xué)費也是確保大學(xué)財政流通的有效手段，目前歐洲國家存在三種模式確立大學(xué)學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)：一是多見于西歐國家的大學(xué)自主確定方式；二是在西班牙、土耳其、法國等少數(shù)集權(quán)國家實行的權(quán)力機構(gòu)確定模式；三是兩者聯(lián)合確定，即大學(xué)依據(jù)權(quán)力機構(gòu)設(shè)定的最高上限自行決定。除此以外，歐洲國家近些年還出現(xiàn)了一種“層級合作模式（Differentiated Cooperative Model）”，即由不同機構(gòu)確定不同學(xué)生群體的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，在實行這一模式的國家中大學(xué)對于確定非歐洲國家學(xué)生的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)擁有很多自主性。

在EUA報告中，約三分之二成員的大學(xué)可以借債，但在借款銀行與借款數(shù)額方面會受法律限制，尤其在北歐國家。絕大多數(shù)歐洲國家限制大學(xué)參與股市，但不排除個別國家許可大學(xué)入股與其相關(guān)的公司或是大學(xué)衍生公司，而且匈牙利、捷克兩國政府對大學(xué)參股予以保護(hù)。在歐洲，幾乎所有國家的大學(xué)都設(shè)立了儲備金體系，除葡萄牙、土耳其、立陶宛、塞浦路斯等少數(shù)國家要求大學(xué)在年末將財政盈余返還給國家外，其余國家大學(xué)可自由處置財政盈余，不過會存在限制條款，如波蘭、土耳其國家的大學(xué)財政盈余首先要經(jīng)由外部權(quán)威機構(gòu)確認(rèn)，且只得用作學(xué)校投資；瑞典規(guī)定了財政盈余的上限為10%；挪威、捷克的上限為5%[7]。在不動產(chǎn)所有權(quán)上，約三分之二EUA協(xié)會成員的大學(xué)擁有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，但法律對大學(xué)能否自由出售學(xué)校固定資產(chǎn)作出了規(guī)定，除捷克、西班牙、斯洛伐克、奧地利等8個國家可自由出售不動產(chǎn)外，其余國家在轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面都受到某種形式的限制，尤其是希臘的大學(xué)不得處置不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。芬蘭國家的大學(xué)依照《大學(xué)法2009》，自2010年起對學(xué)校資產(chǎn)擁有更多控制權(quán)，如大學(xué)建筑物67%的擁有權(quán)就歸屬學(xué)校[8]。對于規(guī)模較大的學(xué)校來說，擁有這些建筑物意味著它們擁有相當(dāng)規(guī)模的不動產(chǎn)，是一筆相當(dāng)大的財富。endprint

（三）人事自治

大學(xué)人事制度的理想愿景是尊重大學(xué)學(xué)術(shù)組織的特性，人才的發(fā)現(xiàn)、引進(jìn)與培養(yǎng)是建設(shè)一流大學(xué)不可忽視的工作。一所大學(xué)的興盛，有賴于一群以教學(xué)、科研為樂趣，在學(xué)術(shù)上勝人一籌的教職人員。人才問題是大學(xué)關(guān)鍵問題的重中之重，發(fā)現(xiàn)、聘任、培養(yǎng)、保護(hù)人才是大學(xué)的頭等大事。人事自治是大學(xué)自治的重要一環(huán)，偏離這一軌跡大學(xué)發(fā)展就會停滯不前。

