查競(jìng)春

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容之一，縱觀已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)文件，對(duì)此項(xiàng)改革的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、方法步驟等均提出了指導(dǎo)意見，但在改革動(dòng)員過(guò)程中，仍發(fā)現(xiàn)一些部門和單位的工作人員對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的概念缺乏深入理解。本文在闡述改革背景及基本內(nèi)容等的基礎(chǔ)上，對(duì)“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”及其分解等詞匯進(jìn)行解析，供交流參考。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的背景

傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制脫胎于高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)管理體制，一般由承擔(dān)社會(huì)管理職能的政府相關(guān)部門通過(guò)直接舉辦事業(yè)單位的方式來(lái)提供公共服務(wù)。這種政事一體的模式，一方面加強(qiáng)了政府部門對(duì)事業(yè)單位的行政控制，由其負(fù)責(zé)安排事業(yè)單位任務(wù)、決定事業(yè)單位重大事項(xiàng)、統(tǒng)一調(diào)配事業(yè)單位資源；另一方面，事業(yè)單位在組織形式、管理方式、人事制度等方面“行政化”十分突出，基本上仿效行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和科層制，由主管部門任命的事業(yè)單位負(fù)責(zé)人集決策者、執(zhí)行者以及內(nèi)部監(jiān)督者等多種角色于一身。由于主管部門基本采用行政化的管理方式對(duì)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行控制，事業(yè)單位也習(xí)慣了依賴行政指令和按照行政化機(jī)制開展工作，使事業(yè)單位與行政部門之間形成了鮮明的支配和依附關(guān)系，政事不分、管辦不分，行政部門難以集中精力于公平公正地行使行業(yè)管理職能，事業(yè)單位也未真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)作，既缺乏自主權(quán)和靈活性，也缺乏根據(jù)社會(huì)需要調(diào)整自身活動(dòng)的積極性，跟不上公眾日益增長(zhǎng)和多元化的公共服務(wù)需求。同時(shí)，對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督以行政監(jiān)督為主，缺乏公眾、員工和其他利益主體的參與，未能形成有效的社會(huì)監(jiān)督和各種權(quán)力之間的相互制衡，造成事業(yè)單位的行政主導(dǎo)與內(nèi)部人控制并存，不利于實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的公益目標(biāo)。上述問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，影響了現(xiàn)代公共事業(yè)的發(fā)展，從中央到地方對(duì)此進(jìn)行改革的呼聲都很高，這已成為各地深化事業(yè)單位改革的主要?jiǎng)右颉?/p>

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)概念剖析

（一）事業(yè)單位的概念及特征

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第411號(hào)）規(guī)定，事業(yè)單位是為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。在實(shí)際操作中，事業(yè)單位不全都是社會(huì)服務(wù)組織，有一些事業(yè)單位主要為國(guó)家機(jī)關(guān)提供技術(shù)支持、后勤服務(wù)或其他輔助服務(wù)，不直接對(duì)社會(huì)提供服務(wù)。但只要是事業(yè)單位，就應(yīng)具有以下特征：一是一種社會(huì)組織，作為組織體而非自然人存在；二是具有社會(huì)公益目的，直接或間接地為社會(huì)公益目標(biāo)服務(wù)；三是具有非營(yíng)利性，不論單位收入主要來(lái)源于財(cái)政撥款還是服務(wù)收入，其收支結(jié)余只能用于事業(yè)發(fā)展或上繳財(cái)政，不可用于分配給個(gè)人、投資者或其他組織；四是其舉辦主體是國(guó)家機(jī)關(guān)或具有國(guó)有資產(chǎn)支配權(quán)的其他組織，后者包括國(guó)有企業(yè)、參照國(guó)家機(jī)關(guān)管理的群團(tuán)組織等。上述第二至第四個(gè)特征，將事業(yè)單位與以營(yíng)利為目的的企業(yè)以及不以營(yíng)利為目的但舉辦主體具有非國(guó)有性質(zhì)的民辦非企業(yè)相區(qū)別。

