劉琳

20世紀(jì)末，“透明國(guó)際”提出了“國(guó)家廉政體系”理論，它超出了傳統(tǒng)反腐敗理論的范疇,對(duì)反腐敗理論的發(fā)展產(chǎn)生了重要和深遠(yuǎn)的影響。研究“國(guó)家廉政體系”，特別是總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在構(gòu)建廉政體系方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)廉政建設(shè)具有重要借鑒意義。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善中國(guó)特色的國(guó)家廉政體系，推進(jìn)反腐倡廉工作的進(jìn)一步發(fā)展。

一、國(guó)家廉政體系的基本理論及意義

腐敗是當(dāng)前世界各國(guó)政府和公眾普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。如何治理與防范腐敗,成為各國(guó)在發(fā)展前進(jìn)中重要的課題。作為全球惟一專(zhuān)門(mén)以反腐敗為目的的國(guó)際性非政府民間組織——“透明國(guó)際”，于1993～1994年間提出了“國(guó)家廉政體系(NationalIntegrity System，NIS)””理論，它是指由國(guó)家建立的能夠長(zhǎng)期預(yù)防腐敗、建設(shè)廉潔政府的體系結(jié)構(gòu)，旨在探討建立一個(gè)透明和具有問(wèn)責(zé)度的制度體系，在此框架下有效推進(jìn)反腐敗改革。[1]

“透明國(guó)際”所倡導(dǎo)的國(guó)家廉政制度體系是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)和民主治理基礎(chǔ)之上的，可以說(shuō)是一種現(xiàn)代國(guó)家廉政制度體系。國(guó)家廉政體系建設(shè)的根本目標(biāo)是提高民眾生活質(zhì)量，實(shí)行法治和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要由各種廉政支柱來(lái)支撐這座廉政大廈，這些廉政支柱包括各種組織或機(jī)構(gòu)行動(dòng)者和相應(yīng)的核心規(guī)則或?qū)嵺`所共同組成的制度支柱。也就是說(shuō)，按照“透明國(guó)際”反腐敗專(zhuān)家杰瑞米·波普的設(shè)想，國(guó)家廉政體系猶如一座希臘神廟，在廟的頂部有三個(gè)圓球即可持續(xù)發(fā)展、法治和生活質(zhì)量，國(guó)家的廉潔猶如一個(gè)屋頂支撐著這三大目標(biāo)?！坝惺桓蓹C(jī)構(gòu)和規(guī)則組成的制度支柱支撐著這個(gè)神廟大廈，這些支柱包括通過(guò)自由而公正的選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)、擁有解決利益沖突規(guī)則的行政機(jī)關(guān)、獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)、可以審計(jì)所有公共賬目并公開(kāi)發(fā)布審計(jì)報(bào)告的審計(jì)機(jī)關(guān)、擁有高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)道德準(zhǔn)則的現(xiàn)代公務(wù)員制度、擁有不良行政行為處理權(quán)的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員、擁有可被執(zhí)行且得到嚴(yán)格執(zhí)行的法律的反腐敗機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、能夠自由獲取公共信息的新聞媒體、擁有言論自由的公民社會(huì)、鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的私人部門(mén)、可以提供有效的相互法律或司法協(xié)助的國(guó)際行動(dòng)者?！盵2]這座神廟的地基是深入公眾內(nèi)心的廉潔意識(shí)和社會(huì)的廉潔價(jià)值觀(guān)。十一根制度支柱相互依賴(lài)，倘若支柱的支撐力相差懸殊，三大目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)，甚至大廈也會(huì)坍塌。但倘若公眾對(duì)腐敗問(wèn)題無(wú)動(dòng)于衷或者整個(gè)社會(huì)普遍缺乏廉潔意識(shí)，神廟也將會(huì)出現(xiàn)“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”的可怕局面。