現(xiàn)代歐洲大學(xué)教職人員的招聘程序存在顯著差異，包括拉脫維亞、冰島、愛沙尼亞、立陶宛在內(nèi)的約三分之二成員的大學(xué)在招聘教職人員方面擁有絕對權(quán)力，且有部分國家的法律條文明確規(guī)定外界不得參與大學(xué)高級學(xué)術(shù)人員尤其是全職教授的聘請過程。還有一些國家雖在原則上要求有外界權(quán)威機構(gòu)介入聘請流程，但在實際執(zhí)行過程中大多數(shù)高校還是擁有相當(dāng)多的自主權(quán)。在聘請高級學(xué)術(shù)人員的數(shù)量上，一些國家的政府機構(gòu)會作出特別限制，如丹麥政府會限制大學(xué)擁有高級別教授的數(shù)量；土耳其大學(xué)的聘任人數(shù)由高等教育委員會分配；愛爾蘭為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機在教職人員的招聘數(shù)量上也采取了限制措施。對于學(xué)術(shù)人員的招收標(biāo)準(zhǔn)，歐洲各國也都有相應(yīng)的規(guī)定，如西班牙規(guī)定所有進(jìn)入高校的教師都需經(jīng)過資格認(rèn)證；愛沙尼亞的大學(xué)遵照和國家簽署的質(zhì)量協(xié)議招收學(xué)術(shù)人員等。歐洲絕大多數(shù)國家的大學(xué)可自行招聘高級行政管理人員，僅有少數(shù)國家受到限制。對于大學(xué)教職員工的解聘事項，許多國家也都有與之相關(guān)的法規(guī)條例，有個別國家大學(xué)的教職員工會因隸屬于公務(wù)員范疇而受到特殊保護(hù)。在教職員工的薪資待遇方面，現(xiàn)代歐洲大學(xué)享有的自治權(quán)較低，甚至有的國家會嚴(yán)格控制。

在EUA的報告中，有12個國家的大學(xué)可根據(jù)工作表現(xiàn)自由晉升教職員工，其余國家都或多或少存在各種限制，如在盧森堡、拉脫維亞、土耳其等國大學(xué)的學(xué)術(shù)人員只有在高級學(xué)術(shù)人員因各種原因存在編制空缺的情況下才有可能得到晉升；在塞浦路斯、葡萄牙、西班牙、希臘的大學(xué)中，學(xué)術(shù)人員晉升要經(jīng)過學(xué)校職稱評審委員會的評定；還有一些國家規(guī)定了晉升人員在較低一級工作崗位上的工作期限，并通過一些競爭機制來填補空缺。值得注意的是，在德國的黑森州與北威州，大學(xué)的教職人員工作滿一定期限就會得到自動晉升的機會。法國大學(xué)符合晉升申請條件的教師一半由大學(xué)行政委員會審批，一半由大學(xué)全國委員會審批，且2010年高等教育與研究部推出了新的教師職稱晉升程序，與以往相比呈現(xiàn)出信息化、可辯駁性、統(tǒng)一性的特征[9]。

（四）學(xué)術(shù)自治

學(xué)術(shù)自治在大學(xué)使命中占據(jù)著核心地位，它對于教學(xué)和研究而言是最根本的東西，一個完善的高等教育系統(tǒng)不能脫離學(xué)術(shù)自治而存在，人們要求那些受委托在大學(xué)從事教學(xué)和研究的人員應(yīng)在所有學(xué)術(shù)工作中獻(xiàn)身于真理。學(xué)術(shù)生存取決于與政治保持合適距離的能力，學(xué)術(shù)應(yīng)當(dāng)拒絕與政治糾纏在一起。2003年《柏林公報》（Berlin Communique）也呼吁高校能確保改革滲透到大學(xué)核心功能的發(fā)揮和運作過程中。

