靳環(huán)宇

當(dāng)代中國(guó)慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展，既是我國(guó)改革開放以來由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，在其自身的發(fā)展中也深深打上了這一轉(zhuǎn)型期社會(huì)特點(diǎn)的烙印。政府對(duì)慈善事業(yè)的管理還比較普遍地直接運(yùn)用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的管制手段或者滲透著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的管理思維。這已經(jīng)與快速發(fā)展的慈善事業(yè)不相適應(yīng)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革”。其中，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”就成為了關(guān)鍵一環(huán)。[1]因此，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體全面改革和建設(shè)的今天，對(duì)事關(guān)各方面的慈善公益事業(yè)管理舊體制的批判和革新就具有了重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、慈善公益領(lǐng)域計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維的表征

當(dāng)前全國(guó)慈善公益領(lǐng)域的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維和行為，應(yīng)該說還是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。這幾年間所出現(xiàn)的一系列吸引全國(guó)百姓眼球、成為熱點(diǎn)、焦點(diǎn)話題的慈善事件，就是深層次的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維在背后起作用的結(jié)果。它主要有四方面表現(xiàn)：

一是官方管，不放權(quán)。在當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的構(gòu)建中，社會(huì)組織作為一個(gè)重要的管理主體，其獨(dú)特作用也被不斷彰顯出來。慈善公益組織作為社會(huì)組織參與社會(huì)管理的最大優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)，就是其民間性、廣泛性和靈活性，很大程度上就是彌補(bǔ)政府行政之不足。因此，政府與慈善公益組織之間的關(guān)系應(yīng)該是并立與合作的關(guān)系，而不是統(tǒng)屬和上下級(jí)關(guān)系。然而，放眼當(dāng)前我國(guó)最為重要或最有代表性的慈善公益組織，幾乎都具有明顯的官方背景。例如紅十字會(huì)系統(tǒng)及其基金會(huì)、慈善會(huì)系統(tǒng)及其基金會(huì)、殘聯(lián)系統(tǒng)及其基金會(huì)等等，都直屬于相應(yīng)的政府部門，其管理者并具有官員的身份。這樣的慈善生態(tài)，注定了決策者運(yùn)用官方思維和政府思維去規(guī)管慈善公益組織，并且慈善政策的制定也會(huì)優(yōu)先考慮具有官方背景的慈善公益組織的利益。

二是指令性工作模式。當(dāng)前政府在思考和運(yùn)作慈善項(xiàng)目的時(shí)候多是采用指令性的辦事方法。最為常見的就是指令性捐款。當(dāng)本地區(qū)或全國(guó)某地發(fā)生重大自然災(zāi)害，或者要發(fā)起一項(xiàng)重大的慈善公益項(xiàng)目，政府相關(guān)部門就會(huì)面向該地區(qū)的全體政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位發(fā)出通知要求捐獻(xiàn)。一個(gè)較為常見的政府指令性的慈善工作方式，就是在吸收慈善捐贈(zèng)和利用善款實(shí)施救助的時(shí)候，政府明令只有某某或某些慈善公益組織才能擔(dān)此責(zé)任，將其他更多的本已參與其間的慈善公益組織排除在外。這已經(jīng)十分明顯地背離了慈善自愿性的本質(zhì)屬性，并且深深傷害了其他慈善公益組織的慈善積極性。

三是管理成本高，管理效率低。由于我國(guó)慈善公益事業(yè)的運(yùn)行主體具有明顯的官方背景，甚至近似于政府的一個(gè)部門和機(jī)構(gòu)，因此，就使其連帶產(chǎn)生了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊?。汗芾淼母叱杀竞偷托实耐瑫r(shí)并存，以及由此衍生出來的對(duì)善款的卡拿、挪用、延宕等等管理陋習(xí)。管理成本高和管理效率低的一個(gè)較為突出的表現(xiàn)就是慈善公益組織的商業(yè)化運(yùn)作：一是它們將較大一部分精力和時(shí)間用于商業(yè)性、營(yíng)利性項(xiàng)目的運(yùn)作，從而沖淡了其本職工作；二是其商業(yè)得利并沒有用于慈善公益事業(yè)，反而使其淪為一些人牟利的工具。近年出現(xiàn)的“郭美美”事件、河南“宋基會(huì)”事件就是突出的案例。