（二）法人的概念及特征

《民法通則》規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人應(yīng)具有以下特征：一是一種社會(huì)組織，作為組織體而非自然人存在；二是依法成立；三是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，包括有必要的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所等；四是能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，即獨(dú)立享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。

在我國(guó)現(xiàn)行法律體系下，法人主要分為四類，包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)法人（含社團(tuán)法人），其中事業(yè)單位法人指具備法人特征的事業(yè)單位。事業(yè)單位作為國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)公益組織，一般均具有上述第一和第二特征，第三特征也大多具備，但在現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制架構(gòu)下，事業(yè)單位部門所有、行政化管理色彩濃厚、用人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等管理運(yùn)行自主權(quán)未充分保障等因素，造成事業(yè)單位獨(dú)立性不強(qiáng)，即使是已經(jīng)辦理事業(yè)單位法人登記的諸多事業(yè)單位，也未能完全具備上述第四特征，難以稱之為真正意義上的法人。使事業(yè)單位成為真正的法人，是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要目標(biāo)之一。

（三）治理的概念解析

治理的概念來(lái)源于西方，在國(guó)內(nèi)外已經(jīng)公布的法律條文中，尚無(wú)規(guī)范統(tǒng)一的概念解釋。治理的原意是控制、引導(dǎo)和操縱，近三十年來(lái)其內(nèi)涵不斷豐富，被多個(gè)學(xué)者從不同的角度進(jìn)行解釋，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的許多語(yǔ)境中廣泛運(yùn)用。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義頗具代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》對(duì)治理的定義如下：治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

歸納起來(lái)，治理應(yīng)具有以下特征：一是持續(xù)的管理過(guò)程，過(guò)程之中各種正式與非正式的規(guī)則和制度均發(fā)揮作用；二是權(quán)力主體多元化，既包括公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，也包括兩者不同形式的聯(lián)合；三是強(qiáng)調(diào)決策與權(quán)力的分享，注重同時(shí)兼顧多方的訴求與利益，主要通過(guò)多元主體的合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)或相互承認(rèn)的目標(biāo)等方式實(shí)施管理，較少運(yùn)用政府權(quán)威自上而下地實(shí)施強(qiáng)制、命令與控制。上述特征，也將治理與管理相區(qū)別。與治理不同，管理的主體較單一，一般是掌握組織內(nèi)部權(quán)力的成員；管理的權(quán)力運(yùn)行一般是自上而下，被管理者缺乏對(duì)管理者的有力約束；管理強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從，一般通過(guò)干預(yù)具體事務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目的。

（四）結(jié)構(gòu)的基本定義

結(jié)構(gòu)是組成整體的各部分的搭配和安排。使用結(jié)構(gòu)一詞，說(shuō)明以下幾點(diǎn)：一是該主體是一個(gè)整體，由多個(gè)部分組成；二是各個(gè)部分之間存在差異和聯(lián)系；三是各個(gè)部分的搭配和作用方式，會(huì)對(duì)整體產(chǎn)生重要影響。

（五）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的概念

“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”，作為事業(yè)單位、法人、治理、結(jié)構(gòu)四個(gè)詞的有機(jī)組合，可以理解為使事業(yè)單位法人有能力行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任、進(jìn)行有效治理的組織架構(gòu)和制度安排。組織架構(gòu)是對(duì)權(quán)力分配的界定，包括理事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，單位領(lǐng)導(dǎo)班子或管理團(tuán)隊(duì)組成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)事會(huì)或內(nèi)部民主監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多個(gè)部分的組成及其分工協(xié)作。制度安排是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范，如決策程序、激勵(lì)約束機(jī)制等。