學(xué)術(shù)自治體現(xiàn)在學(xué)生入學(xué)方面即是大學(xué)在自由實施入學(xué)機制，并決定各學(xué)科領(lǐng)域以及整體招生數(shù)額方面的權(quán)力?，F(xiàn)代歐洲大學(xué)主要以三種方式確定招生數(shù)額：一是大學(xué)自主確定，在拉脫維亞、意大利、瑞典、愛爾蘭等少許國家如此。二是由當(dāng)局政府確定，比如土耳其由國家直接確定學(xué)生入學(xué)人數(shù)；斯洛伐克、匈牙利、立陶宛、愛沙尼亞的招生數(shù)額受政府間接管制。三是由大學(xué)與當(dāng)局政府聯(lián)合確定，如西班牙、葡萄牙、冰島、塞浦路斯、芬蘭等國家。還有一些國家在法律許可的范圍內(nèi)大學(xué)可自主決定招生數(shù)額，比如意大利政府會嚴(yán)格限定大學(xué)的師生比，英國政府規(guī)定了大學(xué)中本國與歐盟學(xué)生的最高數(shù)量。在具體學(xué)科招生人數(shù)上，有三分之一國家的大學(xué)可自行確定學(xué)生人數(shù)，但會與相關(guān)部門協(xié)商一些關(guān)鍵領(lǐng)域的具體分配。所有國家都要求學(xué)生進(jìn)入大學(xué)前必須接受過完整中學(xué)教育并獲得資格認(rèn)證，還有一些國家要求學(xué)生要通過大學(xué)的預(yù)科考試。學(xué)生錄取機制也分大學(xué)自行設(shè)定、相關(guān)機構(gòu)監(jiān)管、二者聯(lián)合確定三種。在碩士生錄取方面，與本科生不同的是歐洲大多數(shù)國家都賦予大學(xué)較大權(quán)限以全方位考慮學(xué)生的特質(zhì)，在EUA追蹤的高等教育系統(tǒng)中僅有瑞士學(xué)校的碩士招生受到國家機構(gòu)監(jiān)管，匈牙利、奧地利、荷蘭、丹麥和瑞典五個國家由學(xué)校和當(dāng)權(quán)機構(gòu)共同抉擇，其余國家均由大學(xué)自主確定。

多數(shù)現(xiàn)代歐洲大學(xué)都可在除醫(yī)學(xué)等受國家管制的專業(yè)外自行選擇學(xué)科教授內(nèi)容，僅有拉脫維亞、意大利、波蘭、立陶宛四國大學(xué)的學(xué)科教授內(nèi)容受到國家的嚴(yán)格監(jiān)控。拉脫維亞要求大學(xué)的教學(xué)內(nèi)容必須符合“高等教育專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”和“學(xué)術(shù)教育標(biāo)準(zhǔn)”[10]；意大利的大學(xué)在國家課程大綱指導(dǎo)下設(shè)計教學(xué)內(nèi)容結(jié)構(gòu)與要求；波蘭的大學(xué)有40%的教學(xué)內(nèi)容是預(yù)先設(shè)定的，此外大學(xué)在開設(shè)新專業(yè)與設(shè)計教學(xué)內(nèi)容時也要在國家課程大綱認(rèn)定的118個學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)挑選；而立陶宛的質(zhì)量保障機構(gòu)則將學(xué)科教學(xué)內(nèi)容視為質(zhì)量認(rèn)證體系的構(gòu)成要素，許多大學(xué)反映這一做法妨礙了學(xué)校充分發(fā)揮主觀能動性與創(chuàng)造性。

在學(xué)術(shù)項目的設(shè)置問題上，多數(shù)國家可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主選擇，而要設(shè)置法律規(guī)定之外的新項目就要經(jīng)過權(quán)威部門的資格認(rèn)證并予以審批，且要進(jìn)行財政等相關(guān)事項的協(xié)商，這是大學(xué)自治不同方面之間相互依賴的必然反映。還有一些國家會根據(jù)學(xué)位類別提出不同的要求，比如土耳其的大學(xué)可自行設(shè)置碩士學(xué)位項目；在法國和西班牙，大學(xué)若想設(shè)置新的博士學(xué)位項目，事先必須經(jīng)由權(quán)威機構(gòu)的資格審查；匈牙利政府要求大學(xué)各學(xué)院只有在至少擁有四位全職教授在相關(guān)領(lǐng)域有杰出表現(xiàn)時才可增設(shè)新的學(xué)位項目并申請博士學(xué)位授予點。在撤銷專業(yè)與學(xué)位授予點的問題上，現(xiàn)代歐洲大學(xué)顯然具有更多的自主性，僅個別國家需要經(jīng)過與權(quán)威機構(gòu)的協(xié)商，其余國家均可自行廢止。