四是地方保護(hù)，條塊分割。慈善救濟(jì)的地方保護(hù)現(xiàn)象有著深厚的歷史淵源。從傳統(tǒng)看，慈善事業(yè)的興起和發(fā)展脫胎于人們之間的血緣、地緣與業(yè)緣關(guān)系。但是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，慈善事業(yè)已經(jīng)開始打破這種由傳統(tǒng)的、封建的、依附性的人身關(guān)系所決定的慈善發(fā)展模式，而成長(zhǎng)為立足全國(guó)、放眼世界的現(xiàn)代性、開放性、統(tǒng)一性的慈善發(fā)展模式。中國(guó)社會(huì)的一個(gè)顯著特色就是二元性，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、慈善公益無不如此。甚至可以說，當(dāng)前我國(guó)的慈善公益組織還主要以區(qū)域性特色為主，哪里的組織，就關(guān)注和服務(wù)于哪里，當(dāng)然也會(huì)優(yōu)先照顧本地的慈善公益組織的發(fā)展。某一基金隸屬于某一慈善公益組織，某一慈善公益組織又隸屬于某一政府部門，各政府部門及其隸屬的慈善公益組織又各有其不同的職司，且互不統(tǒng)屬，因此，其管理的條塊性就勢(shì)所難免、順理成章了（這在民政、衛(wèi)生、教育部門以及其他全國(guó)性的公募基金會(huì)中表現(xiàn)最為明顯）。然而，從社會(huì)的需求層面和救助對(duì)象看，各類慈善公益組織無不是對(duì)自然和社會(huì)災(zāi)害及社會(huì)弱勢(shì)群體表達(dá)愛心、施以援手，在其項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施過程中如果能夠通力合作，勢(shì)必能夠起到事半功倍的效果。因此，當(dāng)前社會(huì)上已經(jīng)開始出現(xiàn)要求組建各級(jí)各類慈善聯(lián)合會(huì)的呼聲了。

二、慈善公益事業(yè)管理的指導(dǎo)思想

對(duì)慈善公益事業(yè)在管理思維、管理制度上的錯(cuò)位、失位和缺位，是決策者和管理者在該領(lǐng)域工作的指導(dǎo)思想發(fā)生了偏差所致。很顯然，當(dāng)代中國(guó)慈善公益事業(yè)的發(fā)生、發(fā)展與改革開放的歷程緊密相連，尤其是與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)富的增長(zhǎng)、收入分配差距的擴(kuò)大等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變化息息相關(guān)，因此，如何正確處理和對(duì)待慈善公益事業(yè)的發(fā)展問題，也就是如何做好慈善公益事業(yè)的管理工作，就必然要以改革開放以來逐步發(fā)展和成熟起來的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系作指導(dǎo)。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)慈善公益事業(yè)的管理工作，需要做好以下四方面工作：

第一，將慈善公益事業(yè)的發(fā)展擺在第一位。上世紀(jì)八九十年代以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸開始自發(fā)地呼喚慈善公益事業(yè)的出現(xiàn)。本世紀(jì)初，尤其是十六屆四中全會(huì)以來，中共中央將慈善事業(yè)的發(fā)展作為提升黨的執(zhí)政能力的一個(gè)不容忽視的方面正式提了出來。此后在每年兩會(huì)的政府工作報(bào)告和黨的十七大、十八大報(bào)告等重要?dú)v史文獻(xiàn)中都提出發(fā)展慈善事業(yè)的要求，并將慈善事業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)保障體系和中國(guó)特色社會(huì)管理體系的重要組成部分。因此，在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)的征程中，慈善公益事業(yè)在調(diào)整收入分配差距、舒緩社會(huì)矛盾、提升人民道德水平和精神文明程度等方面有著不可替代的重要作用。因此，全社會(huì)各個(gè)主體，包括政府、企業(yè)、慈善公益組織以及個(gè)人都要積極參與到慈善公益事業(yè)中來，一切向前看，以發(fā)展的眼光處理發(fā)展中的問題，通過發(fā)展來解決問題。

第二，讓慈善捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人得到實(shí)惠。慈善事業(yè)是捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人共同推高的事業(yè)，二者不可厚此薄彼。尤其從交換的視角看，雙方通過捐和受的交換活動(dòng)，各取所需，各有所得。一般而言，社會(huì)更多地關(guān)注受贈(zèng)人的感受，其情感及物質(zhì)都有所獲。然而，對(duì)于捐贈(zèng)人而言，在這一交換過程中他也要獲得情感和物質(zhì)的收獲（企業(yè)慈善行為就更加強(qiáng)調(diào)精神與物質(zhì)的雙豐收），或者更多的是情感方面的收獲（內(nèi)心的調(diào)適與平衡、榮譽(yù)和尊重、贊揚(yáng)和激勵(lì)，甚至政治褒獎(jiǎng)等等）。社會(huì)中這樣的案例比比皆是。但是，政府的一些原有法律法規(guī)、政策措施等往往顧此失彼，往往忽略慈善雙方的利益，尤其是捐贈(zèng)人的精神和物質(zhì)利益，從而挫傷了從善者的積極性，最終不利于慈善公益事業(yè)的發(fā)展。