腐敗絕不僅僅是哪一個(gè)國(guó)家面臨的問(wèn)題，而是一個(gè)全球性的癌癥，要求各國(guó)聯(lián)合起來(lái)與其進(jìn)行斗爭(zhēng)。在與腐敗進(jìn)行斗爭(zhēng)的過(guò)程中，各國(guó)也越來(lái)越清楚意識(shí)到，僅僅依靠政府開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)是不足的，還需要國(guó)際組織、私營(yíng)部門(mén)和公民社會(huì)等在其中發(fā)揮更大的作用。杰瑞米·波普提出的通過(guò)建立國(guó)家廉政體系有效反腐敗的思想在國(guó)際社會(huì)日益受到人們的廣泛關(guān)注。其觀(guān)點(diǎn)打破了政府是治理腐敗的唯一合法力量的傳統(tǒng)觀(guān)念,強(qiáng)調(diào)了多主體共同參與、聯(lián)合反腐,強(qiáng)調(diào)了事前的干預(yù)預(yù)防,改變了依靠事后治理腐敗的傳統(tǒng)缺陷。首次將公民社會(huì)、新聞媒體、私人部門(mén)和國(guó)際組織納入了反腐敗體系之中,開(kāi)創(chuàng)了反腐敗理論的新視野,對(duì)反腐敗理論的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。建立國(guó)家廉政體系的思路，使人們意識(shí)到綜合性治理和長(zhǎng)遠(yuǎn)性規(guī)劃在廉政建設(shè)中具有的重要意義，為各國(guó)腐敗問(wèn)題的評(píng)判和反腐敗政策的制定提供了嶄新的分析視角，也為中國(guó)的腐敗防治提供了重要參考和有益啟示。

二、域外廉政體系建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

世界各國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，都曾出現(xiàn)一個(gè)腐敗的頻發(fā)和高發(fā)期，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，由于完成市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌的時(shí)間較早，已經(jīng)摸索建立了一整套預(yù)防、遏制和治理腐敗的良好做法。轉(zhuǎn)軌國(guó)家自覺(jué)積極地吸取這些國(guó)家或地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，可以大大降低自己探索的成本，提高反腐效益，縮短腐敗陣痛期。

（一）香港廉政體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

香港廉政建設(shè)的成功很大程度上得益于香港廉政公署在機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上的獨(dú)立性。香港廉政公署素以機(jī)構(gòu)獨(dú)立和反腐敗卓有成效而聞名，反腐敗成效與反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性高度關(guān)聯(lián)，這是香港廉政的基本經(jīng)驗(yàn)。“廉署是一個(gè)獨(dú)立的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，它的高度權(quán)威性和強(qiáng)大威懾力，直接來(lái)源于《廉政公署條例》賦予的獨(dú)立地位和權(quán)力。其獨(dú)立性和權(quán)威性表現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)獨(dú)立；人事獨(dú)立；經(jīng)費(fèi)獨(dú)立；辦案獨(dú)立?！盵3]除此以外，香港在反腐敗機(jī)構(gòu)制度化過(guò)程中重視腐敗預(yù)防機(jī)構(gòu)的地位和作用，也是其不可忽視的有效地抑制貪腐、促進(jìn)政社廉潔的經(jīng)驗(yàn)。

香港廉政實(shí)行“三管齊下、懲防并舉、標(biāo)本兼治”的反腐敗策略，值得借鑒。“香港廉政在很大程度上歸功于廉署的防貪專(zhuān)家?？梢赃@樣講，防貪與懲貪相結(jié)合已經(jīng)成為香港地區(qū)廉政體系的重要特征，香港的防貪?rùn)C(jī)制也成為其他國(guó)家和地區(qū)反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)的示范?！盵4]毫無(wú)疑問(wèn)，將預(yù)防腐敗的政策、策略和制度措施作為反腐敗制度的一個(gè)不可或缺的組成部分，將預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)納入國(guó)家廉政體系，有利于形成反腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）新加坡廉政體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

新加坡曾經(jīng)歷過(guò)腐敗猖獗的時(shí)期，但經(jīng)過(guò)政府卓有成效的努力，腐敗現(xiàn)象現(xiàn)已被控制在較低的水平上?，F(xiàn)在，新加坡被公認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)腐敗程度最低的國(guó)家或地區(qū)。新加坡政府廉政建設(shè)的做法和成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