三、現(xiàn)代歐洲大學(xué)自治之限度

大學(xué)作為一種機構(gòu)，在某種意義上，它的存在是各種情形的偶然結(jié)合。經(jīng)濟(jì)上的獨立、文化上的兼容并蓄以及政治上的靈活斡旋均是大學(xué)自治不可缺少的條件。大學(xué)自治在過去不是絕對的，現(xiàn)在也不是，也許從來都不是。因為大學(xué)作為一種不能自給的組織，它只有通過與外界壞境的交換才可獲取自身生存所需的信息與資源。這一事實注定了大學(xué)不可能脫離國家與社會的影響或是其它外部力量的介入而成為完全自治、遺世獨立的象牙塔。許多學(xué)者在維護(hù)大學(xué)自治理念的同時也都提出對于大學(xué)而言，自治的限度是不可避免且應(yīng)當(dāng)存在的。endprint

（一）大學(xué)自治中的工具價值

布魯貝克在探討大學(xué)得以合法存在的基礎(chǔ)時，提出了“知識論”與“政治論”高等教育的說法，有人將之解讀為大學(xué)“對知識的責(zé)任”與“對社會的責(zé)任”。大學(xué)在不同發(fā)展時期都是以滿足各自所屬時期不同程度的需要而獲得合法地位的。在最初階段，大學(xué)更多扮演知識生產(chǎn)者的角色，滿足閑逸的好奇精神，后期“知識產(chǎn)業(yè)”的出現(xiàn)使得功利驅(qū)動成為知識發(fā)展的根本動力。“作為知識的生產(chǎn)者、批發(fā)商和零售商，現(xiàn)代大學(xué)不僅介入社會生活，其邊界已經(jīng)伸展到能夠擁抱整個社會”[11]。實際上，現(xiàn)代大學(xué)成為社會的軸心機構(gòu)并不全然是“被動迫使”的結(jié)果，甚至可以說是大學(xué)主動選擇融入了社會，而與之相伴隨的就是國家對大學(xué)控制的增強。因為大學(xué)之于國家而言是實現(xiàn)功利目的的工具，對任何政權(quán)機構(gòu)而言，功利的尺度勢必要優(yōu)于真理的尺度。

許多人們在談及大學(xué)提供現(xiàn)實服務(wù)時熱衷于把大學(xué)比作“服務(wù)站”，非但如此，大學(xué)還經(jīng)常赫然顯現(xiàn)在政府與企業(yè)規(guī)劃的前列。雖說大學(xué)為社會發(fā)展提供現(xiàn)實服務(wù)十分合理且必要，但無論何時，大學(xué)都不應(yīng)當(dāng)忘卻其滿足“閑逸好奇”精神的初衷，懈怠其“對知識的責(zé)任”。當(dāng)代思想家德里克·博克（Derek Bok）就指出大學(xué)自治應(yīng)當(dāng)是“其智力完整性不受政府條例或其它外部責(zé)難的侵?jǐn)_”[12]，大學(xué)不是風(fēng)向標(biāo)，不能流行什么就迎合什么。大學(xué)不應(yīng)在過度承接政府和工業(yè)界的“雜活”中貶低自身學(xué)術(shù)理論的地位，否則只會在過分迎合取悅社會中丟失自身的內(nèi)在價值而陷入迷失狀態(tài)。

學(xué)術(shù)性是大學(xué)組織的根本特征，大學(xué)融入社會應(yīng)以探索與發(fā)展新知為前提，最低限度減少對學(xué)術(shù)事業(yè)的損害，始終秉持創(chuàng)造知識與傳承知識的職志，發(fā)揮作為一種知識組織在人類歷史發(fā)展進(jìn)程中的獨特價值與功能[13]。Clark Kerr就曾指出：“大學(xué)在維護(hù)、傳播和研究永恒真理方面的作用簡直是無與倫比的；在探索新知識方面的能力是無與倫比的；縱觀整個高等院校史，它在服務(wù)于先進(jìn)文明社會眾多領(lǐng)域方面所作的貢獻(xiàn)也是無與倫比的。”[14]但這絕不意味著大學(xué)要固守“象牙塔”的藩籬而孤芳欣賞，正如國外學(xué)者曾尖銳地指出那樣，當(dāng)教學(xué)和科研活動在完全自治或受到嚴(yán)格監(jiān)控時都會受到損害。或許我們生活中的交往原則也是最適合于大學(xué)與社會的相守準(zhǔn)則——“距離即是美”，只有這樣，大學(xué)才不至于淪落成社會的奴隸，從而可以專注于高深之學(xué)問。