（六）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與其他法人治理結(jié)構(gòu)的異同

法人治理結(jié)構(gòu)是法人組織為達(dá)到治理的目的而形成的組織架構(gòu)和制度安排，無(wú)論是事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、民辦非企業(yè)法人還是社團(tuán)法人，都存在法人治理結(jié)構(gòu)問題。因?yàn)樵诜ㄈ酥贫认拢瑹o(wú)論何種法人組織，都可能存在所有權(quán)與運(yùn)行控制權(quán)的分離，如公司的所有權(quán)屬于出資人、股東，控制權(quán)卻屬于以總經(jīng)理為首的管理運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)；事業(yè)單位的所有權(quán)屬于全體人民群眾，控制權(quán)卻往往在于主管部門及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層，客觀上都存在所有權(quán)與控制權(quán)的分離。所有權(quán)與控制權(quán)分離，所有者委托控制者代替其負(fù)責(zé)法人組織的管理運(yùn)營(yíng)，由此產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。有委托代理關(guān)系，就會(huì)有委托人和代理人的利益區(qū)別，再加上委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱，就需要建立既能保證委托人利益，又能對(duì)代理人有效約束和激勵(lì)的機(jī)制。目前理論界普遍認(rèn)為，法人治理結(jié)構(gòu)是解決所有權(quán)與運(yùn)行控制權(quán)分離及委托代理關(guān)系問題的有效制度安排。因此，無(wú)論是何種法人組織，其法人治理結(jié)構(gòu)都具有以下共同點(diǎn)：一是理論基礎(chǔ)相同，即治理理論；二是要解決的問題相同，即解決委托代理引發(fā)的問題；三是治理機(jī)制相同，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約。

但由于事業(yè)單位的特殊性，使事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與其他法人治理結(jié)構(gòu)之間存在著本質(zhì)區(qū)別：在屬性上，事業(yè)單位是公益屬性，法人使命是公益服務(wù)，后者一般是私利屬性，如企業(yè)法人使命是實(shí)現(xiàn)營(yíng)利，社團(tuán)法人使命是實(shí)現(xiàn)本社團(tuán)及其成員的最大價(jià)值，民辦非企業(yè)法人的使命雖大部分屬公益服務(wù)，但常常受到發(fā)起人使命的影響和制約；在理念上，事業(yè)單位圍繞公共利益，最大限度弱化所有權(quán)概念，一旦投入，社會(huì)所有，大眾所有，不再是出資、捐助者所有，而企業(yè)法人主要圍繞財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，依資本大小決策，社團(tuán)法人和民辦非企業(yè)法人雖同樣需要弱化所有權(quán)，但實(shí)際上存在著出資人、捐助者利益及其對(duì)決策的影響問題；在組織設(shè)計(jì)上，事業(yè)單位決策層中應(yīng)主要體現(xiàn)社會(huì)公眾利益，社團(tuán)法人和民辦非企業(yè)法人主要體現(xiàn)利益相關(guān)者的職責(zé)和權(quán)益，企業(yè)法人則主要體現(xiàn)所有者利益。

三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革需重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容

由事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)及其四個(gè)分解概念的解析可知，推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，既要符合事業(yè)單位和法人的特點(diǎn)，也要體現(xiàn)治理的思想和要求，還要注重完善組織架構(gòu)和權(quán)力機(jī)制，考慮結(jié)構(gòu)中各部分的分工與相互作用。結(jié)合當(dāng)前事業(yè)單位管理體制機(jī)制中存在的問題，可推演出此項(xiàng)改革需重點(diǎn)關(guān)注的以下內(nèi)容：一是要充分體現(xiàn)事業(yè)單位的社會(huì)公益性，避免事業(yè)單位成為追求自身利益或舉辦者利益的組織。公益性是事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。當(dāng)前，由于監(jiān)管不到位、信息不對(duì)稱、事業(yè)單位自主權(quán)擴(kuò)大后導(dǎo)致的片面追求自身發(fā)展，偏離公益目標(biāo)的情況多有發(fā)生。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)是在事業(yè)單位內(nèi)部通過(guò)搭建決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層分權(quán)制衡的組織架構(gòu)，最大限度地避免“內(nèi)部人”控制，通過(guò)主管部門的公平監(jiān)管以及吸收外部人員、社會(huì)代表參加理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，不斷完善監(jiān)管體系和自我約束機(jī)制，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的作用，有效遏制事業(yè)單位不合理的趨利沖動(dòng)，確保其公益屬性。