第一，建立精干的、高效能的反腐敗機(jī)構(gòu)。為了肅貪倡廉，新加坡政府于1952年成立了反貪污調(diào)查局，這是防止和反對(duì)官員腐敗行為的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。為保證該局獨(dú)立地、有效地履行其職責(zé)，排除各種干擾，新加坡政府賦予該局以充分的獨(dú)立辦案權(quán)。反貪污調(diào)查局的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)及若干局長(zhǎng)助理由總統(tǒng)直接任命。該局從1970年起開(kāi)始直接歸政府總理領(lǐng)導(dǎo)，而不受其他部管轄。這就保證了它在履行職責(zé)時(shí)能得到其他部的合作與支持。1960年修改后頒布的《反貪污法》賦予反貪污局在調(diào)查取證、逮捕搜查、檢查扣押等方面廣泛的權(quán)力，從而大大便利了調(diào)查局工作的順利開(kāi)展?？梢灾v，建立一個(gè)直屬最高領(lǐng)導(dǎo)人的、具有相對(duì)獨(dú)立性的專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)是取得廉政建設(shè)成功的重要保證。

第二，建立和不斷完善現(xiàn)代公務(wù)員制度。新加坡較早地建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度?，F(xiàn)代公務(wù)員制度的基本原則是公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄用，嚴(yán)格考核，量績(jī)晉升。這一制度的建立，比較有效地填堵了任人唯親等腐敗現(xiàn)象盛行的人事制度上的漏洞。不僅如此，新加坡政府還寓廉政要求于公務(wù)員制度建設(shè)中，著眼于公務(wù)員制度和現(xiàn)代行政管理體制的建立和完善，并采取嚴(yán)格的措施加以執(zhí)行。

第三，建立起較為完善的、高效率的法治體制。新加坡政府非常注重法制建設(shè)，“立法明確、執(zhí)法嚴(yán)明、有效監(jiān)督”三管齊下，共同發(fā)揮作用。新加坡的廉政建設(shè)，依靠健全的法制和完善的監(jiān)督制約機(jī)制，使官員不能貪；依靠高效的反貪隊(duì)伍和嚴(yán)厲的懲處手段，使官員不敢貪；依靠高薪和優(yōu)厚的福利待遇，使官員不必貪；依靠明確的廉政理念和有效的教育手段，使官員不想貪。加強(qiáng)廉政建設(shè)，必須整體推進(jìn)，綜合治理，這也是新加坡廉政建設(shè)取得明顯成效的一個(gè)重要因素。

（三）北歐國(guó)家廉政體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、冰島等北歐國(guó)家法制完善，政務(wù)公開(kāi)透明，管理規(guī)范，鮮有發(fā)生腐敗案件，廉政建設(shè)成就獲得國(guó)際社會(huì)承認(rèn)，在“透明國(guó)際”每年公布的清廉排行榜上，北歐國(guó)家的清廉指數(shù)始終名列前茅。原因在于北歐國(guó)家依靠一套以綜合治理、預(yù)防教育為特征的國(guó)家廉政體系，他們普遍擁有一整套全民參與、他律與自律有機(jī)結(jié)合、完善有效的廉政措施。

第一，健全的反腐敗立法。早在20世紀(jì)初葉，北歐國(guó)家就開(kāi)始制定反腐敗法律，嚴(yán)格規(guī)范政府運(yùn)作及官員行為，在懲治腐敗的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)預(yù)防與懲治相結(jié)合，注重廉政文化的培育，使腐敗沒(méi)有生存的空間。以瑞典為例，瑞典有一系列法律用來(lái)遏制腐敗，保證政府及官員的清廉。除了《憲法》的有關(guān)規(guī)定外，還制定了《行政法》、《反行賄受賄法》、《審計(jì)法》、《新聞自由法》等多個(gè)法律，從各個(gè)方面對(duì)政府及官員的行為做出明確、具體、嚴(yán)格的規(guī)定。

第二，全方位的反腐敗監(jiān)督體系。相對(duì)世界許多國(guó)家來(lái)說(shuō)，北歐國(guó)家的監(jiān)督體系完善有效，除了各國(guó)通行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，北歐國(guó)家還設(shè)有獨(dú)具特色的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，形成了一套十分完善的監(jiān)督體系。議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾團(tuán)體及公眾監(jiān)督等各種監(jiān)督主體及機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)和公職人員進(jìn)行全方位、多管齊下的監(jiān)督。北歐國(guó)家全方位的監(jiān)察制度震懾了腐敗行為，促進(jìn)了廉政建設(shè)，是許多國(guó)家學(xué)習(xí)的典范。