（二）大學(xué)自治中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一

責(zé)任與權(quán)利是一對互生的概念，二者相依托而存在，只有履行了責(zé)任，才可行使權(quán)利。實質(zhì)上，任何一個正式組織都是由責(zé)任與權(quán)利構(gòu)成的有機體，在運行過程中二者互為條件，講求對等與平衡。體現(xiàn)在大學(xué)組織中便是大學(xué)因其法人地位獲得相應(yīng)的自治權(quán)，對各方事務(wù)進(jìn)行自我控制與管理；但其自治權(quán)利的行使是以更好地肩負(fù)社會賦予它的責(zé)任與使命為前提的，大學(xué)只有積極回饋社會之需求，才可獲得社會的支持與認(rèn)可?！白灾尾⒉皇且环N權(quán)利，自治必須不斷地獲得，而且通過負(fù)責(zé)的行為和對社會有效的服務(wù)去獲得?！盵15]再者，大學(xué)治理過程本身具有無可比擬的復(fù)雜性、不可控性以及不確定性，更是需要權(quán)力的制約[16]。大學(xué)只有在充分協(xié)調(diào)好責(zé)任權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上才能持續(xù)健康地發(fā)展。

許多歐洲國家的政府機構(gòu)對制定大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃有著濃厚的興趣，這是因為有些國家法律明確規(guī)定政府有義務(wù)保障適齡公民接受高等教育的平等權(quán)利，而有些國家是要對納稅人負(fù)責(zé)。因此，歐洲幾乎所有的大學(xué)和學(xué)院都處在一個或若干個中央政府部門的監(jiān)管之下，政府是大學(xué)的最高監(jiān)護(hù)人。如英國政府通過財政撥款對大學(xué)進(jìn)行間接干預(yù)；德國法律明確規(guī)定國家對大學(xué)具有監(jiān)管的權(quán)力與責(zé)任，由各州政府具體負(fù)責(zé)高等教育事宜；丹麥政府于2003年通過新的大學(xué)法，批準(zhǔn)由科技部監(jiān)督教育以確保高等教育的質(zhì)量與相關(guān)性。法國國民教育行政管理與科研總督導(dǎo)處（IGAENR）負(fù)責(zé)對教育和研究體系的整體運行情況和效果進(jìn)行監(jiān)管與分析，并提出改革建議。法國2007年“大學(xué)自治法”還進(jìn)一步強調(diào)了學(xué)區(qū)長監(jiān)督大學(xué)各項工作的合法性，允許學(xué)區(qū)長提請國庫財務(wù)專家合作開展監(jiān)督工作，同時將工作情況通過報告的形式對外公布。

但目前看來，許多國家往往將對大學(xué)的責(zé)任異化為對大學(xué)的掌控乃至束縛。政府通過引入市場競爭機制而充分放權(quán)給大學(xué)，讓其在類似市場的自由環(huán)境中運作，表面看著似乎是減少了對大學(xué)的控制，然而從結(jié)果上看，政府機構(gòu)的工作人員往往出于自身利益的考慮而傾向于集中更多權(quán)力，這反而導(dǎo)致了權(quán)力的再集中。大學(xué)自治改革面臨的絕非單純權(quán)力下放抑或權(quán)力集中的問題，而是兩種趨勢在不同層次之間發(fā)揮影響力，在提高大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的同時不妨礙其教學(xué)與科學(xué)研究，始終堅守大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校的制度基石。