第三，考慮慈善公益事業(yè)的全面可持續(xù)發(fā)展。從慈善公益事業(yè)發(fā)生的源頭、性質(zhì)和功能來看，它將和中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相始終，這必將是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程。在其發(fā)展的初始階段，更要從宏觀上考慮其全面的、可持續(xù)的發(fā)展問題。慈善公益事業(yè)的發(fā)展，涉及全社會(huì)的各個(gè)行為主體，更包含人類社會(huì)各種精神和物質(zhì)要素，還與中觀層面的法律法規(guī)、政策制度等緊密聯(lián)系，因此，全面可持續(xù)的發(fā)展慈善公益事業(yè)，就要協(xié)調(diào)處理好政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人等行為主體間的關(guān)系，就要妥善銜接好政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想、法律、習(xí)俗等領(lǐng)域內(nèi)部之間的有機(jī)聯(lián)系，就要正確規(guī)劃好生產(chǎn)、積累和捐贈(zèng)之間的比例關(guān)系，就要安排好慈善公益組織之間、地區(qū)之間的慈善資源的聯(lián)系、銜接、合作與調(diào)配，等等。這是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

第四，采取統(tǒng)籌兼顧的方法推動(dòng)慈善公益事業(yè)又好又快的發(fā)展。正如前面所說，慈善公益事業(yè)的發(fā)展是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，做好這一工作最好的方法就是統(tǒng)籌兼顧。統(tǒng)一籌劃各行為主體、各領(lǐng)域、各方面、各階段的工作，兼顧各方利益，大處著眼，小處入手，堅(jiān)持不懈，就能開拓出一個(gè)嶄新局面。

三、以“五種意識(shí)”構(gòu)筑慈善事業(yè)管理新模式

以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)推動(dòng)慈善公益事業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵要樹立獨(dú)立、平等、競(jìng)爭(zhēng)、自愿、法治五種意識(shí)，這五種意識(shí)要滲透到各個(gè)行為主體的頭腦和行為中去，尤其要體現(xiàn)到涉及慈善公益事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策文本中去，要落實(shí)到慈善公益事業(yè)運(yùn)行的體制機(jī)制中去，最終形成一個(gè)嶄新的慈善管理模式。

一是獨(dú)立意識(shí)?？茖W(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要內(nèi)涵，就是將社會(huì)發(fā)展的成果最終歸于人的享有和幸福。緊接著又引申出，人的對(duì)社會(huì)成果的享有和幸福是通過人的全面可持續(xù)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)的。這里所謂的人，不僅指社會(huì)中的每一位自然人，當(dāng)然還應(yīng)包括社會(huì)中的各類法人。與社會(huì)相較，人與法人都是個(gè)體，都具有個(gè)人的利益和發(fā)展訴求，而這些都必須靠獨(dú)立的人的身份才能保障其實(shí)現(xiàn)。脫離了獨(dú)立性，人與法人的利益訴求和發(fā)展訴求都將是空談。作為自然人、企業(yè)法人和事業(yè)法人（大量的社會(huì)組織），它們都在為著自身的利益訴求而實(shí)現(xiàn)其發(fā)展訴求的時(shí)候，獨(dú)立性從理論和實(shí)踐上看都顯得至關(guān)重要了。黨的十八大報(bào)告在談到政治體制改革和社會(huì)體制改革時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)了“政社分開”的重要性。因此，慈善公益組織以及其他社會(huì)組織取得真正民間的獨(dú)立地位是當(dāng)前最需迫切解決的現(xiàn)實(shí)問題。

二是平等意識(shí)。獨(dú)立與平等相伴而生，而獨(dú)立第一位，平等第二位。無獨(dú)立無平等，無獨(dú)立的平等注定是假平等，而在獨(dú)立前提下又具有平等的地位，才能更加促進(jìn)各個(gè)獨(dú)立主體（個(gè)體）發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，更好地實(shí)現(xiàn)其利益訴求和發(fā)展訴求。就慈善公益領(lǐng)域而言，目前最大的問題是將官方、半官方和民間的、草根的各類慈善公益組織一視同仁、共同對(duì)待，享有同等的法人待遇。在接收慈善捐贈(zèng)、實(shí)施慈善項(xiàng)目、承擔(dān)政府購買服務(wù)等方面享有同樣的法律地位。除了各類民間慈善公益組織之間保持相互獨(dú)立的平等地位之外，它們與政府之間的關(guān)系也是平等獨(dú)立的關(guān)系。正如十八大報(bào)告所指出的，“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”，這里就充分體現(xiàn)了各類基層民間組織（包含慈善公益組織）與政府間的平等獨(dú)立關(guān)系，以及二者之間在民主政治和社會(huì)管理方面可以相互協(xié)助、發(fā)揮協(xié)同作用的親密伙伴關(guān)系。