二是要使事業(yè)單位成為獨(dú)立享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的法人，厘清其與舉辦主體以及政府相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，增強(qiáng)其作為獨(dú)立法人進(jìn)行管理運(yùn)作的能力。事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后，應(yīng)通過(guò)明確理事會(huì)的決策地位，把政府部門對(duì)事業(yè)單位的具體管理職責(zé)移交給理事會(huì)，使政府部門集中精力于制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，一視同仁地依法加強(qiáng)對(duì)行業(yè)內(nèi)所有服務(wù)單位包括事業(yè)單位的監(jiān)管，不再干預(yù)事業(yè)單位的內(nèi)部具體管理。事業(yè)單位則應(yīng)在內(nèi)部決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適度分離的法人治理構(gòu)架下，進(jìn)一步激發(fā)活力，通過(guò)完善激勵(lì)約束機(jī)制，用活、用好事業(yè)單位用人用工、收入分配等自主權(quán)，調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高提供公益服務(wù)的效率和質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展。

三是要切實(shí)體現(xiàn)治理的思想，兼顧多方的訴求與利益，特別是在理事會(huì)等決策過(guò)程中，更多采用協(xié)商、合作、確立共同目標(biāo)等方式，減少使用強(qiáng)制性與行政化的管理手段。一方面，要充分吸收外部人員和社會(huì)代表參加事業(yè)單位理事會(huì)，擴(kuò)大參與決策和監(jiān)督的人員范圍，在促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的同時(shí)，體現(xiàn)和表達(dá)各方訴求。另一方面，通過(guò)建立并運(yùn)行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，使事業(yè)單位與其他公益服務(wù)提供主體一樣獨(dú)立運(yùn)行、公平競(jìng)爭(zhēng)、有序發(fā)展，既使事業(yè)單位在競(jìng)爭(zhēng)中增強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，也可更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與興辦公益事業(yè)的積極性與主動(dòng)性，促進(jìn)公益服務(wù)新格局的形成和公益服務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

四是要注重法人治理結(jié)構(gòu)各部分的搭配與安排，通過(guò)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，以及有效的分工、制衡與協(xié)同，推進(jìn)決策與權(quán)力的分享，保障事業(yè)單位法人地位及其功能作用的有效發(fā)揮。在具體結(jié)構(gòu)模式上，應(yīng)賦予事業(yè)單位根據(jù)其職能、組織運(yùn)作特點(diǎn)進(jìn)行大膽探索的權(quán)力。無(wú)論哪種模式，理事會(huì)或管委會(huì)作為事業(yè)單位的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，其人員組成、主要職責(zé)、議事規(guī)則、決策的執(zhí)行與監(jiān)督等如何設(shè)計(jì)與操作，如何處理好與事業(yè)單位主管部門的職責(zé)權(quán)限分工，都是法人治理結(jié)構(gòu)能否切實(shí)發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在法人治理架構(gòu)下，事業(yè)單位執(zhí)行層或管理層的人選產(chǎn)生、任命程序、考核激勵(lì)機(jī)制、職責(zé)權(quán)限及其履行方式等，也應(yīng)有全面而具體的考慮。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，既可以是專門的監(jiān)事會(huì)，也可以是內(nèi)部職工參與和外部監(jiān)督相結(jié)合的多種形式。三大機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，不可避免地會(huì)沖擊到原有的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，沖擊到主管部門的角色作用，以及機(jī)構(gòu)編制、組織人事、財(cái)政等綜合管理部門職權(quán)及其具體事權(quán)運(yùn)作方式的調(diào)整。因此，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，不僅需要事業(yè)單位及其主管部門改革創(chuàng)新，也需要上述部門的改革創(chuàng)新和配套支持，其全面而有效的推進(jìn)，將在改革事業(yè)單位體制機(jī)制的同時(shí)，有力地促進(jìn)整個(gè)政府公共服務(wù)職責(zé)履行方式的調(diào)整與變革。