（三）大學(xué)自治中的經(jīng)濟(jì)收益

大學(xué)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府有為其提供經(jīng)費資助的義務(wù)，但眾所周知，高等教育是一項花費巨大的事業(yè)。為了提高公共經(jīng)費的使用效率與保障高等教育質(zhì)量，在此意義上政府制定相應(yīng)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與考試制度并對大學(xué)實施一定程度的監(jiān)管也是合情合理的。尤其是在像英國這樣自治環(huán)境最為寬松的地方，自20世紀(jì)80年代以來，也因為面臨財政危機而招致自治空間的縮小，且伴隨高等教育從精英教育向大眾教育的轉(zhuǎn)變，招生規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張以及教育成本的不斷上漲，大學(xué)發(fā)展日益依賴于政府的大筆經(jīng)費資助。毋庸置疑，接受資助的代價就是大學(xué)至少要接受政府在公共經(jīng)費使用方面的監(jiān)督與管理。

在博洛尼亞進(jìn)程中，歐洲國家采取以市場為導(dǎo)向的高等教育改革方式，并形成了多元化的投資體系?，F(xiàn)代歐洲大學(xué)在尋求其它財源方面都獲得了不同程度的成功，其結(jié)果便是大學(xué)變得不穩(wěn)定，更加依賴于收入提供者。赫欽斯將大學(xué)愿意承擔(dān)外部社會機構(gòu)付錢的任何任務(wù)看作是學(xué)術(shù)界弊端的根源。他警告說，如果我們認(rèn)為政府和企業(yè)為大學(xué)提供經(jīng)費補助，是毫無私利地追求永恒的而不是一時的真理，那純粹是自欺欺人[1]（P20）。實際情況也確實如此，大學(xué)在獲得其它收入的同時不得不接受附加條件，并因此而履行一些條款。一個不可回避的社會特征是：大學(xué)被要求滿足一些實際上并非其自身發(fā)展而是更廣泛的社會利益集團(tuán)給定的目的，正如帕羅蒂斯（Paradeise）等學(xué)者指出的那樣，現(xiàn)代歐洲大學(xué)已經(jīng)偏離了原來的軌道而變得更具行政化與市場化。endprint

現(xiàn)代歐洲大學(xué)的商業(yè)化傾向已廣泛見于教學(xué)活動、科研活動、體育競賽甚至是學(xué)生的培養(yǎng)目標(biāo)當(dāng)中，嚴(yán)重抵觸了大學(xué)學(xué)術(shù)自由的精神。加之商業(yè)化過程中的利益關(guān)系和短視效應(yīng)，大學(xué)變得“整個事情都是做買賣，而不是教育”，以致弗萊克斯納驚嘆：“大學(xué)是怎樣被環(huán)境的適應(yīng)者們引入歧途的，它們需要如何去‘發(fā)現(xiàn)自己是否有大腦和軀體。這就是說大學(xué)最好能找到它過去實際上所從事的行為。”[17]作為大學(xué)中的關(guān)鍵力量，許多教學(xué)與科研人員在變化的外界環(huán)境中也傾向于將所有邊際的努力都致力于發(fā)展與維護(hù)同潛在資助者的關(guān)系，從這個意義上說，教學(xué)科研人員成了大學(xué)變革的犧牲品。Clark Kerr對此的表述似乎非常恰當(dāng)：“知識不僅是力量，也是金錢——知識既是力量又是金錢，這是以前從沒有的；教授群體擁有的知識高于其他一切群體。”[18]我們不可否認(rèn)金錢和世俗欲望對大學(xué)學(xué)術(shù)研究的影響，但為了維護(hù)大學(xué)以及社會的正當(dāng)利益，必須避免學(xué)術(shù)研究的市場化傾向。

（四）大學(xué)自治中的社會服務(wù)