三是競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。慈善公益事業(yè)從其性質(zhì)和功能來看，既是彌補(bǔ)政府（財(cái)力、行政等）之不足，又是公共社會(huì)對(duì)政府構(gòu)成的一種壓迫，同樣也是對(duì)社會(huì)資源的一種爭(zhēng)奪。因此，政府和慈善分屬于兩個(gè)不同的話語體系和權(quán)力系統(tǒng)。從這個(gè)層面上說，這兩大行為主體也存在著直接的競(jìng)爭(zhēng)。這不僅需要政府在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中要樹立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，還要考慮二者競(jìng)爭(zhēng)的限度和張力。從另一層面看，在一定時(shí)期既定的社會(huì)慈善公益資源條件下，各個(gè)慈善公益組織之間也存在著比較激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這主要表現(xiàn)在對(duì)慈善人才、善款、慈善話語權(quán)等的爭(zhēng)奪上。應(yīng)該說，這兩大類競(jìng)爭(zhēng)，前者隱性，后者顯性；前者緩和，后者激烈；前者一般不被人注意，后者往往很受重視，等等。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，二者又往往交織在一起，共同影響和推動(dòng)著慈善公益事業(yè)的發(fā)展。

四是自愿意識(shí)。從根本上說，慈善公益行為應(yīng)屬于或更多應(yīng)屬于精神和道德的范疇。雖然，從中西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史看，慈善公益行為越來越多地由營(yíng)利性的企業(yè)和各類基金會(huì)來擔(dān)當(dāng)，經(jīng)營(yíng)型慈善方式順理成章地發(fā)展起來，[2]但是在營(yíng)利的共性之下，企業(yè)及基金會(huì)獨(dú)特的文化宗旨和道德水準(zhǔn)也是制約它們投身慈善公益領(lǐng)域的重要因素。精神和道德層面的行為，要交由行為者獨(dú)立、自由、自愿地表達(dá)出來。若非自愿而是強(qiáng)迫或強(qiáng)制，其逆反、抵觸、排斥以及疏離就會(huì)自發(fā)于心，不可遏抑。精神層面的爆發(fā)力、持久力和傳播力是難以估量的，因此慈善公益領(lǐng)域的自愿意識(shí)絕不容小覷。早在上世紀(jì)八十年代，小平同志在鼓勵(lì)先富起來的地區(qū)和個(gè)人做慈善的時(shí)候，就強(qiáng)調(diào)了自愿的重要性，“決不能搞攤派”，[3]由此也可見其深刻的洞察力。

五是法治意識(shí)。我國(guó)慈善公益事業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)重要前提，就是實(shí)現(xiàn)政府慈善管理體制和慈善公益組織自身運(yùn)行體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。當(dāng)前我國(guó)的政治文明建設(shè)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是其主要特征。政府的慈善管理體制既屬于政治體制改革的范疇，也屬于社會(huì)體制改革的范疇，但是深入貫徹上述三位一體的民主政治和社會(huì)治理的發(fā)展方向，也將是下一步慈善管理體制改革的基本路徑和制度框架。其中，法治是政府管理慈善公益事業(yè)的一個(gè)基本準(zhǔn)繩。而對(duì)于獨(dú)立于政府之外、與政府平等而立、且自我運(yùn)行的慈善公益組織而言，依法自治必將是其向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型并健康發(fā)展的不二法門。這也與十八大報(bào)告提出的“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的要求相統(tǒng)一。

黨的十八大后經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革將進(jìn)一步邁向縱深，而政治體制改革將成為下一步中國(guó)“五位一體”全方位改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，在全國(guó)文化體制改革取得巨大成績(jī)之后，社會(huì)體制改革無疑將成為下一個(gè)全社會(huì)關(guān)注、助力的重點(diǎn)。由于慈善事業(yè)的管理牽涉面廣，利益背景復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注程度極高，有關(guān)它的管理體制改革問題勢(shì)必會(huì)觸動(dòng)和引發(fā)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理領(lǐng)域的全方位革命。筆者相信，慈善事業(yè)領(lǐng)域管理體制的改革也將會(huì)成為下一步社會(huì)體制管理改革的前奏和試驗(yàn)場(chǎng)，并能取得更大的積極的成果，發(fā)揮出慈善事業(yè)的綜合社會(huì)功能。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京:人民出版社，2012.

[2]閔研.積極支持經(jīng)營(yíng)型慈善方式發(fā)展[N].光明日?qǐng)?bào),2012-11-06.

[3]鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993:111.