第三，管用的權(quán)力制約。北歐國(guó)家對(duì)公職人員的權(quán)力制約機(jī)制十分健全，普遍依賴(lài)整個(gè)社會(huì)，并廣泛分布于司法、議會(huì)和行政系統(tǒng)中。為了避免腐敗，普遍推行了政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、公布以及儲(chǔ)蓄消費(fèi)實(shí)名制。官員的財(cái)產(chǎn)每年都要在納稅表上加以公布，稅收當(dāng)局有權(quán)了解全國(guó)所有賬戶(hù)的情況，任何人都可以到稅務(wù)局詢(xún)問(wèn)和查實(shí)某些官員的收入及財(cái)產(chǎn)情況。任何人都不允許開(kāi)匿名賬戶(hù)，如果哪個(gè)官員的賬戶(hù)上出現(xiàn)了不明進(jìn)項(xiàng)或不正常消費(fèi)，都可能會(huì)遭到舉報(bào)并接受調(diào)查。

第四，嚴(yán)格的廉政考核。北歐國(guó)家公職人員隊(duì)伍整體素質(zhì)普遍較高，這與他們接受的嚴(yán)格考核和嚴(yán)格管理有直接關(guān)系。管理考核公職人員的方法主要有：嚴(yán)格入口選任，尤其對(duì)選任那些具有監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的官員更加嚴(yán)格；嚴(yán)格管理監(jiān)控。比如，對(duì)公職人員的兼職行為嚴(yán)格控制，對(duì)重要崗位嚴(yán)格實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控；對(duì)某些崗位定期進(jìn)行崗位輪換等；嚴(yán)格考核評(píng)估，每年定期對(duì)公職人員的個(gè)人素質(zhì)、工作能力、管理水平和廉政情況進(jìn)行嚴(yán)格量化考評(píng)并公布結(jié)果。

第五，良好的反腐敗教育。北歐國(guó)家普遍重視培養(yǎng)整個(gè)公職人員隊(duì)伍優(yōu)良的職業(yè)道德和個(gè)人操守，與此同時(shí)，還特別注重突出執(zhí)法系統(tǒng)人員的廉潔自律教育。長(zhǎng)期的廉政教育和實(shí)踐，使北歐國(guó)家公職人員普遍樹(shù)立起自覺(jué)遵紀(jì)守法的良好理念，強(qiáng)調(diào)誠(chéng)實(shí)守信，視以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象為令人唾棄的行為。這種以廉潔為榮、貪污為恥的道德傳統(tǒng)和良好的社會(huì)氛圍，對(duì)公職人員的廉潔自律產(chǎn)生極大的影響力。

第六，廣泛的國(guó)際合作。北歐各國(guó)積極參加各種形式和范圍的反腐國(guó)際合作。比如，北歐各國(guó)都有“透明國(guó)際”組織的分支機(jī)構(gòu)并相互合作，他們以非政府的形式積極參與反腐敗工作。為政府反腐敗工作提供咨詢(xún)，向政府和一些大型企業(yè)提供反腐敗的建議；根據(jù)開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，評(píng)估政府的廉政程度，動(dòng)員全社會(huì)公眾以及媒體共同起來(lái)開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)等等。

三、中國(guó)特色國(guó)家廉政體系的構(gòu)建

在反對(duì)腐敗問(wèn)題上，我國(guó)有著自身的政治和體制優(yōu)勢(shì)，我們要繼續(xù)發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用國(guó)家廉政體系理論，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際社會(huì)廉政建設(shè)的有益做法，建設(shè)一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家廉政體系即反腐倡廉體系。