大學(xué)作為提供公共服務(wù)的社會機構(gòu)，不能也不應(yīng)該處于社會的邊緣，它必須介入社會，關(guān)注現(xiàn)實人生。國家作為社會的代理人，運用政治權(quán)威對大學(xué)實施干預(yù)與影響不可避免。此外，政府作為公共利益的代言人及實現(xiàn)機構(gòu)，為了防止公共利益的弱化與漠視，也應(yīng)對大學(xué)實施監(jiān)控。因為大學(xué)作為研究高深學(xué)問之場所，如果過分專注于遺世獨立的知識探索，就會忽略其作為社會組織所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這時就極為需要國家的關(guān)注與引導(dǎo)，以免大學(xué)走向自我放縱的邊緣。大學(xué)發(fā)展是社會進(jìn)步的重要推力，尤其是在高等教育受利伯維爾場巨大沖擊的今天，現(xiàn)代大學(xué)更是需要始終恪守它的公益性，以推動社會的進(jìn)步。建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的終極目標(biāo)是增強歐洲高等教育的核心競爭力，因而提升高等教育質(zhì)量自然是行動中的應(yīng)有之義?？梢哉f，質(zhì)量是博洛尼亞改革進(jìn)程的核心，歐洲高等教育質(zhì)量保障體系的建立和完善也是在該進(jìn)程的推動下進(jìn)行的。

評估是大學(xué)自治和改善高等教育質(zhì)量的基本工具，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及大學(xué)自治改革的推進(jìn)，評估督導(dǎo)愈發(fā)成為政府實現(xiàn)宏觀管理，保障國家高等教育質(zhì)量及目標(biāo)的重要途徑。歐洲國家通常授權(quán)給專門的教育評價機構(gòu)即所謂的第三方，讓其通過認(rèn)證、評估或?qū)徲嫷确绞絹肀Ｕ洗髮W(xué)的教學(xué)科研質(zhì)量。如英國政府通過獨立的中介機構(gòu)——高等教育質(zhì)量保障署（QAA）間接參與大學(xué)質(zhì)量評估，從而實現(xiàn)對大學(xué)的監(jiān)督與管理；法國政府也于2007年成立高等教育與研究評估中心（AERES），對高等教育研究機構(gòu)的各項“文憑”和“資格”的頒發(fā)以及高校和研究機構(gòu)人員的評估標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行評估，為中央的科學(xué)決策提供信息并為學(xué)生、企業(yè)等群體以一種公開的可信賴的方式呈現(xiàn)國家高等教育與研究的發(fā)展現(xiàn)狀。

實際上，高等教育質(zhì)量保障主要應(yīng)通過機構(gòu)內(nèi)部的自我評估教學(xué)與研究質(zhì)量來完成，外部評估最重要的功能是為大學(xué)的自我改進(jìn)與提高提供持續(xù)穩(wěn)定的支持，使大學(xué)及其成員得以在一個良好的制度環(huán)境中關(guān)注專業(yè)活動的質(zhì)量。有學(xué)者認(rèn)為一切監(jiān)控質(zhì)量行動的基礎(chǔ)必須是院校的自我評價，有時來自外界的監(jiān)督并不奏效[19]。此外，不論國家抑或大學(xué)都要慎重對待評估結(jié)果。就目前來看，大學(xué)績效評估與政府撥款間最好不要存在一種明確的、呆板的直接因果關(guān)系，否則大學(xué)可能就會為了獲得經(jīng)費而一味迎合政府的目標(biāo)要求，并在評估中弄虛作假，這顯然歪曲了評估行動的最終目的——維持和改進(jìn)高等教育質(zhì)量。

總之，大學(xué)不能遺世獨立，但卻應(yīng)該有它的獨立與自主。自治是大學(xué)作為知識組織不可或缺的基本條件，是其得以最大限度完成社會責(zé)任的根本前提。現(xiàn)代大學(xué)理應(yīng)在政府以“掌舵者”的身份對其實施適度而又富有成效的管控下以“劃船者”的身份實行積極有限的自治，不斷提升辦學(xué)水準(zhǔn)、積極承擔(dān)社會責(zé)任，并燭照社會之方向。

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