（一）反腐敗本質(zhì)上是一個(gè)制度建設(shè)的過(guò)程，即建立國(guó)家廉政體系的過(guò)程

從表面上看，腐敗首先侵蝕的是政府的公權(quán)力體系，直接危害到黨和政府的執(zhí)政地位。但是歸根到底，腐敗的代價(jià)需要整個(gè)社會(huì)和廣大民眾為之埋單。因此，從根本上說(shuō)，“反腐敗的根本目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，由‘劣治’轉(zhuǎn)為‘良治’。腐敗是‘劣治’的重要標(biāo)志，任意濫用公共權(quán)力，扭曲分配公共支出，浪費(fèi)使用公共資源，損害和減少公共福利；廉政是‘良治’的重要標(biāo)志，合理運(yùn)用公共權(quán)力，公平分配公共支出，有效利用公共資源，增進(jìn)和擴(kuò)大公共福利”。[5]反腐敗根本的重點(diǎn)是改革和改變滋生腐敗的體制溫床，而不是為了處置和懲罰個(gè)人，終極目標(biāo)是要維護(hù)公正，捍衛(wèi)正義，保護(hù)人權(quán)。防治腐敗的根本途徑是構(gòu)建國(guó)家廉政體系，這是最有效的反腐敗治理方略，也是人類(lèi)反腐敗智慧的結(jié)晶。不論一個(gè)國(guó)家處在怎樣的發(fā)展階段，采用怎樣的社會(huì)制度，腐敗的程度多么嚴(yán)重，建立國(guó)家廉政體系對(duì)于防治腐敗都具有普遍性和適用性，這一體系旨在使腐敗由“低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)”成為“高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)”并漸次變?yōu)椤傲慊貓?bào)”的行為，以致達(dá)到減少或消除腐敗。

（二）反腐敗機(jī)構(gòu)必須具備權(quán)威性、獨(dú)立性、廉潔性和專(zhuān)業(yè)性

國(guó)家廉政體系理論認(rèn)為，廉潔社會(huì)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于所有的廉政支柱共同發(fā)揮作用，包括政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、公民社會(huì)和私人部門(mén)等。因此，一個(gè)健全、良好的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)包含四個(gè)基本要素，即具備權(quán)威性、獨(dú)立性、廉潔性和專(zhuān)業(yè)性。“權(quán)威性衡量的是反腐敗機(jī)構(gòu)所擁有的行使其職能的政治權(quán)力。獨(dú)立性衡量的是反腐敗機(jī)構(gòu)工作的獨(dú)立性，其調(diào)查工作是否受到黨派、團(tuán)體或個(gè)人的干擾，它的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是否充足且獨(dú)立。廉潔性衡量的是反腐敗機(jī)構(gòu)工作人員，特別是其主要負(fù)責(zé)人的廉潔程度。專(zhuān)業(yè)性衡量的是反腐敗機(jī)構(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)化程度?！盵6]努力完善這四個(gè)基本要素，是當(dāng)前反腐倡廉體系建設(shè)的重大課題。

（三）在反腐敗實(shí)踐中，尤其要注重系列預(yù)防腐敗方面制度的建立、健全和完善

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十六大以來(lái)，我們的反腐敗工作堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的正確方針，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系構(gòu)建。2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，作出了符合反腐敗形勢(shì)要求的重大戰(zhàn)略決策，提出了懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的目標(biāo)和要求。2007年9月，作為履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的一項(xiàng)組織措施，備受關(guān)注的國(guó)家預(yù)防腐敗局成立。2008年又頒布了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，并將懲防體系建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)、第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要。目前中央紀(jì)委正在制定《建立健全懲治和預(yù)防腐敗工作體系2013-2017年的工作規(guī)劃》，進(jìn)一步完善黨內(nèi)反腐倡廉的教育、預(yù)防、監(jiān)督、懲治的制度體系。這一切表明，以體制機(jī)制制度為支撐的全國(guó)懲防腐敗體系基本框架已經(jīng)形成。這是加強(qiáng)以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)的反腐倡廉建設(shè)的重要組成部分，是構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家廉政體系的重大舉措。外媒稱(chēng)這是“中國(guó)版的國(guó)家廉政體系”，將成為中國(guó)遏制腐敗現(xiàn)象、解決腐敗問(wèn)題的“秘笈”所在。

[1]過(guò)勇.中國(guó)國(guó)家廉政體系研究[M].中國(guó)方正出版社，2007：57.

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